行政法人制度檢視

李寧卿　吳志紅

【摘要】行政法人制度是日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所推行的行政改革制度，是政府瘦身和提升公共服務(wù)效率的產(chǎn)物。行政法人被賦予了獨(dú)立的公法人資格，擁有更大的人事、財(cái)政和專業(yè)的自主權(quán)限，接受主管行政機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)。行政法人制度目前還處于推廣和試驗(yàn)階段，在很多重要領(lǐng)域仍然存在爭(zhēng)論。

【關(guān)鍵詞】行政法人 新公共管理 公法人 檢視

行政法人制度源于日本，是日本于20世紀(jì)90年代中期開始推行的行政改革的重要內(nèi)容之一。21世紀(jì)初，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也開始順應(yīng)新行政管理的潮流而進(jìn)行政府改造，遂開始推行行政法人改革。行政法人制度的核心是對(duì)政府的公共職能重新進(jìn)行切割，其中必須由政府承擔(dān)，但是不必從政府親自提供的公共服務(wù)中分離出來(lái)，而是由具有公法獨(dú)立法律人資格的公共組織承擔(dān)，并賦予其比一般科層制行政機(jī)關(guān)更大的人事和財(cái)政自主權(quán)，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效管理，追求公共服務(wù)效能的最大化。目前日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法人制度已初步建立，但是同時(shí)也存在很多爭(zhēng)論和問(wèn)題。

行政法人制度概論

行政法人的涵義。行政法人制度在日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法中定義大致相同，如日本《獨(dú)立行政法人通則法》第二條規(guī)定：“從國(guó)民生活及社會(huì)經(jīng)濟(jì)安定等公共性觀點(diǎn)來(lái)看，有確實(shí)實(shí)施必要的事務(wù)及事業(yè)，而在國(guó)家本身并無(wú)必要成為主體以直接實(shí)施之事項(xiàng)中，于委由民間的主體實(shí)施時(shí)，對(duì)于有不一定無(wú)法實(shí)施之虞的事項(xiàng)，以能夠有效率地且有效地實(shí)施為目的，而依據(jù)本法及個(gè)別法之規(guī)定設(shè)立之法人”；臺(tái)灣《行政法人法》（草案）第二條第一項(xiàng)規(guī)定：“本法所稱行政法人，指國(guó)家及地方自治團(tuán)體以外，由中央目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)，為執(zhí)行特定公共任務(wù)，依法律設(shè)立具人事及財(cái)務(wù)自主性之公法人”。

行政法人的創(chuàng)設(shè)目的。日本的《獨(dú)立行政法人通則法》規(guī)定：日本創(chuàng)設(shè)獨(dú)立行政法人的目的是國(guó)家精簡(jiǎn)及業(yè)務(wù)效率化。在日本，行政改革的主要目的就是國(guó)家行政精簡(jiǎn)化，具體方式可分為“水平精簡(jiǎn)”與“垂直精簡(jiǎn)”，前者是通過(guò)民營(yíng)化、行政委托及管制緩和等推動(dòng)政府與民間角色的重新定位，即“國(guó)家行政活動(dòng)本身之精簡(jiǎn)”；后者則是進(jìn)行行政組織的改編，將行政活動(dòng)分為“規(guī)劃定立機(jī)能”和“實(shí)施機(jī)能”，而將實(shí)施機(jī)能由新創(chuàng)設(shè)的行政法人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，并將其置于國(guó)家行政組織之外，即“國(guó)家行政組織之精簡(jiǎn)”。①我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政法人法”草案規(guī)定臺(tái)灣創(chuàng)設(shè)行政法人的目的是“融合公私組織之優(yōu)點(diǎn)與特性、增進(jìn)用人彈性、減少采購(gòu)會(huì)計(jì)的限制、強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)責(zé)任及成本效益、開放多元參與”。雖然在立法上的措辭與日本不同，但是其目的實(shí)際上并沒(méi)有本質(zhì)的差異，同樣也是強(qiáng)調(diào)提升效率，通過(guò)創(chuàng)設(shè)國(guó)家行政組織以外的公法人組織進(jìn)行國(guó)家行政組織的改革。

行政法人的自我管理機(jī)制。日本的獨(dú)立行政法人采取以首長(zhǎng)制為主，并設(shè)監(jiān)事與干部（理事），法人首長(zhǎng)及監(jiān)事由主管部會(huì)首長(zhǎng)任命，其他法人首長(zhǎng)則由法人首長(zhǎng)任命；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法人一般采取董（理）事會(huì)制度，但根據(jù)其組織規(guī)?；蛉蝿?wù)特性的需要，不設(shè)董（理）事會(huì)，置首長(zhǎng)一人，董事、監(jiān)事、首長(zhǎng)由監(jiān)督機(jī)關(guān)或行政院長(zhǎng)定期聘任。

行政組織的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)及績(jī)效評(píng)價(jià)

行政法人均須制定目標(biāo)計(jì)劃并接受特別成立的評(píng)價(jià)委員會(huì)的評(píng)價(jià)。日本的獨(dú)立行政法人須于開始營(yíng)運(yùn)之際提出“業(yè)務(wù)方法書”，并按由主管部會(huì)制定“中期目標(biāo)”，訂定“中期計(jì)劃”和“年度計(jì)劃”，呈報(bào)主管部會(huì)首長(zhǎng)認(rèn)可并公告，在“中期目標(biāo)”結(jié)束后三個(gè)月內(nèi)提出“事業(yè)報(bào)告書”，由總務(wù)省和各部會(huì)分別成立的獨(dú)立法人評(píng)價(jià)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估，最后由主管大臣在中期目標(biāo)期間終了之時(shí)做全盤檢討。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法人在開始營(yíng)運(yùn)之前也須制定發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，并報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)核定，同時(shí)訂立年度營(yíng)運(yùn)（業(yè)務(wù)）計(jì)劃及預(yù)算、年度執(zhí)行成果及決算報(bào)告書，報(bào)請(qǐng)監(jiān)督機(jī)關(guān)核定或備查，在部會(huì)中設(shè)行政法人績(jī)效評(píng)鑒委員會(huì)，由主管機(jī)關(guān)規(guī)定績(jī)效評(píng)鑒的方式等事項(xiàng)。

財(cái)務(wù)制度。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法人都需由政府在法定預(yù)算范圍內(nèi)核發(fā)經(jīng)費(fèi)，并采取不同于行政機(jī)關(guān)的特別會(huì)計(jì)制度。日本的獨(dú)立行政法人采取企業(yè)會(huì)計(jì)制度，財(cái)務(wù)報(bào)表須經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)可，設(shè)專門會(huì)計(jì)監(jiān)督人監(jiān)督財(cái)務(wù)，行政法人進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處分須經(jīng)主管部會(huì)認(rèn)可。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法人制定了一套特別的會(huì)計(jì)制度，財(cái)務(wù)報(bào)表須經(jīng)合格會(huì)計(jì)師進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表的查核簽證，審計(jì)機(jī)關(guān)可以審計(jì)其決算報(bào)告。

人事制度。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都出于順利推行行政法人制度改革的目的，而在行政法人組成人員的身份上進(jìn)行了特別的設(shè)計(jì)，也體現(xiàn)了一定的妥協(xié)。日本將獨(dú)立行政法人分為“特定獨(dú)立行政法人”與“非特定獨(dú)立行政法人”，前者的成員具有公務(wù)員身份，而后者的成員不具有公務(wù)員身份。雖然日本的《獨(dú)立行政法人通則法》對(duì)兩種類型行政法人的概念分別進(jìn)行了規(guī)定，但是“獨(dú)立行政法人兩類型化之理由，并無(wú)特殊理論基礎(chǔ)，純屬政治妥協(xié)之產(chǎn)物”。②《獨(dú)立行政法人通則法》還規(guī)定了獨(dú)立行政法人之成員權(quán)益事項(xiàng)相關(guān)法令的排除適用，禁止成員兼職營(yíng)利事業(yè)工作。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法人的成員分為現(xiàn)職人員與新進(jìn)人員，現(xiàn)職人員保留公務(wù)員身份，而新進(jìn)人員則不具有公務(wù)員身份，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系由個(gè)別行政法人之人事管理規(guī)章及契約進(jìn)行規(guī)定。

監(jiān)督制度。日本對(duì)獨(dú)立行政法人的監(jiān)督主要分為行政監(jiān)督和立法監(jiān)督。行政監(jiān)督包括兩個(gè)方面：一個(gè)方面是獨(dú)立行政法人的人事管理、年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃及預(yù)算、年度執(zhí)行成果及決算報(bào)告書須報(bào)主管部會(huì)審查或核定；另一方面是主管部會(huì)隨時(shí)會(huì)對(duì)獨(dú)立行政法人的行為進(jìn)行檢查、要求其提出改善措施，甚至可以給予行政制裁。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)行政法人設(shè)置的監(jiān)督制度比日本更為周詳一些，包括監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和輿論監(jiān)督四個(gè)方面。監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督是指行政法人的董（監(jiān)）事由監(jiān)督機(jī)關(guān)聘任，營(yíng)運(yùn)計(jì)劃、重要規(guī)章、年度預(yù)、決算須報(bào)請(qǐng)監(jiān)督機(jī)關(guān)備查或核定；立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是行政法人的組織法律、由行政機(jī)關(guān)撥付的經(jīng)費(fèi)等須經(jīng)立法院審議；監(jiān)察監(jiān)督是指審計(jì)機(jī)關(guān)可以審計(jì)行政法人的決算報(bào)告書；而輿論監(jiān)督主要是指行政法人的有關(guān)資訊必須依政府資訊公開法令予以公開。除了上述四種外在監(jiān)督制度之外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法人一般實(shí)行董（監(jiān)）事制度，其董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)也可以被視為實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

行政法人制度現(xiàn)存之爭(zhēng)論

行政法人制度自日本于20世紀(jì)90年代后期開始推行，目前只有日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用，并且還都處于試驗(yàn)推廣階段，難免存在爭(zhēng)議和不足之處，筆者試述如下。

行政法人的推行范圍和種類。雖然日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)立法都對(duì)行政法人的任務(wù)進(jìn)行了描述性的規(guī)定，例如臺(tái)灣《行政法人法》（草案）第二條第二項(xiàng)規(guī)定：“前項(xiàng)特定公共任務(wù)，以具有專業(yè)需求或須強(qiáng)化成本效益及經(jīng)營(yíng)效能，不適合由政府機(jī)關(guān)推動(dòng)，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權(quán)力行使程度較低者為限”；而日本的《獨(dú)立行政法人通則法》也規(guī)定了先行排除直接且限制個(gè)人權(quán)益、公權(quán)力行使程度高、需以國(guó)家名義成立之事業(yè)及與國(guó)家重大危機(jī)管理等需由國(guó)家直接執(zhí)行之事務(wù)，再就是否確有實(shí)施必要、民間無(wú)法辦理、須由單一主體獨(dú)立實(shí)施等因素，予以篩選。但是這些規(guī)定的用語(yǔ)并不精準(zhǔn)，因此并沒(méi)有就行政法人所適用的范圍給予明確界定。實(shí)際上，對(duì)行政法人的范圍進(jìn)行界定就是對(duì)行政法人所要提供的公共服務(wù)與國(guó)家高權(quán)行政以及可以民營(yíng)化的公共服務(wù)之間的界限進(jìn)行劃分，而這正是后現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)行行政改革的中心任務(wù)，目前各國(guó)都處于摸索時(shí)期，要想進(jìn)行精確劃分是十分困難的，也正因?yàn)槿绱耍姓ㄈ酥贫仍谕菩羞^(guò)程中一直存在著針對(duì)某種、某個(gè)機(jī)構(gòu)能否行政法人化的爭(zhēng)論。

另一方面，在已經(jīng)確定能夠行政法人化的機(jī)構(gòu)中，在日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)還沒(méi)有出現(xiàn)成型的分類方式。成型分類方式的建立，將大大減少目前行政法人化的試驗(yàn)成本，并減少推行的阻力。因?yàn)楣卜?wù)的內(nèi)容千差萬(wàn)別，因而日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都采取通則法加個(gè)別法的立法體系，顯示行政法人機(jī)構(gòu)的個(gè)體特殊性。但在強(qiáng)調(diào)行政法人個(gè)體機(jī)構(gòu)組織和任務(wù)的特殊性的同時(shí)，很難對(duì)其進(jìn)行大致分類，并根據(jù)分類分階段推行。日本將獨(dú)立行政法人的大致范圍限定于試驗(yàn)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、文教研習(xí)機(jī)構(gòu)等非權(quán)力行政活動(dòng)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2005年4月及11月選定的第一波及第二波優(yōu)先行政法人化的機(jī)關(guān)范圍也大致相同，但是其中的機(jī)構(gòu)仍然是性質(zhì)各異。

行政法人的組織結(jié)構(gòu)。行政法人制度的最大特色在于賦予行政法人獨(dú)立的公法人地位，“構(gòu)建出一種具有獨(dú)立性、中立性、專業(yè)性、高效率、有成本效益分析觀念且具企業(yè)化經(jīng)營(yíng)特質(zhì)的現(xiàn)代行政組織”，而行政法人的中立性與獨(dú)立性與其內(nèi)部管理組織體制的設(shè)計(jì)息息相關(guān)，但是日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)行政法人管理組織的設(shè)計(jì)并沒(méi)有體現(xiàn)其對(duì)行政法人中立性與獨(dú)立性的保護(hù)。

日本的獨(dú)立行政法人是以首長(zhǎng)制為主，并設(shè)監(jiān)事及干部（理事）。法人首長(zhǎng)及監(jiān)事由主管部會(huì)首長(zhǎng)任命；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法人則實(shí)行董事會(huì)制度，得視其組織規(guī)?；蛉蝿?wù)特性之需要。不設(shè)董（理）事會(huì)，設(shè)首長(zhǎng)一人，并設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，董事、監(jiān)事、首長(zhǎng)由監(jiān)督機(jī)關(guān)或行政院定期聘任?？梢姡姓ㄈ藢?shí)行的是外部監(jiān)督體制，其決策者或決策機(jī)構(gòu)一律由行政機(jī)關(guān)外部派任，而不像公法社團(tuán)法人那樣實(shí)行內(nèi)部民主自治制度。

內(nèi)部成員身份之劃分。創(chuàng)設(shè)行政法人的目的之一在于國(guó)家行政組織的瘦身，因此行政法人不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，以此邏輯，其中的工作人員也不應(yīng)屬于國(guó)家公務(wù)員。但是日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在推行行政法人制度的過(guò)程中都以一定形式保留了部分行政法人工作人員的公務(wù)員身份。日本是通過(guò)《獨(dú)立行政法人通則法》將獨(dú)立法人分為特定獨(dú)立行政法人和不特定獨(dú)立行政法人，前者的工作人員具有公務(wù)員身份，后者的工作人員不具有公務(wù)員身份，而且迄今為止，絕大多數(shù)行政法人化的機(jī)構(gòu)都是特定行政法人。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政法人法》（草案）是將行政法人的工作人員分為現(xiàn)職公務(wù)人員與新進(jìn)人員，現(xiàn)職公務(wù)人員按“保留身份、權(quán)益不變”原則保留公務(wù)員身份，而新進(jìn)人員不具有公務(wù)員身份。③

行政法人之財(cái)務(wù)制度。行政法人的財(cái)務(wù)制度在獨(dú)立性的要求下也被賦予了一定的靈活性，從而脫離了行政機(jī)關(guān)的會(huì)計(jì)制度，采行自己的會(huì)計(jì)制度，日本的獨(dú)立行政法人采行企業(yè)會(huì)計(jì)制度，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則訂定獨(dú)立的行政法人會(huì)計(jì)制度。

在行政法人的財(cái)務(wù)制度方面有兩個(gè)方向截然不同的擔(dān)心：一種是擔(dān)心政府仍然負(fù)有向行政法人核撥經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，政府會(huì)否借核撥經(jīng)費(fèi)造成對(duì)行政法人財(cái)務(wù)之控制；另外一種擔(dān)心是，行政法人需運(yùn)用企業(yè)精神提高收益，是否意味著將來(lái)會(huì)自負(fù)盈虧，政府推行行政法人的真實(shí)目的是否為甩包袱？是否所有行政法人都適合這種財(cái)政體制，如國(guó)立大學(xué)。這兩種截然相反的擔(dān)心其實(shí)正反映了行政法人的復(fù)雜類型，不同類型的行政法人對(duì)政府的財(cái)政政策有不同需要，并不是簡(jiǎn)單的一個(gè)立法就能解決的。

行政法人之績(jī)效評(píng)價(jià)。該問(wèn)題與行政法人的范圍和種類密切相關(guān)。行政法人制度推行的目的在于提高公共服務(wù)質(zhì)量，而提升公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)就是行政法人的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法雖然都使用了大量篇幅來(lái)規(guī)定行政法人的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，如規(guī)定了評(píng)價(jià)委員會(huì)的組成、中期目標(biāo)和運(yùn)營(yíng)計(jì)劃等的確定、審核等，規(guī)定也算周詳。

但是還是有學(xué)者表示擔(dān)心，一種擔(dān)心是宏觀上的，認(rèn)為規(guī)定得再周詳，也難以確保評(píng)價(jià)的客觀性，尤其是在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，或許因?yàn)槭峭庑性u(píng)鑒內(nèi)行，或許是因?yàn)榱?chǎng)重于專業(yè)，總之在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有其文化因素的病根；也有人認(rèn)為，因?yàn)樾姓ㄈ说念愋投鄻?，任?wù)千差萬(wàn)別，所以應(yīng)依照個(gè)別的行政法人來(lái)具體設(shè)計(jì)更為專業(yè)化和細(xì)致的評(píng)鑒體系，避免因?yàn)樵u(píng)價(jià)指標(biāo)的粗疏而使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式；但同時(shí)也有學(xué)者指出，應(yīng)“以營(yíng)運(yùn)績(jī)效作為最主要的考量，再加計(jì)公益因素，而應(yīng)避免具體的個(gè)案性的指揮監(jiān)督，否則會(huì)失去行政法人建制之意義”④。

國(guó)會(huì)對(duì)于行政法人之監(jiān)督。行政法人雖然獨(dú)立于國(guó)家行政機(jī)關(guān)之外，但是仍然具有公法人身份，承擔(dān)著提供公共服務(wù)的任務(wù)，因此在理論上仍屬于行政之一環(huán)，應(yīng)受到國(guó)會(huì)之監(jiān)督。但是，從日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法來(lái)看，國(guó)會(huì)的監(jiān)督都被淡化了。如日本《獨(dú)立行政法人通則法》僅規(guī)定政府每年須向國(guó)會(huì)報(bào)告特定獨(dú)立行政法人之固定職員人數(shù)；而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)直接關(guān)于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)定只有：對(duì)行政法人的組織法律、由行政機(jī)關(guān)撥付之經(jīng)費(fèi)等，須經(jīng)立法院審議。

對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為這種規(guī)定并不充分，認(rèn)為行政法人的改革固然在于擺脫普通行政機(jī)關(guān)受國(guó)會(huì)傳統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督，但是并不等于消減國(guó)會(huì)的監(jiān)督，而是應(yīng)該設(shè)計(jì)新的監(jiān)督機(jī)制，這種監(jiān)督機(jī)制涉及到從行政法人的預(yù)算案審議到后續(xù)的執(zhí)行階段，認(rèn)為這是行政法人法在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)能否被接受的關(guān)鍵，也是權(quán)力分立的重要課題。

行政法人化后之相關(guān)法律關(guān)系。行政法人制度目前的重點(diǎn)在于組織法上的建制，是將一部分執(zhí)行公共任務(wù)的機(jī)關(guān)從傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)中分離獨(dú)立出來(lái)，賦予其獨(dú)立的公法法人地位。但是隨著行政法人制度的確立和推行，在組織法上解決了相關(guān)問(wèn)題后，行政法人提供的公共服務(wù)與其利用者之間的法律關(guān)系如何定位就必然成為后行政法人化時(shí)期的重要法律課題。這涉及傳統(tǒng)公營(yíng)造物理論的相關(guān)內(nèi)容。如果不將行政法人與公營(yíng)造物相聯(lián)系，那么后續(xù)的法律問(wèn)題將非常復(fù)雜，比如，是否因?yàn)樾姓ㄈ耸枪ㄈ?，它與其利用者之間的關(guān)系就全部都是公法關(guān)系，都可以適用公法救濟(jì)程序和適用國(guó)家賠償？縱使這些問(wèn)題在已有的立法中可以找到答案，如臺(tái)灣“行政法人法”草案第三十七條就規(guī)定不服處分者，得依訴愿法向監(jiān)督機(jī)關(guān)提起訴愿，而該處立法的理論根據(jù)又是什么？這尚需引起學(xué)界的重視和進(jìn)一步的研究。

【作者分別為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，河海大學(xué)法學(xué)院講師；本文系江蘇省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“行政刑法新論”部分研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：08SJB8200011】

【注釋】

①②蔡秀清：“日本獨(dú)立行政法人制度”，《月旦法學(xué)》，2002年第5期，第66～67頁(yè)，第68頁(yè)。

③董保城：“行政法人在臺(tái)灣發(fā)展之理論與挑戰(zhàn)”，《憲政世代》，2007年第1期，第63～64頁(yè)。

④翁岳生：《行政法》（上），北京：中國(guó)法制出版社，2006年，第266頁(yè)。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）