我國地方財政的困境及解困之道

付傳明

摘 要 當(dāng)前我國地方財政運行困境突出表現(xiàn)在三個方面，即地方財政收支差距不斷擴大；財政資金支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)不合理；地方政府融資問題多，地方債務(wù)風(fēng)險加大。為此應(yīng)進一步深化分稅制財政體制改革，積極探索發(fā)展地方公債融資，明確地方政府職能，提高地方財政收支效率，建立地方政府多渠道規(guī)范的融資體系。

關(guān)鍵詞 地方財政 地方公債 融資

中圖分類號：F812. 2 文獻標(biāo)識碼：A

改革開放以來，地方政府承擔(dān)著提供地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)責(zé)任，但與此同時，地方政府的財政收入占全部財政收入的比例明顯偏低，地方政府財政收支不平衡現(xiàn)象突出，地方財政在實際運行過程中面臨困境，地方財政如何解困是重要的現(xiàn)實經(jīng)濟問題。

一、地方財政運行困境

1994年分稅制改革以來，地方政府財政收支不平衡現(xiàn)象突出，在相應(yīng)事權(quán)的壓力下，地方政府自主開辟了許多融資途徑，造成了地方政府債務(wù)規(guī)模過大，地方財政風(fēng)險不斷加大的局面。地方財政在實際運行過程中面臨困境。其突出表現(xiàn)在三方面：

（一）地方財政收支差距不斷擴大。

1994年的分稅制改革規(guī)范了中央地方財政分配關(guān)系，提高了國家財政收入，強化了中央財政的調(diào)控能力，但地方財政預(yù)算收入明顯下降，根據(jù)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，地方財政支出規(guī)模從1994年的4038.19億元上升到2009年的61044.14億元，平均每年增長40%以上，快于全國財政支出增長速度和GDP增長速度，分稅制改革以來地方財政支出占全部財政支出的比重一直穩(wěn)居在70%左右，2004年以后還有不斷上漲的趨勢。但從地方財政的收入方面來看，分稅制改革以后，財權(quán)向中央政府集中的趨勢明顯。地方政府承擔(dān)更多事權(quán)的同時，地方財力并沒有相應(yīng)增大，分稅制改革以后，地方財政的收入占財政總收入的比重迅速下降，1994年以后一直保持在47%左右，明顯低于地方財政支出占全國財政支出的比重，即地方財政要用不到50%的財政收入支撐70%以上的財政支出數(shù)。地方財政的收支不平衡不斷擴大，在實際運行過程中面臨著收不抵支的困境。

（二）財政資金支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)不合理。

從橫向的比較來看，中國地方財政支出結(jié)構(gòu)中教育經(jīng)費支出和社會福利等支出與美國等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家比還有較大差距，據(jù)測算，在1991年美國地方政府的教育支出占本級政府支出的39.9%，而2009年中國地方政府教育支出數(shù)為9869.92億元，占整個支出比例為16.2%；根據(jù)世界銀行WDI 數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，2006年人均醫(yī)療支出數(shù)世界上高收入國家平均達(dá)3998美元，中國為94美元，為美國的1.4%，是日本的3.4%，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于韓國、新加坡等國人均水平。中國的環(huán)境問題不容樂觀，需要中國各級政府增加財政支出，采取有效措施，切實承擔(dān)起保護資源，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)的責(zé)任?；诘胤秸寐男衅浠韭毮艿慕嵌瘸霭l(fā)需要中國地方財政在此不斷加大支出力度。

地方財政支出結(jié)構(gòu)則是指地方財政支出總額中各類支出的組合比例。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，地方政府支出中其它支出一項占的比例過大，不少年份里超過了基本建設(shè)支出的比重，文教科衛(wèi)事業(yè)費占地方財政支出比重不斷下降，行政管理費占整個財政支出的比重雖有下降趨勢，但規(guī)模和比重還是較高，2000～2006年間年平均在10%以上，撫恤和社會福利救濟費所占的比重一直偏低，規(guī)模較小，城市維護建設(shè)費支出有所增長，由此可見，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)比例關(guān)系并沒有充分體現(xiàn)和保障地方政府提供地方公共設(shè)施的服務(wù)，促進地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的應(yīng)有基本職能，地方政府應(yīng)改進其支出結(jié)構(gòu)，以便更好地發(fā)揮其基本職能。

（三）地方政府融資問題多，地方債務(wù)風(fēng)險加大。

現(xiàn)階段我國地方財政的收支不平衡在不斷擴大，在巨大的資金需求面前，地方政府采取了各種各樣的融資方式進行融資，形成了多頭舉債的局面，造成了地方債務(wù)規(guī)模難以控制，不斷擴大膨脹的局面和趨勢。據(jù)審計署2011年的審計結(jié)果，截至2010年，全國地方政府性債務(wù)余額近10.7萬億元。許多地方政府在既不能直接發(fā)債融資又不能向銀行借貸的情況下尋求各種變通、非正規(guī)的融資方式實現(xiàn)籌集資金的目的，通過這些非正規(guī)渠道獲取的資金在使用過程中隨意性較大，缺乏有效監(jiān)管，資金的使用效益差。而地方政府融資信息披露機制不完善，許多地方債務(wù)資金沒有納入財政預(yù)算管理，游離于現(xiàn)行財政體制之外，其準(zhǔn)確信息難以被掌握，利益相關(guān)者都無從了解其中準(zhǔn)確信息，地方人大、審計監(jiān)督部門難以對其形成有效監(jiān)督。其結(jié)果造成了地方政府債務(wù)規(guī)模過大，債務(wù)隱蔽性強、難以有效監(jiān)管，地方債務(wù)風(fēng)險不斷加大的局面。

二、地方財政的解困之道

（一）進一步深化分稅制財政體制改革。

1994年分稅制改革以來，地方財政收入不平衡現(xiàn)象突出。在當(dāng)前應(yīng)進一步深化分稅制財稅體制改革，明確科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)和支出范圍，避免出現(xiàn)事權(quán)邊界不清、責(zé)任不明，地方事權(quán)過重等情況。與此同時，應(yīng)深化稅收體制改革，科學(xué)劃分和確定中央和地方分稅的稅種和比例，完善地方稅收體系建設(shè)，加強地方主稅稅種建設(shè)，積極推進新稅種如遺產(chǎn)稅等新稅種的開征，推進資源稅改革等，加大地方稅收收入，形成地方穩(wěn)定規(guī)范的財政收入來源。

另外應(yīng)規(guī)范地方政府非稅收收入，明確界定地方政府的收入來源和支出范圍，提高地方財政透明度和規(guī)范性，使地方財政資金從一般性競爭領(lǐng)域退出，充分發(fā)揮市場在其中的調(diào)節(jié)作用，而將支出重點投向地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出項目建設(shè)中去。中央應(yīng)建立起規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，合理確定轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展差距，增強地方財力。

（二）積極探索發(fā)展地方公債融資。

在現(xiàn)代社會，地方政府在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方公共服務(wù)提供方面扮演著越來越重要的角色。同政府稅收相比，用舉債方式籌集地方公共建設(shè)資金更為合理，它將公共項目建設(shè)成本分?jǐn)偟巾椖渴芤娴娜舾蓵r期內(nèi)，實現(xiàn)了成本與收益相匹配，應(yīng)積極探索地方政府發(fā)行地方公債來為地方公共基礎(chǔ)建設(shè)項目籌集資金。發(fā)展地方公債融資有利于增強地方政府提供公共品和公共服務(wù)的能力，規(guī)范地方政府的融資行為，防范地方債務(wù)危機，是發(fā)展趨勢所在。我國現(xiàn)階段初步具備了發(fā)展地方公債市場的一般條件，通過地方公債來為地方公共建設(shè)籌集資金具有一定的市場基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件。我國應(yīng)在借鑒美國等發(fā)達(dá)國家發(fā)展本國地方公債的實踐經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上積極探索適合我國國情的地方公債發(fā)展道路。

（三）明確地方政府職能，提高地方財政收支效率。

地方政府需要明確其職能定位，一是中央與地方政府的職能劃分問題，地方政府是一國政府體系的重要組成部分，地方政府在其職能范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的職能。中央與地方政府的職能劃分突出反映在相應(yīng)事權(quán)的劃分上，中央與地方的事權(quán)劃分應(yīng)合理，規(guī)范，明確；二是地方政府與市場之間的職能劃分問題，地方政府應(yīng)界定好其職能范圍，從一般性競爭領(lǐng)域退出，充分發(fā)揮市場機制在其中的調(diào)節(jié)作用，而將支出重點投向地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)支出項目中去，在一些市場機制發(fā)揮不充分，市場調(diào)節(jié)作用不明顯的領(lǐng)域，財政資金應(yīng)盡可能地發(fā)揮其帶動作用，以實現(xiàn)以較少的財政資金帶動大量的市場資金參與其中的效果。此外，還應(yīng)明確地方政府債務(wù)償還責(zé)任和公共項目建設(shè)投資責(zé)任等，建立有效機制，使其對其發(fā)行的債務(wù)和進行的投資項目負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（四）建立地方政府多渠道規(guī)范的融資體系。

在現(xiàn)階段，在財政收支差距不斷擴大的情況下，許多地方政府采用非正規(guī)的融資渠道去獲取建設(shè)資金，造成地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險不斷增加，資金使用缺乏監(jiān)督等問題，為此應(yīng)規(guī)范地方政府融資行為，建立起規(guī)范的地方政府融資體系。地方建設(shè)中難以用當(dāng)期稅收來支持承擔(dān)的資本性支出項目可用發(fā)行地方公債籌資的方式來籌集資金，以實現(xiàn)成本與收益相匹配，因此應(yīng)發(fā)展地方公債市場，使之成為地方政府融資的有效渠道。另外，還應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展項目融資、資產(chǎn)證券化融資和股權(quán)融資等融資方式來為特定的地方公共建設(shè)項目融資。此外，還應(yīng)對當(dāng)前地方政府普遍使用的土地融資、融資平臺融資等融資方式進行規(guī)范整頓，以促進其健康發(fā)展。

（作者：武漢工程大學(xué)法商學(xué)院講師，研究方向：公共債務(wù)）

參考文獻：

[1]審計署審計科研所課題組. 我國地方政府債務(wù)問題、成因及對策研究[J]. 審計月刊，2010（8）.

[2]劉立峰. 地方政府建設(shè)性債務(wù)的可持續(xù)性[J]. 宏觀經(jīng)濟研究， 2009（11）.