讓“裸官”浮出水面

“腳踏兩條船，身穿救生衣，隨時準(zhǔn)備棄船而逃?！边@是國家行政學(xué)院研究員胡仙芝為“裸官”群體畫的一張像。

近日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)律檢查委員會書記王岐山在十八屆中央紀(jì)委二次全會上，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員的管理和監(jiān)督。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，自2009年以來，廣東、湖南等地在監(jiān)管“裸官”上頻出新招，但效果普遍被指乏力。近日，監(jiān)察部原部長馬馼向媒體表示，我國目前有多少“裸官”，尚無統(tǒng)計數(shù)字。

“裸官”為何人人喊打

所謂“裸官”，是指那些將妻兒和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移至國（境）外，自己留在國內(nèi)的官員。

2011年，馬馼曾透露，我國將首度登記管理“裸官”，此后每逢“兩會”，都會有記者追問這個問題。

“對有多少‘裸官這一數(shù)字敏感，佐證了公眾對‘裸官現(xiàn)象的焦慮。”北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明向記者分析：“雖然‘裸官只是腐敗現(xiàn)象中的一種，但已值得作為重點反腐對象對待?！?/p>

“裸官”為何人人喊打？有網(wǎng)民以調(diào)侃筆法，總結(jié)出“裸官”的幾大危害：“‘裸官意味著資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，貪腐的查處難度顯著增加；‘裸官意味著對國家前途充滿恐懼，公共價值容易失落；‘裸官家屬隨時可能成為外國‘人質(zhì)，極易泄露國家機(jī)密；‘裸官意味著一部分國家權(quán)力，掌握在外國人家屬手中?！?/p>

“雖然‘裸官并不等于貪官，但其妻兒和財產(chǎn)已移至國（境）外，‘裸官在對待誘惑時，就會少幾分顧慮。往往就是那幾分顧慮，挽救了一個又一個已經(jīng)站在懸崖邊緣的‘衣著完整的官?！毙吕司W(wǎng)民“孤獨的路人”這樣慨嘆。

在國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家看來，“裸官”一個可見的危害在于：由于“身在曹營心在漢”，“裸官”在決策過程中，不是以國家利益為重，而是以個人利益為重。“瞎決策，亂決策，浪費了大量公共資源，公共建設(shè)的效率也會大幅下降?！彼嬖V記者。

“隨著反腐力度不斷加大，有些深藏的貪官慢慢浮出水面，然后受到懲治。‘裸官的出現(xiàn)，實際上是貪官風(fēng)險意識加大的表現(xiàn)?！敝醒朦h校教授、著名反腐專家林喆表示。

加強(qiáng)對“裸官”的監(jiān)管，刻不容緩。

現(xiàn)有“治裸”舉措被指力度不足

2002年，云南省委原書記高嚴(yán)外逃澳大利亞；2003年，浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠出逃美國；2008年，溫州市委常委、鹿城區(qū)委原書記楊湘洪赴法考察時滯留不歸……東窗事發(fā)前，他們均已是“裸官”。

痛定思痛下，從中央到地方，近年在監(jiān)管“裸官”的道路上，不斷有“探路者”試圖破題。

記者梳理看到，早在2009年9月，中紀(jì)委第十七屆第四次全體會議公報就稱，在認(rèn)真貫徹落實好《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容，加強(qiáng)對“裸官”的管理。

同年11月，深圳出臺政策，規(guī)定“裸官”不得擔(dān)任黨政正職和重要部門班子成員。

2010年2月，國家監(jiān)察部和預(yù)防腐敗局聯(lián)合發(fā)布了《國家預(yù)防腐敗局2010年工作要點》，明確將“研究加強(qiáng)對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員管理相關(guān)規(guī)定的具體落實辦法”。

同年5月，中央印發(fā)《關(guān)于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》，要求“裸官”按照干部管理權(quán)限，向組織（人事）部門書面報告配偶、子女移居國（境）外的有關(guān)情況。

2012年年初，廣東省委和湖南省湘潭市又先后發(fā)布規(guī)定，明確公職人員的配偶子女均已移居國（境）外的，原則上不擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員。

近日，廣東省東莞市再布新規(guī)，明確在深圳做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把“裸官”擋在所有正職和班子成員之外。

但上述舉措對“裸官”究竟是不是緊箍咒？受訪專家均持保留態(tài)度。

“‘裸官腐敗是現(xiàn)在廉政建設(shè)的一個重點，同時也是難點。具體來說，申報缺乏實質(zhì)性內(nèi)容、誰是‘裸官不予公開、申報不實又處罰不明，令‘治裸制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上完善?！背啥祭砉ご髮W(xué)廉政與社會發(fā)展研究所副所長肖云忠向記者概括。

記者看到，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組曾于2010年6月～2011年5月，專門針對“裸官”問題在23個省進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研報告顯示，目前，“裸官”尚不完全屬于公職人員的禁止性行為，而散見于各項規(guī)定中的“治裸”舉措，又缺乏系統(tǒng)性，更缺乏監(jiān)督管理機(jī)制和不如實申報的制裁措施，所以，很多只是“看上去很美”。

在調(diào)研報告看來，在“裸官”需要向組織申報的內(nèi)容中，其境外財產(chǎn)情況“缺席”，是一大致命傷。

“以我國現(xiàn)有公職人員的工資水平，無力贍養(yǎng)在國外定居的配偶子女，也很難負(fù)擔(dān)配偶子女在海外求學(xué)的費用。要求申報其海外財產(chǎn)，可以對公職人員的財產(chǎn)來源進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防腐敗?！眻蟾娣Q。

“雖然一般規(guī)定都說，‘裸官不如實申報，會有處罰，但幾乎所有規(guī)定都含糊其辭：什么是不如實申報？誰負(fù)責(zé)核查？怎么核查？鑒于各機(jī)構(gòu)信息共享的程度很差，目前對不如實申報的情況很難核實，給予什么處罰，也就可以不了了之。實踐中，也很少見到相關(guān)人員未如實申報而受到處罰的案例?！闭{(diào)研報告稱。

調(diào)研認(rèn)為，當(dāng)前限制和制裁“裸官”的措施，亦軟弱乏力。

“雖然有規(guī)定稱，公職人員不按規(guī)定報告或不如實報告?zhèn)€人重大事項的，其所在組織應(yīng)視情節(jié)輕重，給予批評教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、在一定范圍內(nèi)通報批評等處理。但這些處罰幾乎都無法與相關(guān)法規(guī)銜接，大多只是一種警示性宣告。這些避重就輕‘撣灰塵式的處罰措施，不足以遏制‘裸官現(xiàn)象的蔓延。”

誰是“裸官”，應(yīng)予適度公開

在任建明教授看來，無論現(xiàn)有規(guī)定給“裸官”套上了何種枷鎖，弄清誰是“裸官”，是加強(qiáng)監(jiān)管的第一步。但這一步卻很可能因上述“漏洞”而形同虛設(shè)。

“誰是‘裸官靠申報，是否如實靠自覺，加強(qiáng)監(jiān)督靠內(nèi)部”，有網(wǎng)民總結(jié)一些“裸官”得以潛伏的原因。

中國社科院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組在報告中一針見血地指出，現(xiàn)有“治裸”規(guī)定的最大問題，在于其“內(nèi)部式而非外向型”的監(jiān)管方式。

“大多數(shù)監(jiān)管‘裸官的文件都規(guī)定，公職人員應(yīng)向本單位主管部門申報本人、子女與外國人通婚以及配偶子女出國（境）定居的情況，但一般都是規(guī)定向本級人事組織部門報告。有的規(guī)定要求，對報告的內(nèi)容一般應(yīng)予保密，組織認(rèn)為應(yīng)予公開或本人要求予以公開的，可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開。大多數(shù)規(guī)定都未明示，申報內(nèi)容是否應(yīng)對外公開。”

報告稱：“這導(dǎo)致一些治理‘裸官的政策，僅是書面報告有關(guān)情況。此舉雖加強(qiáng)了上級對下級的監(jiān)督，卻未涉及外部（民眾）對內(nèi)部（官員）的監(jiān)督，使申報失去了最重要的監(jiān)督途徑?！?/p>

監(jiān)管“裸官”，怎樣才不致流于空談

在肖云忠教授看來，官員群體內(nèi)部掌握誰是“裸官”，容易出現(xiàn)官官相護(hù)的狀況?！白约罕O(jiān)管自己缺乏威懾力，這是不言而喻的?！比谓鹘淌谔岢觯骸皩Α愎俚挠嘘P(guān)情況，公眾有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以公開機(jī)制引入公眾和媒體監(jiān)督，便于及時發(fā)現(xiàn)、減少‘裸官貪腐的可能性?！?/p>

有網(wǎng)民提出：“父母、子女、配偶任何一方有外國籍的，都不得入公職，已任公職的應(yīng)一律停職。”但在林喆教授看來，全球化時代里，官員的配偶、子女也享有遷徙權(quán)，談“裸”色變，沒有必要。

“嚴(yán)格地說，‘裸官有三種類型?！彼蛎襟w分析，第一類是自己到國外留學(xué)，把配偶和子女都帶到國外，最后自己學(xué)成回國擔(dān)任公職，但配偶和子女仍留在國外的；第二類是自己做官時，正好配偶有機(jī)會——比如被派駐到海外工作，或者到海外深造等——造成了事實上的夫妻兩地分居的；第三類才是一般公眾眼中的“貪腐預(yù)備隊”成員。“我們最該警惕的是第三種人。”林喆說。

社科院調(diào)研報告也認(rèn)為，在現(xiàn)實層面，要將“裸官”明確規(guī)定為禁止性行為，有一定難度。但未來可考慮制定統(tǒng)一、可操作的高位階公職人員行為準(zhǔn)則，在其中辟專章，規(guī)制“裸官”行為。

如何規(guī)制？報告建議，首先，應(yīng)建立公職人員配偶子女移居境外的年度公開制度，并對這部分“裸官”建立預(yù)警檔案，知曉其動態(tài)。其次，公開“裸官”在境外的財產(chǎn)，亦應(yīng)在日程之中?！坝捎诩夹g(shù)原因，國家現(xiàn)在還無法對公職人員的境外財產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)控，這也使治理‘裸官成為我國反腐斗爭中最薄弱的環(huán)節(jié)?！眻蟾娣Q。

“‘裸官未必是貪官，但應(yīng)預(yù)防在先，在其‘裸官階段，即設(shè)立監(jiān)督環(huán)節(jié)，防止他們變成貪官，一跑了之。”林喆教授建議。她的看法，與調(diào)研報告提出的三項具體“治裸”舉措不謀而合。

報告寫道：第一，凡要害部門現(xiàn)職司局級公職人員的配偶和子女移居國（境）外的，該公職人員應(yīng)退出要害崗位；第二，所有處級以上公職人員配偶及子女獲得外國國籍或者獲得外國永久居留權(quán)的情況，均應(yīng)向社會公開或允許公眾查閱；第三，加強(qiáng)對資金流動狀況的監(jiān)測，是掌握“裸官”動態(tài)的重要手段。轉(zhuǎn)移至國（境）外的非法資產(chǎn)，是“裸官”賴以生存的基礎(chǔ)，要掐斷其非法資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移渠道，釜底抽薪。

林喆也認(rèn)為，建立某種回避制度，是約束“裸官”的好辦法?！氨热纾灰藢⒅卮蠼?jīng)濟(jì)項目交于‘裸官之手，不要讓他分管重大項目，或者是社?；?，減少其貪腐后外逃的概率?！?/p>

林喆還認(rèn)為，“裸官”出逃前是有跡象的，紀(jì)委和銀行應(yīng)開展合作，加強(qiáng)對“裸官”及其親屬資金流的監(jiān)管，也可以有效阻止“裸官”外逃?！耙环矫妫y行要遵守國際慣例，幫儲戶保密。另一方面，我們應(yīng)該有一個精心的設(shè)計，有關(guān)部門應(yīng)把‘裸官名錄交給銀行高管。在這些人的賬面上，或在給他們開戶的時候，應(yīng)該有記號。”

她建議，“裸官”的出逃跡象，一是其家人一個個都跑光了；二是其在當(dāng)?shù)氐呢敭a(chǎn)慢慢變賣，資金逐漸流向國外?！耙虼?，當(dāng)其賬面上出現(xiàn)大筆資金流動的時候——比如最近有50萬元的進(jìn)出時，銀行就應(yīng)有一個匯報制度——這里面當(dāng)然要注意保密，很少人知道，但是紀(jì)檢部門必須知道?！?/p>