古墓受損，只因違法成本太低？

馮建紅

對于施工過程中發(fā)現(xiàn)的地下古文物，我國法律規(guī)定發(fā)現(xiàn)后“立即上報”。但施工單位不僅不上報，還惡意損壞地下古文物。根本原因在于，一些中小型投資項目中地方投資多，當(dāng)?shù)卣鲇贕DP的考慮，不愿意上報。

近日，南京市文物部門向媒體爆料，稱某工地在挖掘作業(yè)時發(fā)現(xiàn)4座六朝墓葬，但面對文化執(zhí)法部門的責(zé)令整改通知，施工單位置之不理，并連夜進(jìn)行挖掘作業(yè)，導(dǎo)致一夜之間，新發(fā)現(xiàn)的4座古墓葬中3座被破壞殆盡。據(jù)悉，在此之前，該施工單位還曾發(fā)現(xiàn)兩座六朝墓葬，均遭到破壞。

4月8日，南京市文廣新局宣傳處某負(fù)責(zé)人在接受《方圓》記者采訪時表示，違規(guī)強(qiáng)行施工的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)正在接受處理，考古人員得以進(jìn)入建筑工地對墓葬進(jìn)行勘探。

行政執(zhí)法束手無策，文物保護(hù)部門借助媒體曝光的力量，才得以阻止施工單位繼續(xù)破壞古墓，這是文物保護(hù)部門的無奈和困境。施工單位何以如此明目張膽違法，文物保護(hù)部門無奈背后到底隱藏著什么？

“被埋葬”的古墓葬

今年1月初，南京市雨花臺區(qū)有市民舉報該區(qū)金陽東街南側(cè)一處工地內(nèi)發(fā)現(xiàn)了兩處古墓葬。該市文物部門來到現(xiàn)場勘察后，確認(rèn)兩座墓葬為六朝時期的磚室墓，要求施工單位停止施工。但施工方卻以“不知情”為由繼續(xù)挖掘作業(yè)，兩處六朝墓葬很快被夷為平地。

近日，南京市文物部門了解到，該工地在挖掘作業(yè)時又發(fā)現(xiàn)了4座六朝墓葬。為了避免這些文化遺存再次被毀，南京市文化綜合執(zhí)法總隊二支隊于3月26日趕到工地現(xiàn)場，正式向施工單位下達(dá)《責(zé)令整改通知書》。然而，施工單位卻拒絕在通知書上簽字，并連夜進(jìn)行挖掘作業(yè)。一夜之間，新發(fā)現(xiàn)的4座古墓葬又有3座被破壞殆盡。

南京市文廣新局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，28日市文廣新局會同市公安局和市博物館，再次到現(xiàn)場調(diào)查，聽取了建設(shè)單位對此事情況的匯報，做出了三項處理決定：一是要求建設(shè)單位立即停止施工；二是南京市博物館考古人員進(jìn)場開展考古勘探發(fā)掘；三是要求建設(shè)單位到文廣新局執(zhí)法總隊接受進(jìn)一步調(diào)查處理。

進(jìn)入現(xiàn)場的考古專家表示，由于施工方的“暴力強(qiáng)拆”，被毀墓葬的規(guī)模、形制、陪葬器物等信息已經(jīng)無從得知。不過，在挖掘機(jī)翻出的土堆中，考古人員發(fā)現(xiàn)了一個長約2米的長條形石門拱，門拱兩端各有一個圓形凹槽。據(jù)了解，這個石門拱與去年棲霞大埔塘南朝大墓出土的石門構(gòu)件很相似，兩個凹槽是用來安裝石門柱的。

據(jù)悉，大浦塘南朝墓是南京迄今規(guī)模最大的南朝墓葬，墓葬內(nèi)出土的一座刻滿精美紋飾的石門，更是南京六朝考古的首次發(fā)現(xiàn)。該石門由半圓形門拱、兩側(cè)門柱、對開門扇、底部門檻組成，此次發(fā)現(xiàn)的石門拱雖然只是石門的一個構(gòu)件，但足以說明該墓葬的等級之高。

“一般來說，六朝墓葬中只有等級較高的宗室貴族才有資格使用石門這一規(guī)制。”專家表示，根據(jù)墓志記載，大浦塘南朝墓的墓主人應(yīng)該是南朝齊梁時期王一級的宗室貴族?！斑@次發(fā)現(xiàn)的石門拱雖然比大埔塘的小一些，但墓主人的身份肯定也不會低，很可能是侯一級的宗室貴族?！?/p>

專家表示，從位置分布來看，工地內(nèi)發(fā)現(xiàn)的6座墓葬相距都不遠(yuǎn)，很可能是六朝中晚期某個貴族的家族墓葬群。如果進(jìn)行搶救性發(fā)掘，將為研究六朝家族墓葬的埋藏特點(diǎn)提供重要的考古實證。

如今，古墓葬被破壞的價值難以估量。毋庸置疑，這種破壞對文物界，是個莫大的損失。

我國對古文物的保護(hù)始于20世紀(jì)50年代。據(jù)了解，地下埋藏古文物，經(jīng)過近60年調(diào)查研究掌握了一大批，但未被發(fā)現(xiàn)的仍舊十分豐富。文物保留地除了日常自然變化暴露的，更多是通過文獻(xiàn)記載掌握，比如帝王陵墓等，但還有相當(dāng)一部分都是在生產(chǎn)建設(shè)中發(fā)現(xiàn)的。

近年來，隨著城市建設(shè)爆炸式擴(kuò)張，越來越多古墓葬在施工過程中遭受破壞。2010年9月，在湖北鄂州市杜山鎮(zhèn)杜山村7組的一個施工現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的三國古墓群，盡管當(dāng)時文物部門也下發(fā)了停止施工的禁令，但施工單位仍繼續(xù)施工，致使古墓遭到破壞。還有揚(yáng)州西湖古墓，南水北調(diào)鄭州段挖出的宋代古墓，合肥境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的“千年石棺”，等等，都幾乎“被埋葬”在了挖掘機(jī)下。

文物部門監(jiān)管無奈背后

考古界的悲劇，一再上演。多年來，考古專家不斷呼吁“施工前先考古”。

我國《文物保護(hù)法》也規(guī)定，根據(jù)保護(hù)文物的實際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶，并予以公布。例如，根據(jù)《江蘇省文物保護(hù)條例》規(guī)定，地下文物埋藏區(qū)內(nèi)或文物埋藏區(qū)外占地面積5萬平方米以上的建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)向文物部門申請考古調(diào)查、勘探。

《文物保護(hù)法》第二十九條規(guī)定，進(jìn)行大型基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。

現(xiàn)實中，這些規(guī)定幾乎形同虛設(shè)。據(jù)一位資深的考古專家介紹，在中國，只有諸如三峽、南水北調(diào)等大型工程的選址，其任務(wù)書中會提到文物保護(hù)調(diào)查，而對于一些符合審查條件的中小型項目，則沒有請考古專家勘察。

據(jù)了解，大多數(shù)在施工中被破壞的古墓葬，如果工地施工前先考古，悲劇或可免。事實上，對于施工過程中發(fā)現(xiàn)的古文物，我國法律也有詳盡的規(guī)定，即發(fā)現(xiàn)后“立即上報”?！段奈锉Ｗo(hù)法》第三十二條規(guī)定，在進(jìn)行建設(shè)工程或者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，任何單位或者個人發(fā)現(xiàn)文物，應(yīng)當(dāng)保護(hù)現(xiàn)場，立即報告當(dāng)?shù)匚奈镄姓块T。文物行政部門接到報告后，如無特殊情況，應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)趕赴現(xiàn)場，并在七日內(nèi)提出處理意見。

對文物保護(hù)部門來說，這也并非是保護(hù)文物的尚方寶劍。像南京古墓葬被破壞事件中，文物保護(hù)部門曾幾次阻止，文化綜合執(zhí)法部門也出具書面整治通知，但均碰了釘子，無法避免古文物被毀。

文物保護(hù)監(jiān)管部門面對的除了施工單位，有時還有政府機(jī)關(guān)。2009年鎮(zhèn)江市政府啟動的“雙井路片區(qū)舊城改造”項目進(jìn)行中，發(fā)現(xiàn)了13座宋、元倉儲完整倉基。公開資料顯示，當(dāng)初一發(fā)現(xiàn)這是一個大遺址，鎮(zhèn)江市政府就給文化局下達(dá)封口令，并逐級層層往下傳達(dá)至博物館、考古隊，不能將這一情況向社會透露任何消息，否則將會被開除。當(dāng)時評論者說，這應(yīng)是該宋、元倉儲完整倉基遭受毀滅性的破壞的根本原因。

“不立即上報的總體結(jié)果很嚴(yán)重。”中國文物協(xié)會研究員李曉東表示，不報告導(dǎo)致的破壞表現(xiàn)在，一是墓葬結(jié)構(gòu)被破壞，二是殉葬器物擺放情況、器物本身被破壞?！斑@直接導(dǎo)致古墓葬的歷史、科學(xué)、文化藝術(shù)價值被破壞，甚至造成歷史疑案。”李曉東解釋說，墓葬結(jié)構(gòu)、器物擺放等內(nèi)容，蘊(yùn)含著一定的文化，而器物的部分缺失，可能導(dǎo)致現(xiàn)代人對某一段歷史的錯誤判斷。

一位從事建筑工程人士向記者分析說，施工方發(fā)現(xiàn)文物不上報有多項利益考慮，一方面根據(jù)國家文物保護(hù)法的規(guī)定，凡因進(jìn)行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費(fèi)用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算，而對于大多數(shù)施工單位來說，最初并沒有文物保護(hù)方面的預(yù)算，另一方面，發(fā)現(xiàn)文物上報后，文物部門需要時間勘察，根據(jù)對文物價值的判斷，決定是清理發(fā)掘、長時期發(fā)掘，還是現(xiàn)場保護(hù)并要求建筑單位另行選址。這其中的變數(shù)難以估量，施工方的工期受到?jīng)_擊，可能關(guān)系大額利益。

李曉東認(rèn)為，根本原因還在于，一些中小型投資項目中地方投資多，當(dāng)?shù)卣鲇贕DP的考慮，不愿意上報?！岸耶?dāng)?shù)卣膊辉嘎鋫€破壞古墓葬的名聲，因此還會極力隱瞞?！?/p>

三種法律手段懲治破壞

發(fā)現(xiàn)地下文物不立即報告，甚至惡意損壞，并非是違法無成本的行為。我國文物保護(hù)法對于損壞文物，哄搶、私分、藏匿文物等行為，都有明確規(guī)定追究其相關(guān)法律責(zé)任。

行政處罰是目前最常見的處罰手段?！段奈锉Ｗo(hù)法》第六十六條規(guī)定，“擅自遷移、拆除不可移動文物”，造成嚴(yán)重后果的，處五萬元以下的罰款；同時規(guī)定，有本法第六十六條所列行為之一的，“負(fù)有責(zé)任的主管部門和其他直接責(zé)任人員是國家工作人員的，依法給予行政處分?！?/p>

2009年5月，開發(fā)商在未經(jīng)省級文物部門批準(zhǔn)的情況下，強(qiáng)行拆除了近千年古寺釋迦寺，這一事件曾震動了整個文物界。據(jù)了解，這座古寺被安徽省泗縣政府違法拍賣給了開發(fā)商，當(dāng)時文物部門提出不同意見，未被政府采納。經(jīng)媒體曝光后，中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)曾相繼作出重要批示，要求國家文物局派出督導(dǎo)組赴泗縣實地督查，當(dāng)?shù)厥∥?、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)也相繼作出批示，要求嚴(yán)肅查辦。最終的調(diào)查處理結(jié)果是，泗縣縣委書記，泗縣縣委常委、常務(wù)副縣長等有關(guān)責(zé)任人分別受到黨內(nèi)、行政警告處分；同時，對被拆除的釋迦寺進(jìn)行原址重建保護(hù)，所需費(fèi)用由開發(fā)商獨(dú)自承擔(dān)。

南京六朝墓葬遭受破壞情況經(jīng)媒體曝光后，南京市文化綜合執(zhí)法總隊二支隊隊長吳靖曾對媒體公開表示，施工單位在接到《責(zé)令整改通知書》后拒絕簽字，并繼續(xù)違規(guī)作業(yè)，對地下文物造成了嚴(yán)重破壞，這種行為可以被視作惡意損壞地下文物。根據(jù)《江蘇省文物保護(hù)條例》第四十一條明確規(guī)定：未經(jīng)考古調(diào)查、勘探進(jìn)行工程建設(shè)的，由文物行政部門責(zé)令改正。如造成嚴(yán)重后果的，可處以5萬元以上、50萬元以下的罰款。“市文化綜合執(zhí)法總隊將根據(jù)考古部門出具的鑒定結(jié)果，評估其破壞文物后果的嚴(yán)重性，并據(jù)此作出處罰?！?/p>

有網(wǎng)友評論稱，破壞地下文物，即使最壞不過50萬元罰款，這點(diǎn)錢對于建筑單位是毛毛雨，這樣的處罰有何用？對于網(wǎng)友的這種質(zhì)疑，李曉東表示，實際上，我國對文物破壞者的處罰并不缺失，不只有行政處罰一種手段，行政之后還有刑事處罰。

我國刑法第三百二十四條規(guī)定，故意損毀國家保護(hù)的珍貴文物或者被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的文物的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；故意損毀國家保護(hù)的名勝古跡，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；過失損毀國家保護(hù)的珍貴文物或者被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的文物，造成嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

有文物保護(hù)法專家指出，一些家族古墓葬群，如果在施工中被破壞，還可通過民事訴訟手段進(jìn)行維權(quán)。

懲治還須用重刑

從理論上看，城市建設(shè)過程中對文物的破壞，有很多法律追究的空間。但實際上，施工中破壞地下文物事件屢見不鮮，何為。有評論者說，是處罰輕了。

以行政處罰為例。綜合公開的案例來看，施工過程中破壞文物的相關(guān)人員往往是當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人，但責(zé)任追究時，一般對直接違法人員進(jìn)行追究，而對于所涉及到的政府領(lǐng)導(dǎo)，往往未作追究，形成了違法無成本。

“這些人員受不到法律責(zé)任追究，個人利益受不到任何損失，不支付任何違法成本，他們可以一再違法行事，反成‘政績?！币晃换鶎游奈锉Ｗo(hù)者認(rèn)為，在這種氛圍中，政府公職人員違法破壞文物事件不但得不到遏制，反而會愈來愈多。這種違法無成本或違法成本過低，是造成文物屢遭破壞的重要原因之一。

李曉東分析說，城市建設(shè)中地下文物破壞屢禁不止還有一方面原因是刑事處罰少。李曉東告訴《方圓》記者，過去對于破壞地下文物行為常見刑事處罰，現(xiàn)在基本不動用刑事處罰?！斑@是地方官員干預(yù)所致，一是出于投資與地方利益關(guān)系密切，二是地方政府大多持有‘鴕鳥心態(tài)，極力隱瞞，怕留下破壞古墓的不好名聲?！?/p>

記者通過網(wǎng)絡(luò)搜索近年來施工中破壞古文物的案例后發(fā)現(xiàn)，沒有一起公開案例中的責(zé)任人被處以刑事處罰。這樣的事實也造成了一種假象，即很多人誤以為，對城市建設(shè)中破壞古墓葬的行為只有行政處罰而已。或者正因為此，在南京六朝墓葬被破壞事件中，不管是媒體報道，還是有關(guān)部門的對外發(fā)言，也都只表明破壞文物者可能受到最高50萬元的行政罰款，卻沒有提及刑事處罰這一手段。

李曉東呼吁，應(yīng)該多用刑事處罰去懲治城市建設(shè)中破壞地下文物的行為，還應(yīng)規(guī)定在城市建設(shè)中發(fā)現(xiàn)地下文物不立即上報，造成地下文物破壞的，不僅對直接責(zé)任人，還要對知情不報的單位進(jìn)行處罰?！艾F(xiàn)有刑法三百二十四條規(guī)定了追究個人法律責(zé)任的情形，但沒有提及單位，可以在刑法沒修訂情況下，根據(jù)出臺司法解釋予以追究。”

處罰不是最終的目的，更好地保護(hù)來自前置工作，防微杜漸。截至目前，全國共進(jìn)行了3次大的文物調(diào)查，基本完成了全國不可移動文物的基礎(chǔ)信息庫，各地幾乎都出版了文物分布的相關(guān)資料。記者了解到，目前有的省市為了避免城市建設(shè)破壞到地下文物，會將當(dāng)?shù)匚奈锓植记闆r資料交給當(dāng)?shù)匕l(fā)改委備份，提議發(fā)改委在審批項目前，根據(jù)資料提示盡力避開文物保護(hù)區(qū)。

考古專家還建議，建設(shè)單位施工前應(yīng)向文物部門備案，凡是文物部門認(rèn)為有必要勘探的地區(qū)，應(yīng)先考古再施工。

日本如何立法保護(hù)文物？

面對文物保護(hù)多方利益的交織糾結(jié)，我們將如何傳承和守護(hù)好這些歷史的文化基因，其他國家的一些立法經(jīng)驗和實踐做法也許能帶給我們一些啟示。

與中國一衣帶水的日本在文物保護(hù)方面也堪稱典范。1950年，日本政府頒布《文化財保護(hù)法》（文化財即文化資財、文化財產(chǎn)），標(biāo)志著日本戰(zhàn)后文物保護(hù)制度全面建立，后又不斷修改完善。該法的文物保護(hù)涉及面十分廣泛，這也成為日本文物保護(hù)立法的一個特點(diǎn)。

在日本的文物保護(hù)法里，“文化財”分為四類，即“有形文化財”，包括建筑、繪畫、雕塑、實用美術(shù)、書法、古籍和古代檔案等?！盁o形文化財”，包括戲劇、音樂等藝術(shù)及技藝。“民俗文化”包括食品、衣著、住宅、宗教信仰、民間節(jié)日等生活方式和習(xí)俗?！凹o(jì)念地”，包括具有歷史價值的貝冢、古墓、宮殿及其圍繞它們發(fā)展起來的城鎮(zhèn)等；有藝術(shù)和觀賞價值的花園、橋梁及山峰、峽谷、海濱和其他風(fēng)景區(qū)；有科學(xué)價值的動物、植物、地理特征和礦石等。

日本文物保護(hù)工作的發(fā)展進(jìn)步，國家財政力量起到了強(qiáng)有力的支撐作用。有報道稱，2002年，日本文化廳用于歷史遺跡的修繕及利用項目預(yù)算為262.9663億日元；促進(jìn)國寶級文物及重要文物的保護(hù)預(yù)算為110.3882億日元；傳統(tǒng)藝能的繼承預(yù)算94.7429億日元。政府與民間對文物保護(hù)的高度重視促進(jìn)了日本文物保護(hù)理念的全面提高。如果“國寶”或“重要文化財”的私人所有者由于財政困難或其他原因而無能力保護(hù)文化財時，國家將向他們提供補(bǔ)助或指定專門人員照管這些私有文化財。