論行政復議的范圍

周京京

一、抽象行政行為和具體行政行為

行政行為以其對象是否特定為標準，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為，是指國家行政機關針對不特定管理對象實施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為，其行為形式體現(xiàn)為行政法律文件，其中包括規(guī)范文件和非規(guī)范文件。其本身是一個相對于“具體行政行為”的理論概念，行政訴訟法提出了“具體行政行為”后，理論上就更多地將抽象行政行為和具體行政行為作為對行政行為的基本分類。

具體行政行為是指行政機關針對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權益的決定或者措施的行為。可以申請行政復議只能是具體行政行為。

二、可以申請行政復議的列具體行政行為

對下列具體行政行為不服的，可以申請行政復議：

（一）行政處罰。行政處罰是指具有行政處罰權的行政機關或者組織依照法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定對公民。法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予的制裁。我國大量的行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定有行政處罰，1996年3月17日八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》系統(tǒng)地對行政處罰的設定、種類、實施機關、處罰程序等作了規(guī)定，是行政機關實施處罰的主要法律依據(jù)。行政機關在對公民、法人或者其他組織實施處罰時應當嚴格按照行政處罰法和其他有關行政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，否則，公民、法人或者其他組織就可以申請行政復議。行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等六類。這也是本項規(guī)定的內容，公民、法人或者其他組織對這些行政處罰不服的，都可以申請行政復議。

（二）行政強制措施。行政強制措施是行政機關為了預防或者制止違法行為，對公民、法人或者其他組織的人身或財產采取的強制約束的具體行政行為。行政強制措施可以分為對人身的強制措施和對財產的強制措施兩種。對人身自由的強制措施包括勞動教養(yǎng)、收容教育、收容遣送、強制傳喚、強制戒毒、強行約束、強制帶離、強制搜查等，對財產的強制措施包括查封、扣押、凍結財產等。行政強制措施與公民、法人或者其他組織的人身權或財產權密切相關，行政機關應當嚴格依法作出。目前，我國還沒有一部統(tǒng)一的行政強制措施法，有關行政強制措施的規(guī)定散見于一些單行的法律之中，實踐中還存在許多問題，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益的現(xiàn)象還時有發(fā)生。對行政機關作出的上述行政強制措施不服的，都可以申請復議。此外，還有行政強制執(zhí)行。依照我國現(xiàn)有的強制執(zhí)行制度，行政強制執(zhí)行主要由行政機關向法院申請強制執(zhí)行，但是也有少數(shù)行政機關法律賦予了其強制執(zhí)行的權力，如公安、海關、稅務等行政機關。對于法院依照司法程序采取的強制措施，當事人可以通過司法途徑尋求救濟；對行政機關違法采取強制執(zhí)行措施的，當事人可以通過司法途徑尋求救濟，也可以申請行政復議尋求救濟。

（三）對許可證、執(zhí)照、資質證、資格證等證書的變更、中止、撤銷行為。法律對取得這些證書的公民、法人或者其他組織的保護也應當是相同的。除法律、法規(guī)明確規(guī)定的情形外，行政機關不得違法變更、中止、撤銷公民、法人或者組織的許可證、執(zhí)照、資質證或資格證。對行政機關作出的有關資質、資格等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請復議。

（四）行政確權行為。根據(jù)我國憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有。對于國有和集體所有的自然資源，公民、法人或者其他組織可以依法取得使用權。根據(jù)土地管理法、草原法、森林法、漁業(yè)法、礦產資源法等法律的規(guī)定，對土地、礦藏等自然資源的所有權或使用權予以確認和核發(fā)證書，是縣級以上各級人民政府的法定職權。公民、法人或者其他組織對各級政府關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等的所有權或者使用權的決定不服的，可以申請行政復議。

（五）侵犯經營自主權的行為。這里的經營自主權主要是指法律、法規(guī)賦予國有企業(yè)或集體所有制企業(yè)對所經營財產的占有、使用、收益和處分權、生產經營計劃權、物資選購權、財務管理權、勞動管理權、產品銷售權、工資津貼管理權、經營方式選擇權等。企業(yè)的經營自主權受法律保護，行政機關干預企業(yè)的經營，侵犯企業(yè)的經營自主權，企業(yè)可以申請行政復議。

（六）干涉農業(yè)承包合同的行為。農村承包經營責任制是我國改革開放以后在農村推行的一項重要經濟政策，它是由村（組）集體經濟組織與其內部成員或其他承包者之間通過簽訂承包合同的方式，確立雙方在生產、經營和分配過程中的權利義務。在實踐中，一些地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農業(yè)承包經營活動進行干預，擅自變更或者廢止農業(yè)承包合同，侵犯了農民的經營自主權和財產權。因此，行政復議法將行政機關變更或者廢止農業(yè)承包合同的納入復議范圍。

（七）違法集資、征收、攤派等要求履行義務的行為。在我國，權利義務都是依法確定的，對于法定義務，公民、法人或者其他組織應當認真履行；不履行的，行政機關可以依法強制其履行。但是，行政機關無權要求公民、法人或者其他組織履行法定義務以外的其他義務，否則就是侵犯他們的合法權益。行政機關違法要求履行義務的行為有多種，其中最主要的是亂集資、亂收費、亂攤派，人們稱之為“三亂”。通過行政復議的方式，制止“三亂”行為，從而保護公民、法人或者其他組織的合法權益。這里的“違法要求履行其他義務”是指違法要求承擔“三亂”以外的其他財產或勞務負擔。

（八）不予頒發(fā)許可證、執(zhí)照等許可行為。行政許可是行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，作出允許其從事某項活動的行政行為，是行政管理的重要手段。在我國，法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了大量的行政許可，涉及到經濟、文化、環(huán)境、衛(wèi)生、資源以及公民安全和公共秩序等社會生活各個領域，許可的形式包括頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質證、資格證、準許證、特許證、登記證等證書形式，還包括審批、核準。注冊等非證書形式。目前我國還沒有對于行政許可的法律，所以行政許可工作還不規(guī)范，存在一些問題，行政許可的形式較多，本項規(guī)定只列舉了行政許可的一些基本形式，對沒有列舉的其他行政許可形式，公民也可以申請復議。

（九）未履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的行為。公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，屬于行政不作為，可以申請行政復議。

（十）行政機關不依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費的行為。無論是撫恤金、社會保障金，還是最低生活保障費，都是公民生活需要的社會保障，行政機關沒有依法發(fā)放的，都可以申請行政復議。

（十一）其他具體行政行為。前十項規(guī)定具體列舉了可能侵犯公民權利的具體行政行為，但未必全面，還可能出現(xiàn)其他侵犯公民權利的具體行政行為。本項的規(guī)定是為了彌補前十項列舉不全面可能帶來的遺漏，是一項兜底性規(guī)定，其目的是為了更好地保護公民、法人或者其他組織的合法權益。它表明只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，都可以申請復議。