糧食政策調(diào)整已“在路上”

蔡新

在尚未摸索出一套嫻熟的應(yīng)對國際高糧價的技巧之時，中國又將迎來國際低糧價及日益增多的糧食進(jìn)口，這使得中國的糧食調(diào)控政策面臨更復(fù)雜的考驗(yàn)。

短期來看，2012年全球農(nóng)產(chǎn)品價格上漲造成的播種面積增加，使得2013年國際糧價下調(diào)變成大概率事件。中國海關(guān)總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國糧食（包括谷物、大豆等）進(jìn)口量同比增幅超過25%，占糧食總產(chǎn)量的比重接近14%。

國務(wù)院副總理回良玉近期為《求是》雜志撰文，指出導(dǎo)致這一趨勢出現(xiàn)的長期性因素：目前中國農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)階段性特征，突出表現(xiàn)為“雙高”、“雙緊”，即高成本、高風(fēng)險；資源環(huán)境約束趨緊、青壯年勞動力緊缺。

高低之間，國內(nèi)糧價洼地變得日益明顯，糧食進(jìn)口量的增加也因此可能成為常態(tài)。

按照中國加入世貿(mào)組織時的承諾，如國內(nèi)外糧價差異消失，則中國不應(yīng)繼續(xù)為糧食貿(mào)易設(shè)限。

在堅持糧食較高自給率的前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補(bǔ)貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價格，成為調(diào)控面臨的難題。

形勢所迫，相關(guān)政策的調(diào)整已提上議事日程。

據(jù)筆者多方獲得的權(quán)威消息顯示：包括加大對糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼力度、進(jìn)行目標(biāo)價格改革在內(nèi)的一系列政策措施，正在加速研究制定。

“今年可能在一系列制度問題上有所突破。”發(fā)改委一位相關(guān)官員向筆者表示。

進(jìn)口VS自給

“如果按一個人一年吃800斤糧食來算，去年進(jìn)口的糧食相當(dāng)于養(yǎng)活了1.9億中國人。這意味著，中國糧食自給率已跌破90%?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心（下稱國研中心）副主任韓俊近日指出。

形成佐證的，是2012年中國糧食進(jìn)口量激增的既定事實(shí)。

海關(guān)總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國包括谷物、薯類和大豆等在內(nèi)的糧食進(jìn)口量達(dá)8025萬噸，進(jìn)口額達(dá)421.4億美元，同比增幅超過25%。以2012年中國全年糧食產(chǎn)量約5.9億噸來計算，進(jìn)口總量已占其糧食總產(chǎn)量的接近14%。

2012年中國糧食進(jìn)口增加的主要動力之一，是國內(nèi)外糧價價差縮小。以小麥和玉米為例，當(dāng)年4月的國產(chǎn)批發(fā)價格分別為2780元/噸及2540元/噸，而國際同類產(chǎn)品的到港完稅價格則分別比其便宜了300元及100元，價格嚴(yán)重倒掛。

這一趨勢持續(xù)到去年10月。受此前美國大旱影響，國際農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)普漲，國內(nèi)糧價才重新獲得一定價格優(yōu)勢。

但短暫的價格優(yōu)勢，卻將在2013年面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從國際糧食市場看，受去年全球糧價上漲因素影響，全球玉米和大豆種植面積紛紛刷新歷史最高紀(jì)錄。荷蘭拉博銀行的數(shù)據(jù)顯示，今年美國玉米種植面積將增至9760萬公頃的創(chuàng)紀(jì)錄高位。

2月18日，全球另一個糧食主要出口國巴西也宣布：該國今年糧食產(chǎn)量預(yù)計達(dá)1.85億噸，比去年增長11.3%，將再次創(chuàng)下“歷史上的最高紀(jì)錄”。

“大宗農(nóng)產(chǎn)品價格的震蕩將持續(xù)到2013年，預(yù)計將走出前高后低態(tài)勢?！焙商m合作銀行農(nóng)業(yè)大宗商品市場研究部門近日發(fā)布的報告顯示，2013年前六個月的供應(yīng)緊縮將會推高價格，而產(chǎn)量上升會導(dǎo)致下半年價格下跌。

與之形成對比的，是在糧食生產(chǎn)成本大幅增加和政府托市調(diào)控政策支撐下，中國國內(nèi)糧食價格持續(xù)保持高位運(yùn)行。

財政部數(shù)據(jù)顯示，為了扶持農(nóng)民生產(chǎn)積極性，2012年中央財政用于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性支出及補(bǔ)貼支出合計約為7000億元。按中國去年生產(chǎn)11791億斤糧食計算，平均每生產(chǎn)1斤糧食，中央財政投入的生產(chǎn)性支出超過0.4元，而用于補(bǔ)貼方面的支出則為0.14元。

2013年中國還將繼續(xù)實(shí)行最低收購價政策，并繼續(xù)提高收購價水平：小麥（三等）最低收購價提高到每50公斤112元，同比提高10元；早秈稻（三等）、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別提高到每50公斤132元、135元和150元，同比分別提高12元、10元和10元。

從2005年起，最低收購價每年均會出現(xiàn)6%到10%的增幅。即便如此，對于農(nóng)民來講，仍然所獲不多，因此其種糧的積極性一直處于不溫不火的狀態(tài)。

財政部農(nóng)業(yè)司近日一項(xiàng)調(diào)查表明：2012年中國糧食主產(chǎn)區(qū)的小麥生產(chǎn)畝均成本達(dá)到781元，比上年增加12%，畝均收益409元，同比下降13%。很多地方甚至出現(xiàn)了“種兩季糧食才能稍有盈利”的現(xiàn)象。

按照最低收購價計算成本利潤率，水稻平均的成本利潤率是30%-40%，小麥?zhǔn)?0%。玉米按照臨時收儲價格計算，成本利潤率大概只有10%。而油菜籽的成本利潤率則更是只有1.7%。

面對如此形勢，各方不無擔(dān)憂?！叭魢鴥?nèi)因農(nóng)民喪失種糧意愿導(dǎo)致糧價漲得過高，將使國內(nèi)面臨更大的進(jìn)口壓力。而一旦玉米等主糧品種進(jìn)口持續(xù)增加的潘多拉魔盒被打開，糧食市場調(diào)控將面臨更加復(fù)雜的形勢?！眹兄行难芯繂T程國強(qiáng)指出。

政策調(diào)整“在路上”

諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期。筆者獲悉，2013年糧食調(diào)控等的改革步伐可能加速。

目前得到普遍認(rèn)同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補(bǔ)貼增幅不低于財政收入增幅，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5%逐步提高到8%，將補(bǔ)貼空間用到最足；優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，補(bǔ)貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴(yán)峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策體系當(dāng)中。

也有學(xué)者明確指出：糧價調(diào)控的根本著眼點(diǎn)應(yīng)該是讓中國的糧食生產(chǎn)具備核心競爭力。目前的一系列調(diào)控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。

發(fā)改委相關(guān)官員透露，為了緩解上述糧價調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項(xiàng)較有“突破性”進(jìn)展的調(diào)控政策。

其一，為了鼓勵主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對調(diào)出地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼，也由銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進(jìn)行的。”上述官員稱。

除此之外，另外一個有望于今年提上議事日程的，是進(jìn)行糧食價格形成體制的調(diào)整?？赡艿姆桨钢?，是建立目標(biāo)價格制度，實(shí)施差價補(bǔ)貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機(jī)制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。

所謂目標(biāo)價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內(nèi)種植成本的實(shí)際增長和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。

以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心提出的大豆目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度為例：如果市場價格低于目標(biāo)價格，按兩者的價差核定補(bǔ)貼額，由政府直接補(bǔ)貼給農(nóng)民；如市場價格高于目標(biāo)價格，則不啟動。

這種補(bǔ)貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成的前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進(jìn)行直接價格干預(yù)的政府定價形式。

其好處為，目標(biāo)價格通過直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調(diào)控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。

但這項(xiàng)改革的難度并不小?！皩δ繕?biāo)價格進(jìn)行補(bǔ)貼，涉及一系列體制性變革”，相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價格如何確立。其次則是如何測算農(nóng)民接受補(bǔ)貼的范圍和強(qiáng)度。是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，現(xiàn)在尚無定論。

不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因?yàn)檗r(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬。

可能的方案之一，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行測算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補(bǔ)貼包干到省，由其來發(fā)放補(bǔ)貼。

知悉情況的人士表示：因補(bǔ)貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴(yán)重。所以相關(guān)決策部門在進(jìn)行改革時往往比較慎重，對于任何相關(guān)政策的進(jìn)展速度，不應(yīng)過分樂觀。