民行檢察和解制度初探

文娜

抗訴和檢察建議是民行工作的兩個基本手段，然而，社會生活的復雜性與剛性監(jiān)督手段的局限性之間的矛盾，致使現(xiàn)有的監(jiān)督手段并未達到案結事了的效果。因此，如何使民行工作在遵循法律的前提下，能夠更加有效地解決當事人之間的糾紛，變得尤為重要。在此背景下，作為旨在促進當事人雙方達成和解協(xié)議，進而徹底解決其糾紛的民行檢察和解制度應運而生。

一、民行檢察和解存在的主要問題

1、現(xiàn)行法律規(guī)定缺乏可操作性?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》等基本法律雖為檢察和解的開展清除了法律障礙，但是對這一方式并未明確涉及。對于《關于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》而言，雖然其對檢察和解這一形式予以認可，但依然未對和解的性質、和解案件的類型、和解的具體范圍、和解的啟動方式以及和解的具體程序等問題進行明確，致使雖然這一監(jiān)督方式在實踐中廣泛應用，但效果并不理想。實踐中，有很多當事人并不清楚和解的含義及程序，而是將其等同于執(zhí)行和解，不僅混淆了檢察和解的性質，而且造成民眾對該方式的認可程度不高。

2、民行檢察和解的效力不明確。兩高會簽的意見中規(guī)定了檢察機關可以建議當事人自行和解，但并未說明當事人達成的和解協(xié)議是否具有法律強制力。尤其是，在一方當事人反悔的情況下，另一方當事人能否尋求救濟以及如何進行救濟，立法和司法解釋均未明確說明。實踐中，有些案件雖經和解，但是相關當事人仍然拒絕履行協(xié)議內容，這既不利于當事人糾紛的化解，同時，使得檢察和解陷入一種尷尬境地，從而影響到當事人對民行檢察工作的信任和檢察權威。

此外，由于檢察和解沒有規(guī)范程序來主導，加之立法上的不足，在實踐中民行檢察和解的運用隨意性大，操作流程不完善，在和解協(xié)議上只有當事人的簽名，檢察工作人員的簽名只能在見證人一欄出現(xiàn)。

二、民行檢察和解的法律依據(jù)

作為檢察機關是否有權主持和解，學界和實務部門尚存爭議。但在立法上，檢察和解作為參與糾紛化解的有效手段，應得到立法以及司法解釋的認可。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第13條和第51條，當事人有權在法律規(guī)定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利，也有權進行自行和解。同時，該法第207條第1款規(guī)定，“在執(zhí)行中，雙方當事人自行和解達成和解協(xié)議的，執(zhí)行員應當將協(xié)議內容記入筆錄，由雙方當事人簽名或者蓋章?！鳖愃频?，《中華人民共和國行政訴訟法》第67條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求，應當先由行政機關解決。對行政機關的處理不服，可以向人民法院提起訴訟。賠償訴訟可以適用調解。”此外，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第71條第3款也規(guī)定，“原審判決遺漏行政賠償請求，第二審人民法院經審理認為依法應當予以賠償?shù)?，在確認被訴具體行政行為違法的同時，可以就行政賠償問題進行調解，調解不成的，應當就行政賠償部分發(fā)回重審?！笨梢哉f，雖然檢察和解并沒有在上述法律中明確規(guī)定，但其中有關“和解”和“調解”的表述實際上已經為該工作的開展奠定了立法基礎。

2011年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，明確規(guī)定了檢察機關有權主持民行和解。根據(jù)該《意見》第十二條第二款，“人民檢察院辦理民事申訴、行政賠償訴訟申訴案件，當事人雙方有和解意愿、符合和解條件的，可以建議當事人自行和解?！痹撘?guī)定不僅使檢察機關進行民行和解有了明確的依據(jù)，同時也對檢察和解的條件進行了進一步的明確。事實上，以上法律、司法解釋的規(guī)定不僅充分尊重當事人對自己的民事權利依法行使處分權，而且充分體現(xiàn)了檢察機關以人為本、執(zhí)法為民的理念，同時，為民行檢察工作的進行拓展了空間。

三、民行檢察和解的完善建議

1、規(guī)范民行檢察和解的操作流程。民行檢察和解要堅持在自愿、合法、公正的原則上進行，即民行檢察和解要建立在當事人合意的基礎上，不能違反國家強制性法律的規(guī)定、公序良俗，和解要在檢察干警查明事實、分清責任的基礎上進行，不能是非不分、責任不明，造成新的不公。在具體操作上，若有一方當事人向檢察機關申訴，另一方當事人申請法院執(zhí)行時，民行檢察干警應當及時與雙方溝通，詢問當事人有無和解意愿，為當事人闡述法理，讓當事人在理性的基礎上權衡利弊，同時輔助一定的情理說服，緩和當事人的對立情緒，在達成合意后，引導雙方在檢察機關主持下簽訂和解協(xié)議，并就當事人有疑義的條款提出建議。這樣節(jié)約了司法資源、化解了社會矛盾，使民行檢察工作在服務民生、參與社會管理創(chuàng)新、和保障社會和諧建設中發(fā)揮了應有的作用。

2、民行檢察和解的適用范圍。民行檢察和解作為仍在探索的新型監(jiān)督手段，在實踐中我們需要不斷總結，確定民行和解案件的范圍，規(guī)范和解案件的程序，使民行檢察和解制度有章可循。在以下幾類案件中，民行檢察部門可以引導當事人進行和解：案件存在瑕疵但不符合抗訴條件的，法院判決確有錯誤，但對當事人影響不大，即使抗訴預期效果也不甚明顯，法院判決確有錯誤，但已經過終審判決，抗訴時間長，而當事人又需要及時結案的，可能影響社會穩(wěn)定的案件又有和解可能的，如鄰里糾紛、群體上訪、重復上訪等案件。這幾類案件或不符合抗訴條件或存在一定瑕疵，沒有抗訴必要，可以適用民行檢察和解。

3、民行檢察和解工作的程序設計。首先，初審程序。檢察機關受理申訴案件后，承辦檢察干警應當認真審查申訴材料、答辯材料、證明申訴主張的證據(jù)材料、原審卷宗，必要時可以調查收集相關證據(jù)。通過審查核實證據(jù)初步判斷法院裁判是否正確或存在瑕疵，考慮有無和解的可能性。其次，啟動程序。承辦檢察干警可以依職權決定單方會見或是雙方會見當事人，認真聽取申訴人的申訴理由和被申訴人的答辯意見，并在聽取當事人理由的同時給予釋法說理，闡明當事人雙方的權利和義務。如果當事人有和解意愿，檢察機關可依當事人申請啟動和解程序，同時告知雙方當事人可能存在的風險以及在和解程序中雙方享有的權利義務、和解的性質以及和解的法律后果。再次，主持協(xié)調程序。在整個調解過程中，承辦檢察干警應當充分發(fā)揮主持、協(xié)調、引導作用，協(xié)調、引導當事人達成和解主要有三種方法。其一是雙方都還存在對立情緒的情況下，可以背對背的向雙方轉達對方的意見，協(xié)調雙方認識上的偏差，促使雙方形成初步共識；其二是雙方已經基本消除對立情緒，可以直接組織、協(xié)調當事人進行面對面的協(xié)調，達成初步方案；其三是遇到一些疑難復雜的案件，可以采用聽證方式，組織雙方到場陳述申訴理由和答辯意見，對原審事實和法律適用均可發(fā)表自己的意見，對仍有爭議的事實進行舉證質證，可以邀請當事人的單位代表、朋友、律師參與聽證過程，緩和對立情緒，盡快達成合意。檢察機關可以協(xié)調、引導當事人形成和解方案，這是由于當事人經常無法從法律的角度提出既有利于解決糾紛又有利于維護自身合法權益的和解方案。檢察干警的法律專業(yè)性和對政策的理解往往會使當事人相信其可以提出妥當?shù)姆桨?。因此，檢察機關在和解過程中務必保持中立，檢察機關的工作是協(xié)調和法律監(jiān)督，而不能用公權力壓制一方當事人提出和解方案。待和解協(xié)議達成后，檢察干警須對和解的內容進行審核，當事人達成和解的，應當簽訂和解協(xié)議，并制作多份，雙方當事人各持一份，檢察機關備案一份。最后，備案程序。和解的過程應當以詢問筆錄、工作記錄、聽證筆錄等形式記錄在案。當事人達成和解協(xié)議的，應當制作終止審查決定書與和解協(xié)議一同入卷。

（作者系重慶市南岸區(qū)人民檢察院民行科干警）