泰晤士河管理為何私有化

焦東雨

在治理了泰晤士河一百多年后，1980年代，一個瓶頸出現(xiàn)了。原有泰晤士河管理局兼具政府和國有企業(yè)雙重職能，它阻礙了這條河流兩邊的人們喝上更干凈清潔的水。私有化改造最大限度地打破了這個瓶頸。這條英國最知名的河流，在私營公司和政府監(jiān)督的合力下，變得更加充沛、潔凈。

“資金匱乏”

從工業(yè)革命大幕開啟，直至18世紀末，泰晤士河都還河水清澈、水產(chǎn)豐富。進入19世紀，沿岸工廠和人口與日俱增，大量工業(yè)廢水和生活污水持續(xù)排入，泰晤士河的污染開始積聚、醞釀。

工業(yè)革命后期，倫敦人口由約百萬增至近三百萬，大量生活垃圾被隨意倒進泰晤士河；抽水馬桶的普及，使得化糞池難以為繼，于是人們也將之接通下水道，直接排入泰晤士河。

早期，倫敦80%的飲用水源自泰晤士河，但時代的局限，讓當時人們并無保護自家水源的環(huán)保意識。

1830至1860年間，英國接連爆發(fā)霍亂疫情，幾萬人因此喪命。醫(yī)學研究認定疫情源自污染的河水。

1858年6月，暑熱讓泰晤士河臭氣熏天，即便窗戶掛上浸過消毒液的床單，議會大廈里議員們依然呆不下去。那一年史稱“巨臭之年”。

英國科學家邁克爾·法拉第1855年曾有一次在泰晤士河乘船的經(jīng)歷，他看到河水呈不透明的淺褐色，于是寫信給《泰晤士報》呼吁，這條穿越倫敦的河不應該淪為臭水溝。

不能再往河里排污的意識開始普及，開始有人提議改造倫敦的下水道，攔截通往泰晤士河的污水。然而，泰晤士河的治理，從一開始就遭遇了資金難題。

1854年倫敦工程董事會成立，首席工程師約瑟夫·巴瑟杰特設計在泰晤士河兩岸修建與河道并行的下水道，將城區(qū)污水引至倫敦下游排放。但由于耗資巨大，該計劃未獲通過。

“巨臭之年”迫使時任首相本杰明·迪斯累里倉促通過法案，讓工程董事會向倫敦居民募集資金，約瑟夫的計劃得以在當年開工，持續(xù)到1874年才完工。

但約瑟夫的下水道只是轉(zhuǎn)移污水到倫敦下游泰晤士河口處，并未根本解決污染問題。

1878年，蒸汽機船愛麗絲公主號在泰晤士河上撞船沉沒，六百多人喪生，事后調(diào)查認定，多數(shù)遇難者并非溺水身亡，而是因河水污染嚴重、中毒致死。

1871年版的《倫敦水法》英國才確立水質(zhì)標準，供飲用的水和排進河道的水都要經(jīng)過處理，倫敦還首次設立“水質(zhì)檢測員”定期檢查。負責飲用水和污水處理的私營公司開始出現(xiàn)。

水處理工藝日漸改善，采用新型鋼管、修建水庫、引進雙重凈化技術等都需要大筆資金。20世紀初英國開始推動國有化，為獲得政府財政資金，很多私營水務公司轉(zhuǎn)為公有制。

1957年，泰晤士河卻因水質(zhì)太差，含氧量太低，沒有水生物可以存活，被最終宣告“死亡”。

政府的治理力度也開始增加。1963年通過的《水資源法》首次設立地區(qū)水務局，負責涉及水資源、水污染等方面的管理與執(zhí)法。

1973年，英國通過《水資源法》整合、簡化了水務機構。1974年，全國范圍內(nèi)按流域劃分成立十個水務局，泰晤士河管理局獨攬?zhí)┪钍亢恿饔蛩袠I(yè)務。

1983年，一位倫敦垂釣者在泰晤士河釣到一條鮭魚，他獲得了泰晤士河管理局頒發(fā)的銀杯和獎金一百九十英鎊。這個故事被視為泰晤士河起死回生的標志。但有批評者認為，泰晤士河里有魚，不奇怪，因為“泰晤士河管理局不停地往河里放魚，但魚類受污染不能繁殖，只好不斷放魚進去。他們就是這么一年花掉六萬英鎊的”。

這個急需業(yè)績的國有機構大權獨攬：它負責把水賣給市民，水質(zhì)好壞它說了算；污水處理、排放、水質(zhì)監(jiān)管、污染處罰等也都是它說了算。

但也有它說了不算的。

1970年代，國企活力不再，經(jīng)濟陷入滯脹，患上了“英國病”。國企工人也較私企更為“嬌嗔”，動輒罷工要挾政府，人浮于事，效率低下。政府開始執(zhí)行財政緊縮政策，倫敦財政支出受到嚴格限制，泰晤士河管理局的項目、投資、收支等均須報批，很受束縛。

英國在1973年加入歐共體（歐盟），要逐漸適用后者的環(huán)境法規(guī)，環(huán)境治理需要更大規(guī)模的投資。

但政府強調(diào)水務局要收支平衡，要能收回投資并有盈余，抑制了水務局的投資積極性。有數(shù)據(jù)顯示約克郡水務局1987年的息后利潤增長了40%，但該投資的地方卻缺乏投資。慈善組織泰晤士河協(xié)會成立于1962年，職能是籌集善款、推動和保護泰晤士河。協(xié)會主席皮特·芬奇告訴《中國周刊》記者，水務私有化的最初目的，就是讓公司代替政府來執(zhí)行未來幾十年需要的大量投資。國有機構只賺不花，不是泰晤士河管理的唯一瓶頸，由于兼具賣水和監(jiān)督水質(zhì)多重職能，國有水務部門還監(jiān)守自盜，自己違規(guī)亂排污水，也容忍轄區(qū)企業(yè)亂排污水。

監(jiān)守自盜

畢業(yè)于帝國理工學院環(huán)境技術專業(yè)的中國人喻遠，現(xiàn)為普華永道咨詢公司“可持續(xù)發(fā)展和氣候變化”項目高級顧問，他當年的碩士畢業(yè)論文是《制度能力在水污染治理中的作用—珠江廣州段與泰晤士河倫敦段的治理比較分析》。

喻遠在論文中引用約翰斯通和霍朗兩位英國學者的話說，泰晤士河管理局資金充裕、人力充沛，既承擔污水處理，又負責水質(zhì)監(jiān)管，既是獵場看守人，又是偷獵者的雙重角色，為人詬病。

1988年11月4日主題為“海水和河流污染”的英國國會議事錄文件，記錄了議員們對水務私有化相關法案的一次辯論，里面有大量關于水務局監(jiān)守自盜的批評。

來自霍恩西和伍德格林（英國國會一自治市選區(qū)）的議員休·羅西說道，“對水質(zhì)改善不利的另一個問題是，水務局同時扮演獵場看守人和盜獵者的事實。他們一邊自己往河里排放污水，一邊承擔責任保證其他人的排放只要達到某種標準即可。很明顯，因為他們扮演的雙重角色，使得他們原本應當嚴格執(zhí)行的檢舉、起訴職能受到了抑制?！?/p>

水務局之所以檢舉不力，“一方面因為水務局自覺本身就是嚴重污染者；進而，當水務局自身同樣有錯時，上法庭去起訴別人就越發(fā)困難了?！?/p>

出席議會辯論的時任環(huán)境大臣尼古拉斯·雷德利進一步解釋了監(jiān)守自盜的困境，“一旦某個行業(yè)為政府所有，為自我保護而逃避監(jiān)管，是公有制與生俱來的、絕對的、根本的缺陷。政府很清楚，一旦嚴格執(zhí)行規(guī)章制度，罰單自然就落到政府財政本身，這是他們不愿看到的?！?/p>

來自這位環(huán)境大臣的數(shù)據(jù)顯示，當時約有20%的國有污水處理廠都在違規(guī)排污到河道里。

休·羅西和尼古拉斯·雷德利關于監(jiān)守自盜的陳述，引發(fā)了韋克菲爾德選區(qū)國會議員大衛(wèi)·欣奇利夫的回憶，他清晰記得在他任韋克菲爾德議會經(jīng)濟委員會主席時，曾考察過卡斯爾福德地區(qū)一家工廠。那家公司是亞耳河（英國約克郡西部一條河流）的主要污染源。“當我問起他們的污水排放管理時，他們坦然承認在約克郡水務局知悉的情況下，他們長期、定期地違規(guī)排放污水。他們告訴我，約克郡水務局是那段河上更糟糕的污染大戶?！?/p>

大衛(wèi)·欣奇利夫隨后提供了一串數(shù)據(jù)，“約克郡水務局運營的25家水處理工廠中，只有5家達到了歐洲委員會的標準；去年（1987年）約克郡水務局違反污染監(jiān)察規(guī)定83次，而他們所轄地區(qū)的違規(guī)次數(shù)更是高達811次?！?/p>

來自沃金（英國城鎮(zhèn)）的議員克蘭里·昂斯洛則直陳，不久前他所在的垂釣者協(xié)會等組織對泰晤士河管理局違規(guī)排放提起八起訴訟，每次他們都低頭認罪，并被罰金一千英鎊。

經(jīng)過多輪的辯論、協(xié)商，英國于1989年通過新版《水資源法》，實施水務私有化。1990年，泰晤士河管理局等十家水務局改制成私營公司，把供水、污水處理業(yè)務留給企業(yè)；水質(zhì)檢測、污水監(jiān)管、檢舉起訴等權力則統(tǒng)一收歸全國層面的國家河流管理局。

至此，經(jīng)營的歸經(jīng)營，監(jiān)管的歸監(jiān)管。經(jīng)過隨后幾次立法，對私企的監(jiān)管也逐漸發(fā)展、完善，形成立體的網(wǎng)絡。

多重監(jiān)管

私有化之后，泰晤士水務公司成為英國最大的供水和水處理企業(yè)，承擔倫敦和泰晤士河流域的飲用水、生活用水供應和污水處理、泰晤士河水質(zhì)改善工作。它通過發(fā)行股票募集資金，向居民征收的水費中，也加入了污水處理費用。

同時，這家私有公司也受到了政府、環(huán)保組織、公益機構、媒體和公民“無情”的監(jiān)督。

喻遠在倫敦生活期間，曾與朋友合租、分攤各種費用，他的直覺是水費較貴，貴于電費。

為限制私企隨意漲價，1989年英國就成立了水務辦公室，這家非部級的政府部門，獨立于政府和企業(yè)，只對議會負責。它主要就是在經(jīng)濟層面管控水務公司，確保他們供水有品質(zhì)、服務到位，且價格合理。

為改善水質(zhì)、提高服務水準，水務公司投入了大量資金。

2013年4月，英國相關機構公布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，水務公司投入到基礎設施、污水處理設備等方面的資金年均約五十億英鎊。私有化二十四年，水務公司累計投資超過一千億英鎊，相當于英格蘭和威爾士每個家庭五千英鎊。

喻遠告訴《中國周刊》記者，盡管泰晤士河水看起來依然渾濁，但扭開水龍頭，流出的自來水是可以直接飲用的，水質(zhì)盡可放心。

除水務公司每天自行檢測水質(zhì)外，成立于1990年的飲用水監(jiān)督委員會，會派巡視員獨立核查企業(yè)的水質(zhì)檢測，并巡視他們的實驗室，確保飲用水安全可靠。

對于污水處理、排放，河流治理的監(jiān)管，以及違規(guī)的檢舉、起訴和處罰，則由1990年成立的國家河流管理局承擔。1996年河流管理局并入環(huán)境署，后者是家非政府部門的公共行政機構，上對環(huán)境、糧食和農(nóng)村事務大臣負責。

泰晤士水務公司從泰晤士河里取水要征得環(huán)境署的許可，如果違規(guī)排放污水，則會收到環(huán)境署的訴訟和罰單。

英國環(huán)境署網(wǎng)站上，就有2012年10月和2013年2月，泰晤士水務公司造成河流污染而被罰的新聞。

環(huán)境署也設有污染熱線，接受公眾舉報。有時他們也容忍一些看起來非常合理的污染排放，但輿論并不容忍。

1858年開工建設的下水道，至今扮演著關鍵角色，但污水與雨水同流合污是個遺留問題。夏季倫敦遭遇大暴雨時，為避免街道被淹，泰晤士水務公司就會開閘向泰晤士河放水。

泰晤士河協(xié)會主席皮特·芬奇對《中國周刊》記者說，這是泰晤士河最后的污染源了。

但英國媒體難以容忍此事，2004年，英國媒體援引環(huán)境署的數(shù)據(jù)報道，這種往泰晤士河排放污水的情形年均六十次。這種排放被媒體定性為“丑聞”，予以強烈抨擊。媒體要求私營的水務公司必須解決這個問題。

為解決這個遺留問題，新的泰晤士地下排污管道正在籌建，預計于2016年開工。這項耗資四十一億英鎊的計劃，同樣充滿爭議。人們的擔心之一是，工程成本會轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，影響收入固定的人群的生活，比如靠養(yǎng)老金過活的人。

2013年2月5日，水務辦公室宣布，今年水價和污水處理費再次提高3.5%，年均費用由375英鎊增至388英鎊。

這遭到了水消費者委員會的抨擊，“水務公司盈利遠超預期，不能全留給股東和投資者，應該限制水價，或者增加對服務的投入，回饋消費者?！?/p>

水消費者委員會是家非政府部門的獨立公共行政機構，依據(jù)2003年《水資源法》成立，只對議會負責。該委員會告訴《中國周刊》記者，他們接受所有水相關的消費者投訴，向企業(yè)、監(jiān)管方、政府施壓以解決問題。

除以上官方、半官方機構外，英國大量NGO、媒體都在泰晤士河的治理與監(jiān)督上扮演著重要角色。

“涉及公共事業(yè)的私有化，牽涉太多問題，不是你想做好就能做好的，它需要大量的前提鋪墊和制度建設?！庇鬟h說。