地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因研究

黎聰

摘要：地方政府通過(guò)承擔(dān)債務(wù)取得資金用以大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施，較好地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，隨著長(zhǎng)時(shí)間的積累，地方政府負(fù)債規(guī)模日益增大，地方政府性債務(wù)管理中存在的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)需要引起我們重視。本文就地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；投融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府性債務(wù)，主要是指地方政府作為債務(wù)人，按照協(xié)議或合同約定依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金償付義務(wù)的一種信用方式，也是政府調(diào)度社會(huì)資金、彌補(bǔ)財(cái)政赤字，并借以調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種特殊分配方式。

雖然我國(guó)法律明文規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但地方政府舉債在實(shí)際中卻已是普遍現(xiàn)象。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)地方政府融資手段日趨多樣化，除了采取銀行貸款外，還通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)行信托理財(cái)產(chǎn)品、采用BT或BOT模式等籌措建設(shè)資金，大力發(fā)展了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較好地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。在此過(guò)程中，地方政府投融資平臺(tái)起到了重大作用。

隨著長(zhǎng)時(shí)間的積累，地方政府負(fù)債規(guī)模日益增大，地方政府性債務(wù)管理中存在的問(wèn)題也逐漸凸顯，需要我們加以重視。那么地方政府性債務(wù)規(guī)模有多大？據(jù)財(cái)政部科研所2010年的研究報(bào)告顯示，當(dāng)時(shí)我國(guó)的地方政府性債務(wù)在4萬(wàn)億元以上，相當(dāng)于我國(guó)GDP的16.5%、財(cái)政收入的80.2%、地方財(cái)政收入的174.6%；其中政府直接負(fù)債超過(guò)3萬(wàn)億元，相當(dāng)于我國(guó)GDP的12.9%、財(cái)政收入的62.7%、地方財(cái)政收入136.4%。另外，根據(jù)央行2009年的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)3800多家地方融資機(jī)構(gòu)管理總資產(chǎn)8萬(wàn)億元，地方政府負(fù)債達(dá)到5萬(wàn)億元，平均負(fù)債率為60%以上。央行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還顯示，截止2009年9月底，地方政府融資平臺(tái)的融資額是地方財(cái)政收入的240%，其中90%來(lái)自銀行貸款。有些投融資平臺(tái)，資本金和貸款杠桿高達(dá)30倍以上。

當(dāng)前我國(guó)地方政府性債務(wù)的基本現(xiàn)狀可謂規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)不明、風(fēng)險(xiǎn)隱蔽、管理失范。雖然到目前為止尚未暴露出財(cái)政及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但是其存在著巨大的潛在的威脅，而地方政府投融資平臺(tái)在其中起到的作用更是不可小覷。據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，截止到2009年5月末為止，全國(guó)政府融資平臺(tái)有3800多家，其中70%以上屬于縣區(qū)級(jí)政府。其負(fù)債總額由2008年初的1.7萬(wàn)億元，在不到一年半的時(shí)間內(nèi)升到5.26萬(wàn)億元，其中的85%來(lái)自銀行貸款。而后，銀監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，到2009年6月末，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市及以下各級(jí)政府設(shè)立的平臺(tái)公司共計(jì)達(dá)到8221家，其中縣級(jí)政府平臺(tái)公司有4907家，銀行對(duì)這些地方政府融資平臺(tái)授信總額達(dá)到8.8萬(wàn)億元，貸款余額超過(guò)了5.56萬(wàn)億元，幾乎相當(dāng)于中央政府的公債余額。

不可否認(rèn)，地方政府投融資平臺(tái)在推動(dòng)地區(qū)城市化與工業(yè)化的發(fā)展中的確扮演了極其重要的角色。但是，地方政府投融資平臺(tái)在此過(guò)程中也積累了巨額的債務(wù)，使得其成為地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。所以，要解決地方政府性投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題，必須先分析融資平臺(tái)產(chǎn)生的原因。

投融資平臺(tái)在我國(guó)的興起有著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因。從大背景來(lái)看，是地方政府財(cái)力的增長(zhǎng)遠(yuǎn)不能滿足地方城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展。為了保證公共基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)及適度超前于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、培育地方支柱性產(chǎn)業(yè)、保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，地方政府必須融入社會(huì)資金參與到地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而形成了地方政府債務(wù)。導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生的原因有以下一些：

1.法律制度的約束。在法律規(guī)定不準(zhǔn)列赤字的情況下，地方政府無(wú)法通過(guò)公開、透明與合法渠道實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融資。因此，借助政府投融資平臺(tái)以企業(yè)借款名義舉借政府債務(wù)，使得政府債務(wù)以更隱蔽的方式出現(xiàn)。

2.資本逐利的本性。商業(yè)銀行要綜合考慮放貸風(fēng)險(xiǎn)、資本回報(bào)等因素，以抵押資產(chǎn)的質(zhì)量和借款人的信譽(yù)決定放貸與否。尤其是基礎(chǔ)設(shè)施類的項(xiàng)目融資，其投資大、周期長(zhǎng)、不確定程度高，銀行一般不會(huì)向私人提供此類貸款。而政府信用和政府資產(chǎn)卻是此類融資的重要擔(dān)保和信貸抵押物。其中政府承諾函和土地是被銀行最為普遍接受的擔(dān)保、抵押方式。然而，政府因受到法律約束而無(wú)法直接將政府信用和資產(chǎn)作為債務(wù)法律主體到銀行和資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，因此，借用投融資平臺(tái)達(dá)到融資目的成為政府的最佳選擇。

3.政府的投資需要。隨著改革開放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生及發(fā)展有著其客觀的必然性。首先，各地政府部門在各階段都制定了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，這就需要用到經(jīng)濟(jì)和行政的手段，但資金短缺問(wèn)題是制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。其次，中國(guó)工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的發(fā)展是地方政府投融資平臺(tái)存在和發(fā)展的深層次原因。最后，2008年國(guó)際金融危機(jī)有效的促進(jìn)了地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融通渠道。此外，中央代地方發(fā)行地方債的方式也開始出現(xiàn)。

4.財(cái)政體制的因素。財(cái)政體制方面主要表現(xiàn)為地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等。分稅制改革后，地方政府事權(quán)過(guò)重與財(cái)力不足的矛盾日益突出，地方支出責(zé)任不斷加大使得基層政府面對(duì)很大的預(yù)算壓力，于是只好紛紛舉借債務(wù)彌補(bǔ)資金缺口。其次，地方政府存在的財(cái)政管理體制不完善，可支配財(cái)力不足等問(wèn)題的存在也逼迫地方政府不得不舉債，以保證本級(jí)政府職能的正常履行。于是通過(guò)設(shè)立投融資平臺(tái)向國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款成為地方政府的普遍選擇。這種債務(wù)近年來(lái)增長(zhǎng)最快，已經(jīng)成為地方政府性債務(wù)最主要的組成部分。

從宏觀政府職能角度來(lái)看，一旦融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)宣告失敗，其所有債務(wù)必定是由政府買單，轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。這種高杠桿率高風(fēng)險(xiǎn)的融資運(yùn)作，實(shí)際上是建立在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的假設(shè)之上。一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性波動(dòng)，財(cái)政收入下降，地方政府償債的資金鏈就會(huì)斷裂，出現(xiàn)債務(wù)違約，從而形成財(cái)政危機(jī)和銀行危機(jī)，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。

參考文獻(xiàn)：

[1]田江南：《地方政府如何融資》.當(dāng)代中國(guó)出版社，2011.

[2]劉 星 劉 誼：《中國(guó)地方政府風(fēng)險(xiǎn)及其控制與防范》中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2006.

[3]敬志紅：《地方政府性債務(wù)管理研究》.中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2011.