新時(shí)期高中依法治校的途徑探討

楊發(fā)展

【摘 要】目前，我國(guó)的教育改革與發(fā)展已進(jìn)入到前所未有的攻堅(jiān)階段，高中作為基本教育主體擔(dān)負(fù)著基礎(chǔ)教育發(fā)展的重任，對(duì)國(guó)家實(shí)施依法治國(guó)、推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展、提高綜合國(guó)力具有基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)的意義。學(xué)校能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，很大程度上取決于學(xué)校的管理理念和方略。學(xué)校的管理者，必須確立依法治校的辦學(xué)思路和治校方略，把學(xué)校管理納入科學(xué)化、規(guī)范化、法制化軌道。

【關(guān)鍵詞】依法治校 教育 學(xué)校

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全，必然引發(fā)整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的深刻變革，教育也不例外。黨的十六大召開(kāi)以來(lái)，“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略被確立下來(lái)，這對(duì)推動(dòng)依法治教、依法治校的深入實(shí)施產(chǎn)生了積極的影響。以往在僵硬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下教育管理工作主要依靠自上而下的行政力量驅(qū)動(dòng)的局面，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育改革發(fā)展的需求，切實(shí)落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，建立中學(xué)依法自主管理、自我發(fā)展的機(jī)制，成為教育管理體制改革的重要任務(wù)。以往那種主要由政府和教育行政部門(mén)掌管辦學(xué)主動(dòng)權(quán)，學(xué)校只能聽(tīng)命行事的現(xiàn)象；那種主要由政府和教育行政部門(mén)號(hào)令學(xué)校，通過(guò)行政手段對(duì)學(xué)校實(shí)行直接管理、全面控制的做法，難以確定學(xué)校的教育法人地位，無(wú)助于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的享有。因此，本文將對(duì)新時(shí)期高中如何進(jìn)行依法治校進(jìn)行探討。

一、提高和完善學(xué)校管理制度的法治化程度

高中內(nèi)部規(guī)章制度是一種自治規(guī)則，從廣義上說(shuō)是國(guó)家法律法規(guī)的具體化，是法律規(guī)范的一種延伸。依法治校要求學(xué)校的管理必須靠制度，而不能靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志。依據(jù)有關(guān)教育的法律、法規(guī)及學(xué)校有關(guān)規(guī)程而建立的中學(xué)管理制度，能最大限度地減少情感因素對(duì)管理理性行為的消極作用，擯棄個(gè)人或集團(tuán)的主觀意志及社會(huì)不正常行為對(duì)中學(xué)教育活動(dòng)的干擾與破壞，從而保證中學(xué)教育發(fā)展的有序性和高效性。具體地說(shuō)，高中應(yīng)當(dāng)依法制定和完善辦學(xué)章程，并且以其為統(tǒng)領(lǐng)，在教學(xué)、科研、人事、學(xué)生、后勤等各個(gè)方面制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度。同時(shí)，在制定管理制度時(shí)應(yīng)注意體現(xiàn)合法性、民主性、程序性、針對(duì)性和可操作性，提高管理制度的法治化程度。

（一）明確學(xué)校黨組織和行政管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

我們國(guó)家中學(xué)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政管理、人事管理、財(cái)務(wù)管理、教育教學(xué)活動(dòng)的組織及管理等，是學(xué)校主要權(quán)力的所有者。學(xué)校黨組織在學(xué)校發(fā)揮政治保障和政治監(jiān)督的作用，書(shū)記雖然沒(méi)有直接決定重大事項(xiàng)的權(quán)利，但書(shū)記的態(tài)度和言行會(huì)對(duì)學(xué)校管理產(chǎn)生十分重要的影響。因此，那些明智的校長(zhǎng)總是注重加強(qiáng)自己與書(shū)記之間的溝通，形成良好的工作關(guān)系，并充分利用書(shū)記在思想政治工作、宣傳教育等方面的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到統(tǒng)一干部、教職工思想，增強(qiáng)干部教師隊(duì)伍凝聚力和戰(zhàn)斗力的目的。

（二）建立完善學(xué)校民主管理機(jī)制

這是推進(jìn)學(xué)校管理走上規(guī)范化、科學(xué)化的必然要求，是決定學(xué)校依法自主管理成敗的關(guān)鍵因素之一。教職工代表大會(huì)的建立，對(duì)于保證廣大教職員工對(duì)學(xué)校管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)是必不可免的，因此，學(xué)校要實(shí)行依法自主管理，就必須建立完善教職工代表大會(huì)制度。此外，還要注重加強(qiáng)工會(huì)建設(shè)，發(fā)揮工會(huì)在引導(dǎo)和組織教職工依法維護(hù)自身合法權(quán)益、開(kāi)展教職工職業(yè)道德教育等方面的作用，在學(xué)校管理者與廣大教職工之間架起溝通的橋梁。

（三）吸收學(xué)生家長(zhǎng)代表進(jìn)入學(xué)校管理委員會(huì)或者校務(wù)委員會(huì)

家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)，既是服務(wù)的對(duì)象，也是能夠賴以發(fā)展的重要資源。通過(guò)家長(zhǎng)的參與，不僅有利于學(xué)校擴(kuò)大自我診斷、自我改進(jìn)和完善的渠道，而且也有利于學(xué)校更好地實(shí)現(xiàn)向?qū)W生家長(zhǎng)及各方面宣傳，形成有利于學(xué)校發(fā)展的良好氛圍。

二、強(qiáng)化校內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)

孟德斯雞認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到需要有界限的地方才休止。”然而，一種普遍的觀念認(rèn)為，高中是清水衙門(mén)，教師是社會(huì)的弱勢(shì)群體，不掌握任何權(quán)力、利益和資源，沒(méi)有任何腐敗的可能，當(dāng)然也就不需要任何監(jiān)督。在這種觀念影響下，高中的教育工作經(jīng)常處于“自為”狀態(tài)，高中在半封閉的狀態(tài)下自我運(yùn)轉(zhuǎn)，儼然一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的王國(guó)，受社會(huì)的監(jiān)督較少。實(shí)際上，教育是一種重要的資源，教育權(quán)是一種重要的公共權(quán)力，代表著重要的利益分配。高中和教師掌握了教育資源，掌握了教育權(quán)利，因而就需要監(jiān)督。

（一）要推進(jìn)校務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)民主管理制度深化

公開(kāi)是最有力的監(jiān)督，是防止腐敗行為發(fā)生的有效機(jī)制，是得到廣大教職工理解、擁護(hù)和支持的重要前提和有效手段。在學(xué)校管理工作中，實(shí)行校務(wù)公開(kāi)，公開(kāi)辦事制度、公開(kāi)辦事程序、公開(kāi)辦事結(jié)果，完善校務(wù)公開(kāi)制度，擴(kuò)大校務(wù)公開(kāi)力度和范圍。學(xué)校應(yīng)把學(xué)校工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、教職工群眾和社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，作為校務(wù)公開(kāi)的重要內(nèi)容，努力做到政策公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。除按規(guī)定必須保密的事項(xiàng)外，學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、改革方案、教職工聘任辦法、教職工獎(jiǎng)懲辦法、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等涉及教職工切身利益的重大問(wèn)題的決策，都應(yīng)通過(guò)多種形式讓教職工參與和知道。學(xué)校的招生規(guī)定、收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，要向?qū)W生、家長(zhǎng)和社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)，應(yīng)保證公開(kāi)的真實(shí)性，防止隨意性和形式主義。

（二）設(shè)立中學(xué)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)

隨著中學(xué)依法治校工作的推進(jìn)及高教改革的發(fā)展，在中學(xué)設(shè)立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)已成為許多人的共識(shí)。設(shè)立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，我們認(rèn)為至少可以實(shí)現(xiàn)以下功能：首先，它可作為學(xué)校法律顧問(wèn)，負(fù)責(zé)處理學(xué)校涉法事務(wù)，維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益。其次，它可作為學(xué)校制度審核機(jī)構(gòu)，為學(xué)校管理決策提供法律依據(jù)，確保決策的合法性；同時(shí)還可對(duì)由中學(xué)各職能部門(mén)草擬的規(guī)章制度進(jìn)行程序性和合法性審核，提出修改建議，這樣會(huì)使學(xué)校管理決策和內(nèi)部規(guī)章制度更趨合理與合法。再次，它可作為學(xué)校執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)中學(xué)執(zhí)法中的疑難問(wèn)題提供咨詢，及時(shí)糾正執(zhí)法過(guò)程中的違法、違規(guī)行為。此外，它可作為法律咨詢機(jī)構(gòu)，為師生提供法律咨詢和法律服務(wù)，切實(shí)維護(hù)學(xué)校師生合法權(quán)益。

（三）完善教職工代表大會(huì)制度，建立有效的監(jiān)督機(jī)制

如何更好地發(fā)揮中學(xué)教代會(huì)的職能，提高教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的積極性，解決中學(xué)教代會(huì)存在的諸多問(wèn)題，是各級(jí)教育部門(mén)及中學(xué)必須深入思考的問(wèn)題。這方面英、德兩國(guó)中學(xué)有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，它們不僅有教職員大會(huì)，而且有明確的重要的職能。我國(guó)教代會(huì)應(yīng)以參政議政（這里的“政”為行政權(quán)力）為主要職能，突顯教職工參與學(xué)校事務(wù)的主渠道作用，起到暢通民主渠道，調(diào)動(dòng)以教師為主體的教職工知情、出力的積極性，共同為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)而努力。

發(fā)揮教代會(huì)的監(jiān)督作用，首先要明確教代會(huì)的性質(zhì)，給教代會(huì)性質(zhì)、功能以準(zhǔn)確的定位；其次要從實(shí)際出發(fā)，界定教代會(huì)的職權(quán)。職權(quán)過(guò)大，實(shí)現(xiàn)不了，等于一紙空文，職權(quán)過(guò)小，流于形式；其次要制定教代會(huì)活動(dòng)規(guī)則，不能隨意化。調(diào)適學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力，促進(jìn)教代會(huì)發(fā)揮作用，以加強(qiáng)監(jiān)督。

當(dāng)然，中學(xué)不是政府，也不是企業(yè)。既不能把教代會(huì)變成權(quán)力機(jī)構(gòu)，討論決定重大問(wèn)題，也不能把教代會(huì)等同于企業(yè)職工代表大會(huì)，而要根據(jù)中學(xué)的性質(zhì)、功能和特點(diǎn)，建立與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以及二元權(quán)利模式相協(xié)調(diào)，以監(jiān)督、參議行政權(quán)力為主要職能的教代會(huì)制度。

三、完善權(quán)利救濟(jì)制度

英國(guó)法學(xué)家弗德曾指出：有權(quán)利必有救濟(jì)。要讓權(quán)利能真正地享有和行使，就必須有在權(quán)利被侵犯之后能得到救濟(jì)的機(jī)制。在我國(guó)正在逐步走向法治社會(huì)的今天，衡量中學(xué)管理工作好壞與成敗的標(biāo)準(zhǔn)，已不僅僅是效率的高低，同時(shí)還要看其是否實(shí)現(xiàn)對(duì)教職員工和學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)和保障。

（一）建立學(xué)生申訴制度

在學(xué)生與學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)，學(xué)生可以有行政和司法兩條救濟(jì)途徑，但走司法救濟(jì)之路，由于沒(méi)有明確的法律規(guī)定，往往成本高昂。因此，建立一套完善的學(xué)生申訴機(jī)制，讓受處分的學(xué)生能有校內(nèi)申訴或向教育主管部門(mén)提請(qǐng)行政申訴的途徑，才是“便捷、有效，且低成本的”。如學(xué)?？梢猿闪W(xué)校申訴委員會(huì)辦公室，專(zhuān)門(mén)處理學(xué)生申訴問(wèn)題。辦公室組織人員可由學(xué)校辦公室、政教處、教務(wù)處和一定比例的學(xué)生代表組成，而且可選聘一些教育學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)等方面的專(zhuān)家。申訴的范圍包括學(xué)生對(duì)學(xué)校給予的處分不服，學(xué)生對(duì)學(xué)校、教師侵犯其合法財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)的申訴。同時(shí)，程序是現(xiàn)代法治理念的核心，程序是法治的保障，因此關(guān)于申訴的基本程序一定要注意一些細(xì)節(jié)問(wèn)題的處理。如規(guī)定學(xué)校申訴委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取學(xué)生或者其代理人的陳述和申辯；學(xué)校對(duì)學(xué)生申訴應(yīng)當(dāng)出具申訴決定書(shū)，送交本人或其代理人，申訴決定書(shū)應(yīng)包括處分的事實(shí)和理由，真正做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分恰當(dāng)，切實(shí)保障學(xué)生的申訴權(quán)利。

（二）設(shè)置獨(dú)立的教育仲裁機(jī)構(gòu)

教育仲裁制度，是指根據(jù)教育法律規(guī)定，當(dāng)學(xué)生與中學(xué)發(fā)生糾紛時(shí)，依法向?qū)ｉT(mén)的教育仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，由教育仲裁委員會(huì)依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行調(diào)節(jié)、裁決的一系列活動(dòng)?；谥袑W(xué)學(xué)生與校方的法律關(guān)系，一旦雙方發(fā)生爭(zhēng)議而又不愿意通過(guò)協(xié)商、調(diào)解解決或調(diào)解、協(xié)商不成，可由特定的仲裁來(lái)解決。顯然，現(xiàn)有的仲裁機(jī)構(gòu)不具備專(zhuān)門(mén)的人員，因而需設(shè)立獨(dú)立的不被干涉的教育仲裁機(jī)構(gòu)。教育仲裁機(jī)構(gòu)由若干律師以及學(xué)聯(lián)、青聯(lián)、教育主管部門(mén)的部分人組成，獨(dú)立開(kāi)展工作，不從屬同級(jí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，不受同級(jí)或教育行政的干擾。教育仲裁的結(jié)果具有法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。

（三）健全司法救濟(jì)制度

司法救濟(jì)是公民權(quán)利受到侵犯后進(jìn)行救濟(jì)的最后渠道，亞里士多德稱之為“矯正的正義”，但是學(xué)校能否作為被告，曾是一個(gè)很有爭(zhēng)議的話題。司法介入是社會(huì)法制化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。司法審查作為中學(xué)行使公權(quán)力的一種外部監(jiān)督，伴隨著中學(xué)管理法制化的進(jìn)程，正在發(fā)揮著不可替代的作用。中學(xué)作為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的重要組成部分，它的特殊地位決定其內(nèi)部管理權(quán)力的運(yùn)行必將納入法制化的軌道，在法律的框架下運(yùn)行。學(xué)校被學(xué)生推上被告席的諸多案例都在不同程度地昭示著：學(xué)校已不再是獨(dú)立于社會(huì)之外的一塊無(wú)訴案纏繞的梵天凈土。作為維護(hù)整個(gè)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的法治原則和法治精神也應(yīng)滲透到學(xué)校管理的每個(gè)角落。同時(shí)，學(xué)生權(quán)利意識(shí)的蘇醒，現(xiàn)代教育價(jià)值的確立，社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的加快，都對(duì)中學(xué)學(xué)生管理法制化提出了客觀要求。因此，以司法審查推動(dòng)中學(xué)管理步入法制化軌道，也是中學(xué)適應(yīng)法治社會(huì)走向現(xiàn)代化的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。

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