機動車排放污染防治的環(huán)境經濟政策

姚輝 宋強

環(huán)境污染問題是外部經濟性的產物，表現為私人成本與社會成本、私人收益與社會收益存在差異，排污的企業(yè)或個人一般很難真正自覺削減污染。同時，環(huán)境保護又是一種為社會提供集體利益的公共物品和服務，也是經濟學上典型的外部性問題。要從根源入手解決環(huán)境問題，需要政府發(fā)揮作用，將外部不經濟內部化，通過一系列政策措施來彌補“市場失靈”。由此引出的環(huán)境經濟政策，即根據市場經濟原理，運用財政、稅收、價格、信貸等經濟杠桿，調整和影響當事人產生和消除污染及生態(tài)破壞行為，實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展的機制和制度。與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比，環(huán)境經濟政策是一種“內在約束”機制，具有促進技術創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)管成本等優(yōu)點。

目前，各國在研究和制定環(huán)境經濟政策時，主要基于兩類理論：一類是基于新制度經濟學觀點，即“科斯手段”，認為環(huán)境問題歸根到底還是市場產權界定不清，因此需要明晰產權（包括所有權、使用權和開發(fā)權），建立環(huán)境產權交易市場，例如可交易的許可證制度、排放配額等。另一類是基于福利經濟學觀點，即“庇古手段”，認為通過征收稅費的辦法就可以把環(huán)境代價轉化為企業(yè)的內部成本，迫使企業(yè)自行治理污染。

從實踐上看，國內外已實施的環(huán)境經濟政策內容廣泛，形式多樣。根據控制對象的不同，環(huán)境經濟政策包含控制污染的經濟政策，如排污收費制度；用于環(huán)境基礎設施的政策，如收取污水和垃圾處理費；保護生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補償費用。根據政策類型的不同，環(huán)境經濟政策又包含市場創(chuàng)建手段的，如排污權交易；環(huán)境稅費政策的，如環(huán)境稅、排污收費、使用者付費；金融和資本市場手段的，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段的，如對環(huán)保技術開發(fā)和使用給予財政補貼等等。

環(huán)境經濟政策作為環(huán)境管理的重要手段，已在越來越多的國家中得到廣泛的應用。從發(fā)達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領域的宏觀環(huán)境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的，比較成功的有環(huán)境稅收、環(huán)境收費、超標罰款、綠色金融、財政補償與排污權交易等。根據經濟合作與發(fā)展組織（OECD）2009年統(tǒng)計，OECD成員國已經在各級政府層面上建立了375項環(huán)境稅和250項環(huán)境收費，50多項押金制度，210項環(huán)境補貼制度以及50多項排污許可證交易制度。

與發(fā)達國家相比，我國環(huán)境經濟政策制定和實施起步較晚，目前還非常不完善，多是作為行政干預的輔助工具，名目雖多，但力度較小，真正在全國范圍內實施并發(fā)揮作用的更不多見。例如，排污收費制度相對而言是比較典型和成熟的制度，對遏制環(huán)境污染起到了一定作用。經濟學原理和國際經驗都表明，污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，我國的排污收費水平過低，“違法成本低、守法成本高”的怪圈長期難以打破，此項環(huán)境經濟政策的效果可見一斑。從目前環(huán)境治理的情況看，成熟地運用經濟杠桿調節(jié)環(huán)境保護的相關利益分配，加快完善環(huán)境經濟政策體系建設勢在必行，而且是當務之急。

機動車排放污染防治與環(huán)境經濟政策

國外對機動車排放污染防治措施有著比較成功的實踐，概況而言，主要有四個路徑：一是提高燃油的品質；二是嚴格新增機動車的排放標準，同時控制機動車保有量增長；三是實行“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，減少一般機動車上路行駛；四是建立I/M制度，嚴格控制在用車的排放水平，淘汰高排放老舊機動車，同時鼓勵小排量車。對于這四個路徑，環(huán)境經濟政策都大有作為，國外和北京市也有較為廣泛地探索，更多地集中在鼓勵機動車減少上路和老舊車淘汰領域。

在鼓勵機動車減少上路方面，相關環(huán)境經濟政策主要是收費（稅）手段，包括擁堵費、停車費、污染稅等。例如，英國倫敦、瑞典斯德哥爾摩和新加坡等城市通過征收擁堵費來減少特定區(qū)域內的車輛出行，除公交車輛外，每輛車每天進入收費區(qū)需交納8英鎊、10～20瑞典克朗不等的進城費。韓國首爾市將汽油稅提高了一倍，并征收道路使用費。日本東京市規(guī)定了較高的停車費用，每小時停車收費約合人民幣40～100元。德國一些城市采取了根據車輛排放等級不同確定不同顏色“環(huán)保標識”管理的方法，根據需要對不同顏色“環(huán)保標識”的車輛進行區(qū)域限行，違規(guī)者將被罰款40歐元。意大利羅馬和米蘭、澳大利亞墨爾本、加拿大多倫多等城市同時采取了限制高污染車輛進入中心城區(qū)和對機動車收取擁堵費的政策措施。

在鼓勵老舊車淘汰方面，主要的經濟政策包括兩大類：一是政府補助，這是發(fā)達國家普遍采取的措施。例如，美國早在1993年就頒布了加速老舊機動車淘汰實施指南，對淘汰老舊汽車補助500～600美元/輛。2009年，美國推出轎車以舊換新優(yōu)惠券計劃，購車者以節(jié)能轎車取代高能耗轎車，可獲得3500～4500美元優(yōu)惠券。法國對使用7年以上的汽車以舊換新，每車補助400～1000歐元。二是稅費引導，日本東京、瑞典斯德哥爾摩和德國柏林等城市都制定實施了相關政策措施，對淘汰老舊機動車并更換新車的車主，減征車輛購置稅；對使用超年限的老舊機動車的車主，每年征收額外的附加稅；對于提前淘汰報廢老舊機動車的車主，予以退稅獎勵。

與國外相比，國內涉及機動車的環(huán)境經濟政策數量較少，形式單一，覆蓋面窄。一是現行的稅制體系中，車船稅和消費稅按照排量征稅，對機動車減排發(fā)揮了一定的積極作用。二是國家出臺了汽車以舊換新政策和老舊汽車報廢補貼標準，出發(fā)點首先促進車輛更新、拉動消費，提高交通安全水平，兼顧節(jié)能減排，但補貼力度偏小。近年來，北京、上海、廣州、深圳、杭州等地還實行過黃標車限行加淘汰補助政策。北京市2010年起大幅調增重點區(qū)域非居住區(qū)停車場收費標準，試圖通過價格杠桿調節(jié)交通流量，鼓勵市民公交出行。不可否認，這些措施不同程度起到了促進作用，但就根本改善空氣質量而言，還顯得有些杯水車薪。

地方性機動車排放污染防治經濟政策的制定難點

制定和出臺促進機動車排放污染防治的相關經濟政策，必須要考慮四個方面的因素：一是現行法律法規(guī)是否支持、國家相關部門是否授權或許可；二是老舊機動車車主對政策是否能夠承受；三是現有技術手段是否便于實施；四是措施的力度是否真正達到減排效果。從現有情況綜合分析來看，一些常用的經濟措施對于機動車來說存在不少難點，或缺乏相關法律法規(guī)支持，或受到國家相關政策制約，或技術手段方面不易實現，或車主的承受能力還不具備。

機動車排污費方面，按照《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》，明確規(guī)定“對機動車、飛機、船舶等流動污染源暫不征收廢氣排污費”。2002年國務院辦公廳發(fā)文要求：“今后，除法律法規(guī)和國務院明文規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機動車輛的行政事業(yè)性收費、政府性集資和政府性基金項目” 。

再如環(huán)境稅，在發(fā)達國家應用十分普遍，一方面對環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環(huán)境稅，以及針對各種污染物的環(huán)境稅。我國稅種雖然很多，但還沒有真正意義上的獨立的環(huán)境稅，也不存在機動車環(huán)境稅，而新立稅種須由全國人大批準。

在財政激勵手段方面，2010年以來，國家有關部門聯合出臺私人購買新能源汽車補貼試點和節(jié)能汽車推廣補貼政策，插電式混合動力乘用車每輛最高補貼5萬元，純電動乘用車每輛最高補貼6萬元。消費者購買節(jié)能汽車按每輛3000元標準給予一次性定額補貼。但目前由于電動汽車的制造、維護成本太高，電池、電網、電機和充電基礎設施等技術問題依然沒有重大突破，續(xù)航能力有限、充電站分布少、電池昂貴等問題的存在，補貼力度遠遠不夠，讓消費者望而卻步，而且國家也會背上沉重的財政負擔。

綜合來看，在國家有關機動車排放污染防治的環(huán)境經濟法律框架、政策體系尚未健全的大背景下，地方上出臺有力、有效的環(huán)境經濟政策還存在比較大的難度，必須創(chuàng)新思路，積極探索。

北京市促進老舊機動車淘汰經濟政策的積極探索

從目前北京市機動車保有量和排放的構成來看，國I和國Ⅱ等老舊機動車只占機動車總量的25%，其氮氧化物排放量卻占全市機動車排放總量的50%以上，淘汰高污染老舊機動車意義不言而喻，而且應該是一項必須長期堅持的重點工作。近年來，北京市在強化對機動車排放污染防治的技術手段、行政手段同時，運用排污權交易原理進行總體設計，采取政府補助拉動，動員汽車生產企業(yè)參與的方式，出臺了綜合性經濟鼓勵政策，將老舊機動車附屬的污染物排放指標作為有價指標進行市場交易，達到了整體上促進老舊機動車加快淘汰的目的。

工作思路

按照排污權交易的設計思想和實施方法，確定相關邊際條件：一是老舊車的車主在擁有車輛本身時，也擁有了與之相對應的污染物排放指標，車主在將老舊車淘汰后，便擁有了閑置剩余的排放指標，重新購買新車的車主，新車附加的排放指標也明顯減少；二是作為代表公眾利益的政府，使用財政資金補貼，向車主購買這些老舊車淘汰釋放出的排放指標；三是同為污染物制造者的汽車生產企業(yè)，在老舊車主購買新車時，以自愿的方式給予獎勵，可作為車企購買排放指標的資金，并鼓勵老舊車主更換排放更低的新車，也帶來銷售量的增加。

在充分分析現有法律法規(guī)的支持依據基礎上，參考國內外行政和經濟措施相互配合的通常做法，北京市創(chuàng)新工作思路，提出為以經濟手段引導為主、經濟與行政手段有效配合的政策思路：既要充分發(fā)揮政府、車企和車主的積極性，切實發(fā)揮政府的引導作用，通過政府補助、車企獎勵等，吸引車主淘汰老舊機動車，通過交易削減排放，并通過帶動新車銷售、增加車企收入等，調動汽車生產企業(yè)的積極性，實現多方共贏；又要依靠市場規(guī)范化運作。以政府購買服務的方式，委托第三方搭建交易辦理平臺，開展市場化運作，減少政府的管理成本投入，探索和實踐環(huán)境交易的適用模式，推進環(huán)境要素市場的建設。

制定方案

圍繞政府補助、汽車生產企業(yè)獎勵、交易辦理平臺等核心內容，我們開展了廣泛的前期調研。調查結果表明：政府補助、汽車生產企業(yè)獎勵符合國家現行法律法規(guī)和政策導向要求，不涉及需要國家層面決策的稅費政策改革，便于實施。抽樣調查顯示，如果政府出臺補助政策，有意提前淘汰老舊機動車的車主比例為16%；當補助標準為4000～6000元時，這一比例提高到34%。汽車生產企業(yè)普遍認為，在北京市實施機動車限購政策的情況下，通過購置新車獎勵等措施，有利于調動車主換購新車的積極性，有利于爭取更大的新車銷售市場份額，紛紛表示希望積極參與。

最終確定的方案框架是：以市場機制為導向，以經濟手段為主，政府對淘汰老舊汽車的車主予以補助，根據不同車型、不同排放標準老舊機動車的損失成本，實施差別化補助，適當提高大排放量老舊機動車的補助額度；同時為鼓勵車輛報廢解體，報廢補助高于轉出補助。汽車生產企業(yè)對淘汰老舊汽車后購買新車的車主予以獎勵，獎勵標準由企業(yè)自行確定，但原則上要求不低于政府補助金額。吸引車主自愿參與，委托北京環(huán)境交易所搭建第三方交易辦理平臺，并同時提供信息發(fā)布、實物處置、金融產品等與淘汰更新老舊汽車相關的服務。

實施效果

經市政府批準，老舊車淘汰更新政策于2011年8月1日正式實施，2013年起進一步修訂完善后，實施時間再延長2年。方案實施以來，得到了社會各界的廣泛擁護和好評，老舊機動車淘汰更新速度提高1倍以上，取得了顯著的環(huán)境和經濟效益。2011年8月至2013年5月，全市共淘汰老舊機動車60萬輛，減少機動車排放的一氧化碳、氮氧化物、碳氫化合物和顆粒物污染21萬噸；共發(fā)放政府補助資金15億元，帶動新車銷售增長41%，拉動稅收增加397億元以上，有力促進了首都經濟的綠色發(fā)展。

與北京市2009？2010年實行的淘汰黃標車鼓勵方案相比，新一輪的老舊車淘汰更新方案在制度上取得了一定的創(chuàng)新：一是突出經濟政策導向，淡化行政措施色彩。對于本方案所指的老舊汽車，目前還沒有特定限行等行政措施，車主也是完全自愿參與。二是責任延伸到汽車生產企業(yè)。汽車生產企業(yè)積極發(fā)揮作用，有利于不斷提升汽車行業(yè)環(huán)保標準，進一步落實汽車生產企業(yè)的環(huán)保責任。三是相對提高車輛報廢解體補助金額，引導車主更自覺地選擇這一方式，從根本上消除高污染源，從而在更大范圍上實現改善空氣質量的目的。四是以政府購買服務的方式，委托第三方搭建交易辦理平臺。政府部門不再直接負責開發(fā)系統(tǒng)、設立窗口，減少政府人力和資金的直接投入，提高工作效率，并有利于相關要素市場和交易體系的培養(yǎng)。

加強機動車相關環(huán)境經濟政策創(chuàng)新的思考

從北京市新的老舊車淘汰政策順利實施來看，之所以在短期內立顯環(huán)境和經濟成效，并取得社會廣泛認可，主要是由于《方案》充分考慮政策實施的社會背景現狀，考慮企業(yè)、車主的利益，實現了政府、企業(yè)、車主等多方共贏。環(huán)境經濟政策體系之所以重要，是因為它是國際社會迄今為止，解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。從國內外已形成的政策體系中，我們可以總結出一條規(guī)律，那就是環(huán)境經濟政策本質上是建立約束和激勵兩大機制。污染環(huán)境源于利益驅動，環(huán)境治理與監(jiān)管同樣需要借助于利益驅動，以內化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調整，從而建立保護環(huán)境的激勵和約束機制。

近年來，江蘇省在環(huán)境經濟政策方面做出了積極探索，著重建立環(huán)境價格體系，健全環(huán)境初始價格、環(huán)境污染付費價格、區(qū)域補償價格、環(huán)境服務價格。有價才能有市，環(huán)境資源必須從無價利用向有價利用、無限利用向有限利用、無序利用向有序利用的方向轉變。在強化必要的行政手段“外部約束”的同時，以建立和深化環(huán)境價格體系改革為重點，綜合運用價格、財稅、信貸、保險等經濟政策，注重發(fā)揮經濟手段的“內在約束”力量。

針對北京市的機動車排放污染防治，今后要進一步發(fā)揮市場機制作用，持續(xù)強化相關環(huán)境經濟政策和保障措施的創(chuàng)新：

一是強化依法行政，加快完善法律框架。法律法規(guī)是環(huán)境保護的剛性約束和制度保證。在近期向社會公開征求意見，年內報市人大審議的《北京市大氣污染防治條例》中，首次明確規(guī)定“本市實施主要大氣污染物排污權交易制度”、“本市對機動車排放實施總量控制”、“在本市銷售機動車的生產企業(yè)有責任削減機動車排放污染物排放量”、“任何單位和個人有責任和義務保護大氣環(huán)境”、“本市鼓勵淘汰高排放機動車和非道路用動力機械” 等政策的法律依據，進一步明確各方責任，貫徹“誰污染、誰治理”、“污染者付費”的基本原則。

二是要打組合拳，完善綜合性環(huán)境經濟政策體系。明確政府、企業(yè)和個人之間的環(huán)境產權和環(huán)境事權，實施制度創(chuàng)新，完善相關環(huán)境稅費政策。在機動車總量調控政策方面，研究逐步采用經濟調節(jié)手段，適時試行新車牌照分配收費和搖號兩種方式并行，以有償取得為主。對購買嚴于現行排放標準的新車，包括新能源汽車，提供綜合激勵，包括政府財政補貼、減免稅費、優(yōu)惠電價、優(yōu)先上路（不限行）、優(yōu)先停車等?？刂平煌〒P塵污染，探索實施渣土運輸車輛資質管理和環(huán)保押金制度。從長遠來看，隨著相關政策法規(guī)的逐步完善，逐漸向完全市場化的機動車排污交易機制過渡，更多地通過市場這只“看不見的手”，發(fā)揮淘汰更新老舊機動車的作用。

三是要改革創(chuàng)新，發(fā)揮政府行政手段與市場機制有機銜接、密切配合的作用。要使環(huán)境經濟政策體系發(fā)揮應有的作用，還必須加強行政和法律手段的配合。加強環(huán)境監(jiān)管，遏制違法行為，是環(huán)境經濟政策發(fā)揮作用的必要前提。惟有市場參與者無法從違法使用環(huán)境資源的行為中得到額外利益，違規(guī)者被及時發(fā)現與阻止，合規(guī)者能得到認可與發(fā)展，才能真正實現依靠市場機制配置環(huán)境資源。例如，嚴格在用車排放定期檢測與監(jiān)管，提高違法違規(guī)處罰金額，確保達標排放；繼續(xù)提高新機動車排放標準，研究制定京VI標準，促使老舊機動車淘汰更新政策發(fā)揮更大的效果；研究實施高排放老舊機動車區(qū)域限行、擁堵費、在燃油中征收機動車排污稅等措施，“倒逼”機動車降低使用強度，收取的資金用于改善公共交通服務等等。

改革開放30多年來，環(huán)境保護和經濟發(fā)展的實踐反復證明，經濟增長并不必然導致環(huán)境的退化，正確的經濟政策就是正確的環(huán)境政策，正確的環(huán)境政策同樣也是正確的經濟政策，最佳結合點就是科學的制定和實施環(huán)境經濟政策。同時，環(huán)境保護需要各方面共同付出和承擔，也就是現在我們積極倡導的“同呼吸，共責任”，這是環(huán)境經濟政策創(chuàng)新的共識和基礎。實現環(huán)境保護和經濟發(fā)展的良性互動、持續(xù)共生、協調融合，是我們共同追求的方向和目標。