論國有控股公司國資監(jiān)管的改革與創(chuàng)新

呂潔

在十八大之后的經(jīng)濟格局中，深化國有企業(yè)改革是難以回避的課題。2005年修訂的《公司法》為國有企業(yè)科學的公司治理結(jié)構(gòu)提供了良好的制度設(shè)計與法律基礎(chǔ)。眾多國有企業(yè)進行了公司制改制，作為國家投資并控制的公司，國有獨資公司與國有控股公司均是兩類最重要的國有企業(yè)，在國有企業(yè)改革進程以及市場經(jīng)濟體制的建立中均起到了重要作用。

一、國有控股公司治理的現(xiàn)狀與缺陷

我國國有企業(yè)的改革，是伴隨著所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整而進行的。從企業(yè)角度看，從單純的只擁有經(jīng)營權(quán)到享有全部法人財產(chǎn)權(quán)，再到十八大提出的“要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，推行公有制多種實現(xiàn)形式，深化國有企業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制”，反映了國家深化經(jīng)濟體制改革和國有企業(yè)改革的決心，培育更多的國有企業(yè)成為更有分量更有競爭力的市場力量，讓企業(yè)回歸市場，在市場的環(huán)境下更好的深化發(fā)展。而目前，我國不少國有控股公司依然存在一些深層次的矛盾和問題，亟待解決，具體表現(xiàn)為以下方面：

（一）有效的產(chǎn)權(quán)制度尚未完全建立

國家與企業(yè)的權(quán)利義務關(guān)系仍未完全理順，產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚不清晰。在轉(zhuǎn)制過程中，債權(quán)人、出資人、國家、企業(yè)、職工的利益并未得到合理的協(xié)調(diào)與分配。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，政府與企業(yè)的關(guān)系較大程度上停留在行政管理模式上。

“放權(quán)讓利”的模式雖然讓企業(yè)擴大了自主權(quán)，但這只是未觸及舊體制產(chǎn)權(quán)格局的小修小補，企業(yè)很大程度上仍然是政府的附庸?！袄亩悺钡膰L試使得國家試圖通過將國有企業(yè)上繳的利潤改為對企業(yè)征收所得稅的方式來實現(xiàn)國有企業(yè)分配關(guān)系的規(guī)范化，并通過行政法規(guī)的形式使其合法化的做法，并沒有厘清國家與企業(yè)之間真正的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。雖然眾多國有企業(yè)進行了公司制改制，但企業(yè)內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)機制和運轉(zhuǎn)有效的治理結(jié)構(gòu)。因此，建立產(chǎn)權(quán)清晰、約束關(guān)系明確的公司治理結(jié)構(gòu)，對于國有企業(yè)，尤其是國有控股公司，還有一段很長的路要走。

（二）科學的公司治理結(jié)構(gòu)尚未完全形成

國有控股公司尚未真正建立起運轉(zhuǎn)有效、科學管理、協(xié)調(diào)制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，存在股東會或董事會“越權(quán)”的傾向。由于我國國有企業(yè)實行股份制改革時，剝離了大量的非經(jīng)營性資產(chǎn)，以原有企業(yè)作為唯一發(fā)起人組建公司，因此在大多數(shù)公司中擁有著高度集中的股權(quán)。因此，原國有企業(yè)雖然股權(quán)比例沒有超過50%，但是在實質(zhì)上已經(jīng)擁有著絕對的控制權(quán)。

國有控股公司的董事會無法保障獨立性，無法真正表達公司的利益訴求，也侵害了廣大中小投資者的利益，與市場機制背道而馳。

（三）多頭監(jiān)管現(xiàn)象導致監(jiān)管效率低下

目前，對國有企業(yè)的監(jiān)管存在多頭監(jiān)管的問題，監(jiān)管制度設(shè)計較為復雜，如國務院、各級政府國資委、董事會內(nèi)部審計委員會、獨立董事、監(jiān)事會或監(jiān)事、財務總監(jiān)、國家審計、社會審計等等機構(gòu)，各種監(jiān)督途徑看似設(shè)計周全，但實際操作上，往往存在多頭監(jiān)管、監(jiān)督職責不明晰、各監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督職能混同、重疊、甚至導致最終監(jiān)管存在漏洞和缺失，內(nèi)外部監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)存在障礙、多個監(jiān)管機制和監(jiān)管手段沖突，形成多頭監(jiān)管反而無法有效監(jiān)管的局面。近幾年發(fā)生的多起虛假財務報表、國有企業(yè)經(jīng)營虧損、高管落馬的例子也是對我國目前多頭監(jiān)管機制的質(zhì)疑。

二、國有控股公司治理制度的完善

1、建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度

政企不分是經(jīng)濟體制改革以來一直致力于解決的問題，產(chǎn)權(quán)不明是造成政企不分的重要原因。20多年的國企改革進程中的癥結(jié)表明政府與企業(yè)的關(guān)系仍然沒有轉(zhuǎn)變到適合經(jīng)濟體制的軌道上來。

尤其是十八大報告提出，要深化國有企業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制。國務院國資委主任王勇也表示，“目前部分國有企業(yè)的確存在著粗放式管理等問題，亟待通過深化改革等方式解決。國有企業(yè)需要認識到，改革的方向是市場化。在這一點上，國有企業(yè)要向跨國公司學習，向私營企業(yè)學習，通過建立更好的市場機制，轉(zhuǎn)變國有企業(yè)發(fā)展方式，使國有企業(yè)能在國際競爭中輕裝前進，創(chuàng)造更多效益和利潤?！睂τ趪锌毓晒镜陌l(fā)展而言，堅定“市場化”的改革方向，明晰產(chǎn)權(quán)制度，是當下國有控股公司改革的重要前提。

2、重視股東權(quán)的行使

現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，要求公司法人格獨立，在市場機制的指引下進行商品生產(chǎn)與商品交換，而其人格的獨立必須以財產(chǎn)的獨立為前提和基礎(chǔ)。在公司法中，股東一旦完成出資，進行了登記，該股東出資的所有權(quán)即為公司享有，股東只能以公司法規(guī)定的方式，通過股東大會等方式，在股東大會的權(quán)利范圍內(nèi)支配或處置公司財產(chǎn)，通過股東身份行使好股東權(quán)。

具體表現(xiàn)在：（1）行使好股東表決權(quán)，直接參與國有控股公司的重大經(jīng)營決策。上海證券交易所在2006年9月發(fā)布的《上市公司股東大會網(wǎng)絡投票實施細則》即為一種股東大會表決權(quán)機制的創(chuàng)新，對于完善國有控股股權(quán)結(jié)構(gòu)是一個有益的嘗試。（2）行使好審議、質(zhì)詢權(quán)，實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營的間接控制?！豆痉ā焚x予了股東大會審議批準董事會、監(jiān)事會或監(jiān)事的報告、審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案、公司利潤分配和彌補虧損方案等權(quán)利。尤其是公司利潤分配和彌補虧損方案對實現(xiàn)國有資產(chǎn)的監(jiān)控，防止國有資產(chǎn)流失，起到重要的作用。（3）行使好查閱權(quán)，嚴格監(jiān)督國有控股公司的財務風險。《公司法》賦予了股東查閱權(quán)，股東有權(quán)查閱、復制公司章程、股東會會議記錄、董事會會議決議、監(jiān)事會會議決議和財務會計報告和會計帳簿。（4）行使好人事任免權(quán)。國有出資人通過任免董事、監(jiān)事等來實現(xiàn)國有控股公司的人事任免權(quán)。

3、平衡國有控股公司股東（大）會與董事會的權(quán)力

股東（大）會與董事會作為一個公司最重要的權(quán)力機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)，對于該公司的重大經(jīng)營決策和公司長遠穩(wěn)定健康的發(fā)展，均起到關(guān)鍵的作用。既要防止董事會成為股東（大）會的工具，又要充分發(fā)揮董事會在日常經(jīng)營管理中的決策作用，就必須厘清股東（大）會與董事會之間的關(guān)系，平衡兩者的權(quán)力。股東（大）會作為公司的權(quán)力機構(gòu)，在公司法資本多數(shù)決的原則下，擁有重大事項的決定權(quán)，如公司章程修訂、合并、分立、解散、變更公司形式、增資減資、利潤分配和彌補虧損等事項，必須由股東（大）會行使職權(quán)。而在日常經(jīng)營管理層面，如經(jīng)營計劃、投資方案、內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置和管理制度的制定等事項上，則由董事會行使職權(quán)。

4、增強董事會的獨立性

建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)的一項重要任務是必須完善董事會的建設(shè)，尤其是增強董事會的獨立性。國資委在《國有獨資公司董事會建設(shè)的指導意見》中明確規(guī)定要選聘獨立董事。證監(jiān)會、證券交易所也對國有上市公司提出了建立獨立董事的要求，并且作為硬性指標，獨立董事在董事會中必須占有三分之一以上的席位。這些規(guī)定和要求都是國資委、證監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)對增強國有控股公司董事會獨立性的有益嘗試，意在通過獨立董事這類獨立的、專業(yè)人士來監(jiān)督國有上市公司的經(jīng)營決策，朝全球先進的公司治理模式努力，創(chuàng)造具有世界競爭力的公司。

除了獨立董事制度外，還必須嚴格避免董事會與經(jīng)理層的人員交叉和職能重疊，讓董事會真正起到監(jiān)督經(jīng)理層的作用，避免自己監(jiān)督自己。2008年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國有控股公司董事長與經(jīng)理的職位兼任做了禁止的規(guī)定：“未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經(jīng)理。”獨立的董事會是完善公司治理的重要保障。

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