新形勢下財政惠農資金的管理和問效

近年來，黨中央采取了一系列改革舉措，出臺了一系列強農惠農富農政策，為解決“三農”問題發(fā)揮了積極作用，確保了農村經(jīng)濟社會穩(wěn)步健康發(fā)展。隨著惠農補貼的力度加大，惠農補貼項目也在逐漸增多，如何創(chuàng)新財政運行機制，強化惠農資金管理與問效，擺上了財政工作的重要位置，成為財政支持“三農”需要研究的課題。

一、惠農資金在農村實施的基本情況

目前，面向農村的惠農資金種類比較多，大體可分為以下幾類：

一是涉農補貼類資金。主要是糧食直補和農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼、畜牧良種補貼、動物疫病強制免疫補助、退耕還林補助、生態(tài)公益林補償、森林植被恢復費、林業(yè)生態(tài)建設資金、家電下鄉(xiāng)補貼、摩托車下鄉(xiāng)補貼、產(chǎn)糧大縣獎勵、油料生產(chǎn)大縣獎勵等資金。

二是支持農村基礎設施建設類資金。主要是用于農村公益事業(yè)建設、農田水利建設、水庫除險加固建設、農村能源建設、農村飲水安全工程建設、土地整理與耕地保護等資金。

三是支持農業(yè)發(fā)展和社會化服務建設類資金。主要是支持農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、現(xiàn)代農業(yè)科技、萬村千鄉(xiāng)市場工程建設、新農村現(xiàn)代物流網(wǎng)絡建設、農業(yè)保險等資金。

四是農業(yè)綜合開發(fā)類資金。主要是用于農業(yè)綜合開發(fā)土地治理、農業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等資金。

五是農村綜合改革類資金。主要是農村稅費改革及免征農業(yè)稅轉移支付、化解農村義務教育債務資金、國有農場稅費改革補助、“一事一議”財政獎補、村級組織運轉經(jīng)費補助等資金。

六是農業(yè)防災救災類資金。主要是農業(yè)生產(chǎn)救災資金、防汛抗旱補助、各項救濟資金、地質災害防治資金等。

七是支持農村社會發(fā)展類資金。主要是農村義務教育經(jīng)費、農村中小學校舍建設、 農村公共文化體系建設、村級公共文化服務中心建設、計劃生育獎勵扶助、農村勞動力轉移培訓、農村低保、新型農村合作醫(yī)療補助、農村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設、農村“五?！惫B(yǎng)、敬老院建設、農村泥草房建設、新型農村養(yǎng)老保險、農村環(huán)境保護等資金。

八是財政扶貧開發(fā)類資金。主要是各級財政部門安排用于扶貧的資金。

九是庫區(qū)移民類資金。主要是用于支持庫區(qū)移民生活區(qū)基礎設施建設和移民補助資金。

十是支持農村基層組織建設類資金。主要是鄉(xiāng)、村組織辦公場所建設等項資金。

以齊齊哈爾市為例，近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，公共財政投入“三農”資金的政策在逐步完善，總量在增長，涉及領域在逐步拓展，項目結構在優(yōu)化。2011年全市用于農、林、水利等農業(yè)支出已達41.8億元，占當年財政總支出的17.4%。其中農業(yè)支出24.8億元，林業(yè)支出2億元，水利支出4.9億元，扶貧支出1.4億元，農業(yè)綜合開發(fā)支出2.1億元、農村綜合改革5億元。這些投入在改善農村、農民的生產(chǎn)和生活條件，調整農業(yè)結構，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和市場競爭能力，促進農業(yè)增產(chǎn)、農民增收等方面都取得了良好效果。

二、當前惠農資金落實中存在的主要問題

（一）部分惠農政策宣傳不到位。個別惠農政策在貫徹落實過程中，有少部分的專業(yè)部門干部不能主動深入基層開展過細的宣傳工作，個別鎮(zhèn)村干部宣傳工作不深入、不細致，導致部分群眾對惠農政策不知道、不了解，不能及時享受惠農政策，特別是一些受益面較小的政策項目，個別村組干部只做面上的宣傳工作，造成部分群眾不知道，宣傳工作留有死角，影響惠農資金的貫徹落實。

（二）部分政策執(zhí)行過程中走樣變形。個別部門和鎮(zhèn)村工作人員政策觀念差，從局部利益出發(fā)，不能嚴格執(zhí)行上級政策規(guī)定的范圍、標準和程序，有的甚至鉆政策的空子。如個別村以村集體的機動地名義虛報糧食補貼面積，享受糧食補貼和良種補貼，或將機動地面積分解到村組干部戶頭，或將機動地面積單獨立戶，有的甚至以村干部親屬的名字，虛報冒領補貼款；個別村組干部不能認真救助真正困難的群眾，而是讓自己的親朋好友冒名領取社會救助資金，影響十分惡劣。

（三）惠農資金管理使用不規(guī)范。個別惠農資金不設專戶管理，沒有執(zhí)行?？顚Ｓ迷瓌t，有的撥付不及時，甚至存在截留、擠占、挪用等現(xiàn)象。

（四）惠農資金監(jiān)管機制不完善。由于惠農資金涉及面廣、受益農民眾多，給惠農資金監(jiān)管工作帶來了困難。目前，財政部門既承擔惠農資金的審核、劃撥，還承擔個別惠農資金的直接發(fā)放任務，并且要承擔監(jiān)督管理責任，由于人手少，很難覆蓋到每個具體項目和村屯，這就給一些思想認識不到位、貪占便宜的人留下了截留、挪用、虛報冒領可乘之機。

三、探索創(chuàng)新惠農資金管理模式

在國家不斷加大對“三農”投入的形勢下，需要進一步加強管理財政惠農資金。

（一）加強惠農資金監(jiān)督管理的機制

1.完善資金管理制度。要建立健全惠農資金在分配、撥付、使用、監(jiān)管和績效評價全過程的制度建設，對現(xiàn)行惠農資金管理使用制度進行清理、修訂和完善，確保每項資金支出、每個管理環(huán)節(jié)都有制度覆蓋。同時，還要做好各項監(jiān)督管理制度的銜接，避免相互矛盾。

2.進行資金管理體制機制創(chuàng)新。創(chuàng)新和完善惠農資金預算執(zhí)行管理機制，強化財政考核和責任落實，建立專業(yè)部門聯(lián)動機制，形成各相關部門分工合作、信息共享、緊密配合、良性互動的工作局面。健全財權與事權相匹配的體制，逐步完善支付制度。同時，還要加大信息公開力度，提高政策執(zhí)行透明度。

3.深入推進惠農資金協(xié)調機制。建立健全惠農資金監(jiān)管部門統(tǒng)籌聯(lián)席會議制度，加強相關政策和資金的銜接配合。建立惠農資金電子監(jiān)管平臺，完善資金監(jiān)管信息共享機制，強化科技手段監(jiān)管，逐步實現(xiàn)全區(qū)域覆蓋。鞏固和完善現(xiàn)有惠農資金監(jiān)管機制，圍繞主導產(chǎn)業(yè)、重點項目和優(yōu)勢區(qū)域，以科學規(guī)劃為引導，以重大支農專項為平臺推進惠農資金優(yōu)化組合。堅持以縣區(qū)級為平臺的惠農資金權責模式，完善縣區(qū)級績效考評制度，從制度設計上形成縣區(qū)級資金監(jiān)管機制。

4.規(guī)范惠農資金的運行制度。逐步完善惠農資金科學、合理的資金支付機制。一是規(guī)范劃撥行為。要按照惠農資金管理規(guī)定，及時審核撥付資金。對應實行財政報賬制的項目資金，要嚴格報賬手續(xù)，規(guī)范報賬程序，完善報賬資料。對項目實施進度緩慢、未按規(guī)定要求和內容實施項目、未按項目資金管理要求進行規(guī)范核算和管理的惠農項目，可采取停止撥款、追回資金、取消項目申報資格等措施處理。二是完善資金最終支出方式。對安排用于個人和家庭補助的惠農資金，要進一步完善“一折通”發(fā)放方式，簡化發(fā)放程序，降低發(fā)放成本，努力實現(xiàn)對農民的各項補貼通過“一折通”發(fā)放，保證涉農補貼資金及時、安全、足額到位。同時，協(xié)調各部門參與補貼發(fā)放職能，實現(xiàn)補貼資金由財政部門“一個漏斗”向農民發(fā)放，避免出現(xiàn)多家多種形式發(fā)放的問題，降低行政成本，提高工作效率。

（二）提高惠農資金基礎工作管理水平

1.加強基層管理工作。要加大對基層干部的培訓力度，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯干部管理能力和水平，以適應新形勢下惠農資金監(jiān)督管理的需要。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理和監(jiān)督作用，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對涉農資金的監(jiān)管職能。要加大對基層管理機構的投入力度，推進基層站所標準化建設，為充分發(fā)揮職能作用提供有力保障。

2.做好信息收集整理工作。要高度重視惠農資金有關信息的收集整理工作，要運用現(xiàn)代管理辦法和信息化技術，建立健全各種基礎數(shù)據(jù)動態(tài)采集機制，完善部門信息數(shù)據(jù)和項目管理庫，逐步實現(xiàn)對各種惠農資金信息數(shù)據(jù)的動態(tài)管理和分析，使惠農資金管理做到細致、準確。

3.強化惠農項目管理。一是嚴格項目申報制度。對申報的惠農項目，要明確申報要求，健全項目的民主決策機制，提高項目申報工作透明度。對需要地方財政進行資金配套的，應事先落實好。二是建立完善惠農項目庫。要堅持以項目為目標，深化項目前期調研，按照產(chǎn)業(yè)政策和重點投入方向，建立完善惠農項目庫，增強工作的計劃性。三是嚴格項目管理制度。要逐步實行惠農項目的招投標制度、合同管理制度、工程監(jiān)理制度、政府采購制度。項目主管部門要加強對項目實施的全程監(jiān)管，對項目實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時予以糾正。四是嚴格項目竣工驗收。財政部門和項目實施部門要做好項目的竣工驗收工作，嚴格執(zhí)行有關國家竣工驗收規(guī)定。財政部門對財務資料不健全、報賬手續(xù)不規(guī)范、支出內容不合規(guī)、項目建設不符合要求的項目不得通過驗收。五是做好項目資產(chǎn)后期管理。對屬于工程性質的項目，要完善項目后續(xù)管護制度，及時辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，明確產(chǎn)權主體，落實管護責任和經(jīng)費，確保工程長期發(fā)揮效益。

（三）明確惠農資金監(jiān)督管理的責任

1.落實監(jiān)管責任制。財政部門要按照“誰主管、誰負責”的原則，認真履行監(jiān)管職責，建立監(jiān)管長效機制?？h區(qū)人民政府負責加強對惠農資金監(jiān)管工作的領導，研究解決資金管理、使用中的重要事項。財政部門和主管部門負責惠農資金的申報，財政部門負責資金的撥付和監(jiān)督檢查等資金管理工作，各部門按各自職責負責惠農項目的立項申請、組織實施、檢查驗收等資金項目管理工作。

2.實行農民群眾監(jiān)督制度。財政和惠農項目主管部門要加大惠農資金監(jiān)督力度，承擔監(jiān)督主體的責任。同時，也要發(fā)揮村民監(jiān)督委員在落實惠農政策和資金管理使用中的監(jiān)督保障作用，確?；蒉r資金及時全額落實到位。要激勵農民群眾發(fā)揮監(jiān)督作用，拓寬信訪舉報渠道，建立健全舉報制度。

3.實行責任追究制度。財政部門和主管部門的主要領導對惠農資金的管理、監(jiān)督和使用負主要領導責任。按照部門預算管理和專項資金管理的有關規(guī)定，堅持公開公平公正原則，確?；蒉r資金透明、高效。對工作不實，底子不清，暗箱操作，監(jiān)管不力，滯留、截留、挪用、騙取資金等行為，要嚴格按照相關規(guī)定追究責任人和有關領導的責任，涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。

四、充實完善惠農資金績效考評問效模式

對財政惠農資金投入項目實施過程和完成結果的評價，體現(xiàn)了對財政惠農資金使用的事先監(jiān)督和事后分析評價的科學管理方式，是對惠農資金問效的最重要形式。財政部門要會同項目主管部門對惠農項目的實施和資金使用管理情況實施績效考評，科學合理地制定績效考評指標體系，逐步建立惠農資金科學使用、項目績效逐年提高的運行機制。對認真履行工作職責、管理規(guī)范、監(jiān)管有力、資金使用安全高效、項目建設成效顯著的縣區(qū)和單位，予以通報表彰，優(yōu)先安排惠農資金項目；對不履行監(jiān)管職責、資金管理混亂、資金使用違規(guī)違紀和項目驗收不合格以及被新聞媒體曝光的縣區(qū)和單位，予以通報批評，并按照《財政違法行為處罰處分條例》等有關規(guī)定嚴肅處理。同時按違規(guī)違紀金額相應削減下年度惠農資金安排，或者暫停該縣區(qū)和單位同類項目申報資格。

通過建立政府領導、部門配合的協(xié)調機制，整合各部門、各渠道安排的惠農資金，實施績效考評，逐步形成支農資金使用高效、運行安全的問效管理機制，以切實提高支農資金使用效益。

責任編輯：洪峰