論歐元區(qū)救市措施的條約法基礎(chǔ)

摘要：結(jié)合歐債危機(jī)背景，本文探討了歐元區(qū)三大救市措施——歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制（EFSM）、歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）以及歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）背后的條約法基礎(chǔ)和可能的法律沖突。EFSM的法律基礎(chǔ)同《歐盟運行條約》122（2）條存在可能的潛在沖突；關(guān)于EFSF，新的修正案可能違反《歐盟運行條約》125條；ESM現(xiàn)有的框架難以同《歐盟運行條約》136條協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：歐盟運行條約 EFSM EFSF ESM

前言

2008年的經(jīng)濟(jì)衰退使得政府收入銳減，面臨大規(guī)模信用危機(jī)，希臘于2010年4月23日正式請求歐洲財政援助。2010年5月10日，為應(yīng)對希臘危機(jī)，歐洲理事會（the European Council）發(fā)布407/10號條例，建立歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制。目的在于在歐盟范圍內(nèi)維持金融穩(wěn)定，提高債務(wù)國清償能力。[2]第2條授權(quán)歐洲委員會（the European Commission）代表歐盟在資本市場上融資。第3條要求是否給予救助，需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)政策條件，這些救助附加條件是為了在受惠國重建穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)財政秩序，并且恢復(fù)其在金融市場的償還能力。這些條件由委員會和歐洲中央銀行協(xié)商確定。受惠國必須實施實施調(diào)節(jié)機(jī)制來滿足這些條件。第8條給予委員會和歐洲中央銀行在給與資助方面完全的自由裁量權(quán)。成員國必須在其國家央行開設(shè)特別賬戶，用于儲蓄償還貸款的本金和利益，然后轉(zhuǎn)賬到歐洲中央銀行的賬戶。委員會和歐洲審計院負(fù)責(zé)管理貸款。

為了配合EFSM，歐元區(qū)國家建立歐洲金融穩(wěn)定基金：設(shè)立一家盧森堡公司，專門為歐元區(qū)發(fā)放貸款。[3]這家公司資金規(guī)模為4400億歐元（已擴(kuò)大到1萬億歐元），一旦一個成員國向委員會提交了一份關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革計劃的備忘錄（類似于EFSM下的救助申請材料），它將發(fā)放貸款。EFSM給予歐盟委員會籌集資金的權(quán)力由歐盟預(yù)算支持，而EFSF把這項權(quán)力留在簽約國的手中。EFSF可以發(fā)行債券、票據(jù)、債務(wù)證券以及其它由成員國承擔(dān)的“不可撤回的無條件的”擔(dān)保。如果因為政治上考慮或者無力承擔(dān)應(yīng)有份額而退出該協(xié)議的保證國，免除保證責(zé)任。歐元區(qū)財政部長又于2011年7月11日簽訂條約建立永久的歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM），[4]它維持了將借貸決定權(quán)留在各個締約國手中而不是某個歐盟機(jī)構(gòu)的規(guī)定。下文從法律方面探討歐盟條約法下三套機(jī)制的法律基礎(chǔ)及潛在沖突。

一、EFSM和《歐盟運行條約》122（2）條

（一）希臘于危機(jī)前的不當(dāng)財政行為

歐盟理事會407/10號條例指出EFSM的法律基礎(chǔ)是歐盟運行條約122（2）條。該條例明確地將“因國際經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境惡化”導(dǎo)致的困境納入調(diào)整范圍。[5]理事會的依據(jù)是值得質(zhì)疑的：它對于122（2）條的擴(kuò)張解釋隱含著，希臘、愛爾蘭等國的債務(wù)危機(jī)完全或者主要由2008年經(jīng)濟(jì)衰退引起的。然而條例提到的情況惡化必須是“不可預(yù)期的突發(fā)情況”。確實，該條例在前言的第三和第四條款明確提到了這次危機(jī)。在第五條，它直接將這次危機(jī)和條款聯(lián)系起來，“為了應(yīng)對超出成員國控制的異常例外情況，立刻建立一個聯(lián)盟穩(wěn)定機(jī)制是必要的……”因此，可以得出結(jié)論，歐盟理事會認(rèn)為歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)是2008經(jīng)濟(jì)低迷的直接副產(chǎn)品。

然而，希臘的情形不符合上述結(jié)論。在過去的30年，希臘經(jīng)濟(jì)的突出特點就是公共財政不慎行為和長期的高赤字率。除了過度舉債，希臘存在的問題還有過高的應(yīng)有權(quán)益支出，糟糕的稅收管理以及臃腫的公務(wù)員系統(tǒng)。這些問題迫使希臘去發(fā)行高息短期債券。[6]結(jié)果，在2008經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，希臘的償債能力已經(jīng)大幅下滑。也就是說，希臘經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性缺陷是根本原因，而08危機(jī)只是使其凸顯而已。

（二）122（2）條的解釋

有觀點認(rèn)為，從122（2）條字面措辭來看，允許理事會自由裁量希臘的內(nèi)部政策對當(dāng)前問題的影響力，即2008經(jīng)濟(jì)危機(jī)畢竟推動了希臘危機(jī)的產(chǎn)生，因此EFSM以該條為依據(jù)沒有法律上的問題。然而，這種解釋是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

首先，長期以來的解釋認(rèn)為，122（2）條不適用于尋求財政資助的債務(wù)國。[7]歐盟一貫的立場是該條只適用于極端例外情況，即無法克服的發(fā)生在成員國身上的困難。理事會適用122（2）條來解決成員國的債務(wù)問題徹底地否認(rèn)了這一觀點。并且，122（2）條確實隱含著“不能預(yù)見極端例外”這一實質(zhì)要素。407/10號條例前言的第四款闡明“這次金融危機(jī)的加深已經(jīng)導(dǎo)致了幾個成員國借貸狀況的嚴(yán)重惡化，問題超出了經(jīng)濟(jì)學(xué)能夠解釋的范圍。”[8]該條進(jìn)而主張這種惡化是對于“整個歐盟財政穩(wěn)定的潛在的嚴(yán)重威脅”。因此，除非理事會認(rèn)為122（2）條包含一項實質(zhì)要求，否則規(guī)定“超出經(jīng)濟(jì)學(xué)能夠解釋的范圍”是毫無意義的。

其次，理事會也承認(rèn)，依托122（2）條設(shè)立EFSM是不恰當(dāng)?shù)摹?010年12月的決議表明，理事會確實認(rèn)為122（2）條的支撐度不夠，并且希望為新的ESM找到更好的法律基礎(chǔ)。在該決議涉及經(jīng)濟(jì)政策的第一段，理事會強(qiáng)調(diào)“為了建立歐元區(qū)成員國保證歐盟財政運行穩(wěn)定的永久機(jī)制，歐盟運行條約（TFEU）應(yīng)該被修改”。并且談及122條：“由于（ESM）的設(shè)計目的是確保歐元區(qū)整體的財政穩(wěn)定，歐盟理事會同意運行條約122（2）條是不符合這項目的。因此政府首腦也同意122（2）條不應(yīng)被用作此項目的?！盵9]

最后，歐洲議會經(jīng)濟(jì)與貨幣事務(wù)委員會的報告表明，此處的“例外情況”應(yīng)該與“自然災(zāi)害”含義相同。因此，政治引發(fā)的危機(jī)，無論多么嚴(yán)重，都不能被曲解為類似颶風(fēng)的自然災(zāi)害，都不能用來規(guī)避和條約法的明顯沖突。

二、EFSF與歐盟條約法

（一）《歐盟運行條約》124條

關(guān)于EFSF的合法性，問題之一就是如何與歐盟運行條約（TFEU）124條相協(xié)調(diào)。關(guān)鍵點在于該公司能夠維持AAA的信用評級。在歐盟出臺救市措施的前夕，標(biāo)準(zhǔn)普爾把希臘債券降低到垃圾債地位，此后沒有金融機(jī)構(gòu)敢借款給希臘。因此，EFSF協(xié)議把維護(hù)AAA評級置于最優(yōu)先地位。

首先，依據(jù)簽約國對歐洲中央銀行（ECB）的實繳資本來分配出資份額，每個成員國應(yīng)該繳納在歐洲中央銀行份額的120%。另外，還有一筆額外的現(xiàn)金儲備，資金來源是陷入困境的國家尋求基金幫助時繳納的費用。EFSF的信用狀況確保希臘等陷入危機(jī)的國家能夠從該公司以低利率借到款，這一利率比單個國家從公開市場上拿到的利率要低很多。這樣，希臘能過就能把它們的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到更穩(wěn)定的國家，特別是法國和德國。盡管這一機(jī)制能夠促使危機(jī)國接受資助，而不是去違約，但是這種安排卻違反了124條禁止“特許存取”的規(guī)定。

處理這種不一致的方法之一就是寬泛地解釋本條中的“審慎考慮”，考慮到主權(quán)債務(wù)違約可能帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)危機(jī)對于歐盟政治一體化進(jìn)程的破壞，減少借款壓力確實是“審慎的考慮”。也就是說，直接適用124條可能存在一定的問題，但該問題可以被文本的擴(kuò)張解釋所解決。

（二）與《歐盟運行條約》125條的關(guān)系

《歐盟運行條約》125條被稱為“不拯救條款”，禁止歐盟及其成員國為中央政府、區(qū)域當(dāng)局等任何公法機(jī)關(guān)或者公共事業(yè)單位承擔(dān)責(zé)任，但為了執(zhí)行某個具體項目的互助擔(dān)保除外。EFSF看似與該條沖突，實則不然，基于以下原因。

首先，EFSF不能直接給予危機(jī)國補(bǔ)助，而是提供附加了利息的貸款。德國財政部長Sch?ubl聲稱“這些貸款不是利益輸送，也不是饋贈……制約性是該國必須采取不同于危機(jī)之前的措施?！盓FSF只是為危機(jī)國創(chuàng)造了一項隔離的義務(wù)——低息貸款——幫助他們償還政府債券持有人。因此EFSF成員國并不是直接承擔(dān)債務(wù)，這項機(jī)制也不與125條沖突。其次，如果希臘可能在還清EFSF貸款之前違約，擔(dān)保國將只為EFSF對第三方債權(quán)人（EFSF債券持有人）的債務(wù)承擔(dān)保證責(zé)任。

但是這種安排是實質(zhì)上符合125條，還是一種巧妙的規(guī)避呢？EFSF的實際運行機(jī)制就是，既然債權(quán)人不敢購買危機(jī)國的垃圾債券，則買風(fēng)險較低的EFSF債券。購買EFSF債券等于間接地購買危機(jī)國的債券，因為EFSF的唯一目的是為危機(jī)國提供貸款，而且所有的貸款直接償還給EFSF的債權(quán)人，即這家位于盧森堡的公司扮演著傳輸媒介的角色。正是因為多了這么一道中間程序，該機(jī)制被認(rèn)為不違反125條。

（三）EFSF擴(kuò)張到一級市場

2011年6月24日，允許例外情況下干涉一級市場并據(jù)此修改EFSF框架協(xié)議。[10]因此，EFSF可以使用自有資本購買危機(jī)國的垃圾債券，而EFSF的擔(dān)保國又需要對此類債券承擔(dān)責(zé)任。因為EFSF協(xié)議不僅僅規(guī)定，擔(dān)保責(zé)任不僅僅限于該公司為了增資發(fā)行的自有債券，還有“任何其他EFSF參與的財政安排”。所以，如果EFSF使用其自有資本直接購買危機(jī)國的債券，當(dāng)危機(jī)國不能償還債權(quán)人時，EFSF的成員國需要互相補(bǔ)償損失，然而這種安排是違反125條的。

三、ESM和《歐盟運行條約》136條

新的歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM），依據(jù)是《馬斯特里赫特條約》48（6）條下的一項修正案。2011年1月11日，理事會決定為該條增加一段：如果是維護(hù)歐元區(qū)穩(wěn)定必不可少的，流通貨幣為歐元的成員國可以建立一套穩(wěn)定機(jī)制，并且在該機(jī)制下發(fā)放任何財政資助都必須滿足嚴(yán)格的條件。

盡管修改前后的1467/97號條例都將制裁的范圍限定在“參與的歐元區(qū)國家”，但是，作為《穩(wěn)定與增長公約》（SGP）改革的一部分，非歐元區(qū)國家也可能面臨制裁：“財政制裁，首先只適用于歐元區(qū)國家。盡快地，最遲在下一個經(jīng)濟(jì)秩序建立以前，這些措施會適用于所有成員國。一系列的歐盟支出將視與SGP的符合程度而定。”[11]因此，在改革后的SGP下，非歐元區(qū)國家也將適用財政制裁。如果非歐元區(qū)成員國在新的SGP下面臨制裁，罰款將在其他成員國之間分配，并最終繳納給ESM，作為歐元區(qū)國家的實繳資本，那么，本來不受136條調(diào)整的國家將迂回曲折地為歐元區(qū)提供資金，違反了136條的規(guī)定。

四、結(jié)論

通過建立EFSM、EFSF和ESM，歐盟拯救歐元的努力顯現(xiàn)了危機(jī)之下難以置信的政治合作。盡管有些措施法律上的根據(jù)不足，歐盟也通過各種解釋方法來避免與歐盟條約法明顯的沖突。122（2）條不應(yīng)成為EFSM的法律基礎(chǔ)，因為其對于“起因”的特殊要求。歐盟首腦也承認(rèn)使用該條的問題，最終決定在設(shè)立ESM時，正式修改《歐盟運行條約》。盡管EFSF避免了與124條沖突，但新的允許涉足一級市場的修正案使得該運行機(jī)制可能違反125條。也就是說， EFSF成員國可能要為危機(jī)國的違約承擔(dān)責(zé)任，也就違反了“不拯救條款”。關(guān)于ESM，由于經(jīng)濟(jì)制裁作為最終歐盟經(jīng)濟(jì)治理改革的一部分施加到非歐元區(qū)國家身上，違反了136條。

參考文獻(xiàn)：

[1]Dean Baker， The Housing Bubble and the Financial Crisis， Real-World Econ. Rev.， May 20， 2008

[2]Council Regulation 407/2010， 2010 O.J. （L 118） 1 （EU）

[3]Willem Buiter & Ebrahim Rahbari， Greece and the Fiscal Crisis in the Eurozone， 51 Pol'y Insight 1， 2（Oct. 2010）

[4]Council Conclusions （EC） EUCO 30/1/10 Rev 1 of 16-17 Dec. 2010

[5]Lefteris Papadimas & Dave Graham， S&P Cuts Greek Debt to Junk， Downgrades Portugal， Reuters （Apr.27， 2010）

[6]Patrick Legland & Michala Marcussen， The Euro Zone Debt Crisis Not Over Yet， CNBC Guest Blog （Mar. 16， 2011

[7]Council Conclusions （EC） EUCO 30/1/10 Rev 1 of 16-17 Dec. 2010

[8]Council Conclusions （EC） EUCO 10/11 of 24-25 Mar. 2011

[9]Council Regulation 1466/97， 1997 O.J. （L 209） 3 （EC）

[10]Council Regulation 1467/97， 1997 O.J. （L 209） 8 （EC）

[11]Commission Proposal for a Council Regulation （EU） Amending Regulation （EC） No 1467/97 on Speeding up and Clarifying the Implementation of the Excessive Deficit Procedure， COM （2010） 522 final （Sept. 29， 2010）

作者簡介：張婉露（1992.12--），女，漢族，安徽阜陽人，中國政法大學(xué)國際法學(xué)院2011級國際法專業(yè)碩士研究生，研究方向為：國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)。