商業(yè)銀行收費(fèi)服務(wù)領(lǐng)域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究

龍力

一、商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)種類及對(duì)收費(fèi)行為的界定

商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)屬于經(jīng)營性收費(fèi)范疇。經(jīng)營性收費(fèi)是指組織或者個(gè)人以營利為目的，通過提供商品或者服務(wù)，向?qū)Ψ绞杖〉馁M(fèi)用，實(shí)質(zhì)是對(duì)服務(wù)性勞動(dòng)的全額補(bǔ)償。

（一）商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)的種類

商業(yè)銀行服務(wù)包含由商業(yè)銀行提供的一切能夠滿足人們某種欲望和需求的活動(dòng)，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)商業(yè)銀行服務(wù)費(fèi)作不同的分類。一是商業(yè)銀行對(duì)負(fù)債業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)三種主要業(yè)務(wù)的服務(wù)收費(fèi)。二是分?jǐn)偟馁M(fèi)用和因提供個(gè)別服務(wù)的費(fèi)用。三是成本費(fèi)用、報(bào)酬費(fèi)用和懲罰性費(fèi)用。在提供服務(wù)時(shí)商業(yè)銀行除了要向客戶收取成本費(fèi)用之外，還有權(quán)利收取合理的報(bào)酬，以及對(duì)客戶違反服務(wù)合同行為征收的懲罰性費(fèi)用，如對(duì)信用卡征收滯納金、超限費(fèi)等。

（二）對(duì)商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)行為的基本界定

1.商業(yè)銀行收費(fèi)的正當(dāng)性源于其商業(yè)性。商業(yè)銀行是以營利為目的企業(yè)法人，對(duì)服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)有其正當(dāng)性：第一，服務(wù)收費(fèi)是對(duì)各種勞動(dòng)形式的補(bǔ)償。第二，商業(yè)銀行服務(wù)要受到成本和收益法則的約束。只有收益大于成本，商業(yè)銀行才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營。

2.商業(yè)銀行收費(fèi)行為受到公共性的制約。公共性源于商業(yè)銀行的行業(yè)特殊性。金融業(yè)不同于一般行業(yè)，其區(qū)別在于：普通行業(yè)一般無需行業(yè)監(jiān)管，而金融行業(yè)卻需要設(shè)置專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；普通行業(yè)一般都允許自由競爭，優(yōu)勝劣汰，而金融行業(yè)的市場進(jìn)入和退出都有特殊的制度安排。20 世紀(jì)90 年代，美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘在國會(huì)關(guān)于金融系統(tǒng)現(xiàn)代化的證詞中說，管制對(duì)于銀行的收益大于成本，銀行獲得凈福利。在我國，尤其是中央銀行的利率管制，使商業(yè)銀行獲得了穩(wěn)定的利差收入。在商業(yè)銀行退出時(shí)，它受到的特殊保護(hù)包括中央銀行低息、無擔(dān)保再貸款，甚至是財(cái)政的直接援助。商業(yè)銀行的公共性決定了商業(yè)銀行的一些收費(fèi)項(xiàng)目不能自主決定，有的服務(wù)可能需要免費(fèi)，有的則屬于政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，應(yīng)該舉行聽證。

二、我國商業(yè)銀行收費(fèi)服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作存在的主要問題

（一）商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)法律體系不完善

1.對(duì)商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)缺乏具體的法律安排。《商業(yè)銀行法》第50條賦予了商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)權(quán)力，但是該條款屬于原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。同時(shí)，目前我國對(duì)商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)的信息披露制度、弱勢群體保護(hù)制度、商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)權(quán)的事后調(diào)整機(jī)制都沒有作出完善的規(guī)定。

2.對(duì)商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)的法律規(guī)范層次低，存在漏洞。目前，商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)規(guī)范包括中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和國家發(fā)改委等部門規(guī)章，法律效力太低。同時(shí)還存在漏洞。例如，《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》第11條規(guī)定：商業(yè)銀行不得對(duì)人民幣儲(chǔ)蓄開戶、銷戶、同城的同一銀行內(nèi)發(fā)生的人民幣儲(chǔ)蓄存款及大額以下取款業(yè)務(wù)收費(fèi)，大額取款業(yè)務(wù)、零鈔清點(diǎn)業(yè)務(wù)除外。這個(gè)規(guī)則強(qiáng)調(diào)了“開戶”、“銷戶”以及“存款”、“取款”事項(xiàng)，而疏忽了收取賬戶管理費(fèi)等其它收費(fèi)行為，使這些收費(fèi)行為是否與第11條的規(guī)定相沖突具有不確定性。

（二）商業(yè)銀行自身服務(wù)收費(fèi)體系不合理

1.商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)定價(jià)權(quán)高度集中。目前，我國商業(yè)銀行服務(wù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)與調(diào)節(jié)價(jià)相結(jié)合的定價(jià)方式，對(duì)人民幣基本結(jié)算類業(yè)務(wù)和銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委認(rèn)為對(duì)個(gè)人、企事業(yè)單位的影響程度以及市場競爭狀況影響較大的項(xiàng)目實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，其它實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。根據(jù)《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》第九條規(guī)定，實(shí)行市場調(diào)節(jié)的服務(wù)價(jià)格，由商業(yè)銀行總行、外國銀行分行（有主報(bào)告行的，由其主報(bào)告行）自行制定和調(diào)整，其他商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)不得自行制定和調(diào)整價(jià)格。服務(wù)收費(fèi)定價(jià)權(quán)集中于總行忽略了不同地區(qū)消費(fèi)者的承受能力，影響經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)的銀行服務(wù)推廣。

2.服務(wù)收費(fèi)水平不合理。主要表現(xiàn)在自助服務(wù)收費(fèi)水平偏高，嚴(yán)重偏離了成本效益原則。如通過自動(dòng)柜員機(jī)異地匯款的費(fèi)率達(dá)1%，且上不封頂，比通過柜臺(tái)辦理的異地匯款費(fèi)率還高。據(jù)匯豐銀行測算，每筆柜臺(tái)交易的平均成本約為30美元，而自助交易的成本僅為0.5港元。我國的銀行卡普遍收取10元錢的年費(fèi)，而美國80%以上的存款機(jī)構(gòu)采取不收取年費(fèi)政策來提高ATM利用效率，減輕柜臺(tái)服務(wù)壓力。

3.服務(wù)收費(fèi)自律機(jī)制不完善。主要體現(xiàn)兩個(gè)方面：一是銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不完善。目前商業(yè)銀行盡管建立了收費(fèi)信息公示和告知制度，但仍不能保障金融消費(fèi)者的知情權(quán)，原因在于其收費(fèi)信息公示制度忽視了告知的“有效性”，同時(shí)，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督作用沒有得到有效發(fā)揮。二是自律監(jiān)管不完善。中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)是全國銀行業(yè)自律組織，但無論是其章程還是協(xié)會(huì)規(guī)范性文件都側(cè)重于為銀行業(yè)提供服務(wù)，維護(hù)銀行業(yè)合法權(quán)益，沒有樹立雙向服務(wù)和雙向維權(quán)的意識(shí)，缺乏對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)機(jī)制以及商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)投訴機(jī)制和消費(fèi)爭議的解決協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）消費(fèi)者保護(hù)制度體系不健全

1.服務(wù)收費(fèi)信息公示披露制度不完善。一是中國人民銀行頒布的《商業(yè)銀行信息披露管理暫行辦法》雖然全面規(guī)定了商業(yè)銀行信息披露的義務(wù)，但對(duì)服務(wù)收費(fèi)信息的公示披露和銀行業(yè)消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)并未涉及。二是《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》雖然在第 13 條規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)在營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)公告服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，但僅僅公告以上服務(wù)事項(xiàng)難以保證消費(fèi)者的知情權(quán)的。以存款收費(fèi)為例，商業(yè)銀行只有詳細(xì)披露開立賬戶時(shí)要求存入的最低金額、賬戶是否收費(fèi)、賬戶是否有最低日余額要求、如何計(jì)算賬戶余額、何時(shí)開始計(jì)息、如何收取罰金或附加費(fèi)等全面的信息，才能讓消費(fèi)者充分了解收費(fèi)實(shí)情。

2.對(duì)不合理的合同格式條款的監(jiān)督機(jī)制缺失。商業(yè)銀行憑借制定收費(fèi)格式合同時(shí)的信息優(yōu)勢，往往會(huì)作出對(duì)消費(fèi)者不合理不公平的收費(fèi)要求，而消費(fèi)者由于缺乏商業(yè)銀行服務(wù)消費(fèi)知識(shí)，對(duì)有關(guān)商業(yè)銀行服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式的合同條款，在信息不對(duì)稱的條件下只能被動(dòng)接受；而一旦雙方在格式合同中所達(dá)成的收費(fèi)條款對(duì)于銀行業(yè)消費(fèi)者明顯不公平不合理時(shí)，銀行業(yè)消費(fèi)者往往不能獲得相關(guān)民事法律的支持。

3.收費(fèi)投訴和爭議解決機(jī)制不完善。一方面，在政府層面，我國沒有建立有效的商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)爭議解決機(jī)制。目前，部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然建立了商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)投訴受理和爭議解決機(jī)制，但這種解決機(jī)制是建立在對(duì)現(xiàn)有的收費(fèi)項(xiàng)目和水平認(rèn)同的基礎(chǔ)之一，而沒有對(duì)其合理性進(jìn)行評(píng)估。另一方面，在銀行業(yè)內(nèi)部，中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)和各商業(yè)銀行也未建立有效的消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)平臺(tái)。

（四）監(jiān)管部門監(jiān)督保護(hù)不力

主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在監(jiān)管理念和監(jiān)管職責(zé)上，忽視對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。于 2003 年通過的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第 3 章對(duì)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的職責(zé)作了具體的規(guī)定，但沒有一條涉及對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者的保護(hù)問題。二是在服務(wù)價(jià)格的管制方面，監(jiān)管部門對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)程序的監(jiān)管，以及對(duì)服務(wù)價(jià)格違法行為的查處，存在許多監(jiān)管漏洞，這為商業(yè)銀行巧立名目，設(shè)置不合理收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)陷阱，嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益，提供了機(jī)會(huì)。三是監(jiān)管部門對(duì)商業(yè)銀行違反服務(wù)收費(fèi)信息公示和告知義務(wù)監(jiān)督不力，缺乏有效的懲罰機(jī)制。

三、完善我國商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的建議

（一）建立銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法律體系

制定《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，明確金融消費(fèi)者概念、金融權(quán)益類型、金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)、金融權(quán)益保護(hù)范圍、救濟(jì)途徑、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)管措施等。修改《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》，明確將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益作為銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)。《價(jià)格法》要明確商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)的定價(jià)機(jī)制，價(jià)格目錄要根據(jù)商業(yè)銀行服務(wù)項(xiàng)目的特性確定政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)的范圍。將關(guān)系社會(huì)公共利益的商業(yè)銀行服務(wù)項(xiàng)目明確納入《價(jià)格聽證目錄》中，以維護(hù)銀行業(yè)消費(fèi)者的價(jià)格參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。

（二）完善銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)制度

1.完善收費(fèi)信息公示披露制度。商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)信息告知和披露的關(guān)鍵和核心是對(duì)消費(fèi)者“有效告知”。而告知的有效性取決于告知的方式和告知的時(shí)間?，F(xiàn)行的《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》規(guī)定的商業(yè)銀行告知方式是在銀行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)公告，建議要求商業(yè)銀行采用短信通知、網(wǎng)點(diǎn)公告、網(wǎng)絡(luò)媒體、書面告知等多種方式并行公告。對(duì)于告知的時(shí)間，建議延長到實(shí)施前 30 天。

2.建立收費(fèi)格式合同報(bào)備審查制度。建立商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)格式合同報(bào)備和審查制度是防范和杜絕商業(yè)銀行以“霸王合同”向銀行業(yè)消費(fèi)者收取不合理不公平費(fèi)用的根本之策。建議授予中國銀監(jiān)會(huì)該項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定商業(yè)銀行在執(zhí)行有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的格式合同前，必須向中國銀監(jiān)會(huì)報(bào)送格式合同，由中國銀監(jiān)會(huì)對(duì)合同條款進(jìn)行審查；經(jīng)審查認(rèn)為有損銀行業(yè)消費(fèi)者合法權(quán)益的，不予批準(zhǔn)。

3.健全商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)機(jī)制。首先嚴(yán)格限定商業(yè)銀行自主收費(fèi)項(xiàng)目范圍，對(duì)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)；其次盡可能降低自助服務(wù)的費(fèi)率，引導(dǎo)越來越多的消費(fèi)者使用自助服務(wù)，成本較高的人工服務(wù)主要面向于高端客戶；第三要改變商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格單一由總行自行制定和調(diào)整的制度，建立由總行確定基準(zhǔn)價(jià)格和浮動(dòng)幅度、各分行結(jié)合各地銀行業(yè)消費(fèi)者承受能力制定服務(wù)價(jià)格的靈活定價(jià)機(jī)制。

4.建立收費(fèi)投訴和爭議解決制度。要求商業(yè)銀行必須為客戶提供免費(fèi)公正的外部程序，公平、迅速處理客戶的投訴。

（三）健全銀行業(yè)自律機(jī)制

建立健全商業(yè)銀行和中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的自律機(jī)制。商業(yè)銀行要強(qiáng)化服務(wù)收費(fèi)中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警教育，增強(qiáng)職員的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)。完善收費(fèi)信息公示披露制度、收費(fèi)辦法和收費(fèi)章程，以保障銀行業(yè)消費(fèi)者各項(xiàng)消費(fèi)權(quán)益。在內(nèi)部設(shè)置專門的收費(fèi)投訴處理和爭議解決機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解決收費(fèi)爭議。中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)要制定統(tǒng)一的銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)自律公約，要求會(huì)員銀行對(duì)消費(fèi)者作出承諾規(guī)范，推進(jìn)商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)消費(fèi)權(quán)益保護(hù)規(guī)則建設(shè)。

（四）加強(qiáng)外部監(jiān)督和保護(hù)力度

1.建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)。確認(rèn)監(jiān)管部門在保護(hù)商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)中消費(fèi)者權(quán)益上的法律地位和職責(zé)，為銀行業(yè)消費(fèi)者在商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)中免受權(quán)利損害以及行使救濟(jì)權(quán)提供組織和體制上的保證。

2.明確監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念。強(qiáng)化銀行業(yè)消費(fèi)者的權(quán)利體系建設(shè)，賦予商業(yè)更多的義務(wù)和責(zé)任，以保證商業(yè)銀行與銀行業(yè)消費(fèi)者在服務(wù)收費(fèi)中的實(shí)質(zhì)平等和正義；在制定實(shí)施有關(guān)商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)監(jiān)管政策和措施時(shí)，不僅要堅(jiān)持審慎監(jiān)管目標(biāo)，還要以維護(hù)銀行業(yè)消費(fèi)者合法權(quán)益為指導(dǎo)原則和目標(biāo)，防止商業(yè)銀行對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的損害。

3.建立和完善監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管部門對(duì)于商業(yè)銀行未盡信息告知義務(wù)，擅自收取服務(wù)費(fèi)用的行為，應(yīng)督促商業(yè)銀行嚴(yán)格執(zhí)行信息公示披露制度，保障銀行業(yè)消費(fèi)者的收費(fèi)知情權(quán)；對(duì)于有損消費(fèi)者公平交易權(quán)的“霸王條款”，實(shí)施收費(fèi)格式合同報(bào)備審查制度，對(duì)收費(fèi)格式合同進(jìn)行事先審查；對(duì)于巧立名目損害消費(fèi)者公平交易權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為，通過制定《商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目目錄》和《收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指引》，對(duì)不合理的收費(fèi)項(xiàng)目予以清理；針對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者投訴無門的問題，應(yīng)完善服務(wù)收費(fèi)投訴處理和爭議解決機(jī)制，建立消費(fèi)者投訴信息數(shù)據(jù)庫，根據(jù)投訴次數(shù)和涉及的銀行收費(fèi)項(xiàng)目，分別對(duì)不同的銀行收費(fèi)爭議制定不同的解決程序和方案，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者消費(fèi)求償權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

（五）加強(qiáng)金融知識(shí)教育，提高金融消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)

金融知識(shí)教育融入到基礎(chǔ)教育當(dāng)中，有效增強(qiáng)居民的基本素質(zhì)。加強(qiáng)消費(fèi)者金融知識(shí)教育，積極開展“金融知識(shí)進(jìn)社區(qū)”、網(wǎng)上金融宣傳、農(nóng)村金融教育培訓(xùn)等多種形式的活動(dòng)，幫助消費(fèi)者及時(shí)了解金融市場變化。

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