河南省養(yǎng)老保障存在的問題及現實解決路徑

許婕

摘 要：2011年，國務院決定開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點，河南省將新農保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項制度合并，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險體系。然而在運行中出現了待遇差別過大、隱性債務負擔沉重等一系列問題。從河南省的省情出發(fā)，探索現實可行的解決養(yǎng)老保障問題的路徑，對于其他農業(yè)大省和人口大省有積極的借鑒意義。

關鍵詞：河南省 養(yǎng)老保障 隱性債務

隨著計劃生育政策的實施和社會婚育觀念的變化，我國的生育水平呈現持續(xù)下降的趨勢，家庭規(guī)模在不斷縮小，撫養(yǎng)系數在逐步增大。人口老齡化加上家庭養(yǎng)老作用相對弱化，迫使城鄉(xiāng)居民更多地通過制度化的安排來保障老年生活。養(yǎng)老保障是社會保障體系的重要組成部分，同時也是老年人福利制度的核心內容。經過多年的運行，我國現行的養(yǎng)老保障制度已經實現了從單一責任主體到多方分擔風險，從單位封閉運行到社會化運作的變革，較好地化解了我國國有企業(yè)改革中出現的巨大社會風險，惠及越來越多的勞動者和退休人員，但在保障水平、保障范圍、福利攜帶等方面還存在著較大的提升空間。河南是全國農業(yè)大省、勞動力輸出大省。相較于國內其他省份，擁有較多人口特別是農業(yè)人口的河南省面臨的養(yǎng)老保障問題更為突出。

一、河南省養(yǎng)老保障整體運行情況

近幾年，河南省的養(yǎng)老保障水平呈逐年遞增趨勢。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保率由2006年的76. 72%增加到目前的接近100%。2009年，河南省建立了新農保制度，養(yǎng)老保險從城鎮(zhèn)延伸到農村；2011年，國務院決定開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點，河南省將新農保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項制度合并，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險體系。2012年6月27日，河南省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋第四批試點養(yǎng)老金首發(fā)儀式在焦作市舉行，標志著河南省159個縣（市、區(qū)）全部納入國家試點范圍。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要面向農村未參加職工基本養(yǎng)老保險的適齡居民和城鎮(zhèn)不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的適齡非從業(yè)居民。河南省16-59歲之間符合參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險條件的人數有5100多萬人。至2012年12月底，全省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數已達4719萬人，參保率92%，高出全國平均水平約10個百分點；年滿60歲開始領取養(yǎng)老金待遇的人數為1100萬人，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數、領取養(yǎng)老金人數在全國均居第1位。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，目前河南省基礎養(yǎng)老金標準為每人每月最低60元、最高100元，其中中央補助資金每人每月55元，各縣（市、區(qū)）財政補助資金每人每月最低5元，最高45元。

二、河南省養(yǎng)老保障存在的問題

（一）制度體系過度分割

我國現行的養(yǎng)老保障制度體系總體上處于過度分割、無序發(fā)展的狀態(tài)。從河南的實踐來看，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度體現出明顯的職業(yè)性特點，存在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和機關事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度。農村養(yǎng)老制度則碎片化嚴重，制度邊界也不清晰，相互重疊。在農村，除了基本養(yǎng)老保險——新農保之外，還存在著政府部門針對農村特殊群體出臺的具有身份特征的新型農村社會養(yǎng)老保障政策，如針對從事農業(yè)生產的農場職工的社會養(yǎng)老保險制度，針對農村計劃生育戶的養(yǎng)老保障政策，針對失地農民的社會保障政策，針對農村村級組織干部的社會保障政策等不同主管部門、不同層級、不同保障對象的社會保險制度。

（二）待遇水平差別較大

現行的養(yǎng)老保障制度相關規(guī)定在待遇水平方面過多地考慮了財政壓力和城鄉(xiāng)生活水平的差異。在給付金設計上，城?；A養(yǎng)老金的待遇標準滿足既定工資替代率的關聯方式，而新農?；A養(yǎng)老金采取固定額度方式，因此即使二者同時按照相同的物價指數調整，城保得益于工資增長，其平均待遇水平的上升速度會快于新農保，從而使二者差距越拉越大。在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障系統(tǒng)中，公職人員基本養(yǎng)老金的待遇也遠高于城職保。目前，河南省公職人員工作滿一定年限，其退休后養(yǎng)老金總體替代率在70%左右，而職工基本養(yǎng)老金總體替代率僅在50%左右。

（三）私人年金與個人養(yǎng)老儲蓄發(fā)展緩慢，難以形成有效補充

私人年金與個人養(yǎng)老儲蓄是現行養(yǎng)老保障體系的必要補充，在減輕國家養(yǎng)老保險負擔方面應發(fā)揮重要的作用。2008年，河南省政府出臺了《河南省企業(yè)年金實施意見》，省國資委也出臺配套政策，河南企業(yè)年金制度開始實行。河南省的企業(yè)年金主要由行業(yè)企業(yè)年金和地方企業(yè)年金兩大部分構成。行業(yè)企業(yè)年金參加者是大型國有企業(yè)，地方企業(yè)年金參加者是中小企業(yè)。從總體上來看，行業(yè)發(fā)展快于地方，國有企業(yè)發(fā)展快于其他經濟類型的企業(yè)。而商業(yè)養(yǎng)老保險由于優(yōu)惠性政策的缺失、公眾參保意識不強以及保險業(yè)自身約束等因素，進展緩慢。個人儲蓄型養(yǎng)老保險作為我國多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，其發(fā)展受制于居民收入增長和理財觀念等因素，發(fā)展也并不順利。這也就意味著養(yǎng)老保障的二、三層次并未充分體現補充養(yǎng)老保險的作用。

（四）保障資金存在缺口，可持續(xù)發(fā)展存在障礙

2012年12月17日，中國社會科學院發(fā)布《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示， 2010年有17個統(tǒng)籌單位收不抵支，缺口達679億元；2011年收不抵支的省份雖然減少到14個，但收支缺口卻高于2010年，達到767億元。個人賬戶空賬額繼2007年突破萬億大關后，再次突破2萬億。河南省養(yǎng)老金缺口為44.81億元，在收不抵支的省份中排名第6。城職保資金缺口主要是由個人賬戶長期空賬運行造成的。我國城職保建立較晚，很多以前退休的人員并沒有繳費參保，因此被迫將后繳納的個人賬戶基金挪用發(fā)放當期養(yǎng)老金，造成個人賬戶的長期空賬運行。存在資金壓力，難以可持續(xù)發(fā)展的還有新農保。雖然中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助?？傮w來看，中央財政補貼占主導地位，但對于河南、湖南、安徽等新農保參保人數較多的省份來說，省級財政的負擔遠遠高于廣東、浙江等經濟發(fā)達的省份，也高于北京、上海等農村人口較少的地區(qū)。以2010年為例，省際財政補貼超過10億元的省和直轄市共有8個，河南就位列其中。這種地方財政補貼責任和籌資能力不匹配的情況會影響到新農保資金的籌集和養(yǎng)老保障子系統(tǒng)的可持續(xù)運轉。

三、提高河南省養(yǎng)老保障水平的現實路徑

（一）積極探索解決養(yǎng)老保障資金缺口的方案

隨著老齡化趨勢的加強，各國為了實現維護老年權益和減輕財政負擔的雙重目標，紛紛延遲了退休年齡，延長繳費年限，增加養(yǎng)老保險基金的收入，縮短領取養(yǎng)老金的年限。作為我國社會養(yǎng)老保險體系的基礎，我國政府提供的養(yǎng)老保險存在較大的資金存量缺口?？紤]到我國參保人員繳納基本養(yǎng)老保險費標準占其收入比例遠遠高于世界平均水平，而待遇水平卻只能保障退休者的基本生活，在多繳納、少支付和延長退休年齡這三種緩解人口老齡化對社會保障沖擊的方案中，我國與大多數國家一樣傾向于選擇延長退休年齡。除此之外，對于隱形債務的償還方式，學者們還提出了兩種解決方案：一，劃撥部分國有資產；二，減持國有股分。前者受到了可能會導致國有資產流失的質疑，后者在國家頒布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》進行試水時，遭到了市場的強烈抵制。盡管如此，借支社會統(tǒng)籌或發(fā)行特種國債來解決資金缺口的討論從沒停止過。

（二）完善社會養(yǎng)老保障基金的管理機制

2011年初，佛山曾經出現過工人退保潮，這是對養(yǎng)老保障質疑的一次集中爆發(fā)。養(yǎng)老保障基金的低收益率，再加上通貨膨脹對養(yǎng)老基金的稀釋，不禁令人擔心繳費與收益的合理性。在2012年3月29日“全國社會保障基金境內投資管理人2012春季座談會”上，社?；饡顿Y部有關負責人提出了包括完善產品鏈、建立資產配置優(yōu)化機制、加強管理團隊建設等提高養(yǎng)老金收益率的應對之策，但卻回避了養(yǎng)老保險基金管理機構的問題。經辦機構直接負責養(yǎng)老保險的管理，首先阻礙了專業(yè)基金管理公司插手養(yǎng)老基金的投資管理實務，不利于基金的保值增值；其次，將管理、運營、監(jiān)督職能集于一身，將無法準確核算基金的管理成本，客觀上為管理成本吞噬基金回報埋下了隱患。因此，比尋找具有更大盈利產品和項目更迫切的是完善社會養(yǎng)老保障基金的管理機制，徹底將養(yǎng)老保障行政管理和基金管理分開，執(zhí)行機構和監(jiān)督機構分開。

（三）積極發(fā)展企業(yè)年金制度

2000年，企業(yè)補充養(yǎng)老保險更名為企業(yè)年金，并出臺了配套的稅收優(yōu)惠政策，即企業(yè)繳費在工資總額4%以內的部分可以從成本中列支。其后，很多省市在國家稅收優(yōu)惠政策的基礎上制訂了地方實施辦法，重慶將免稅標準提高到6%，天津、山西等地甚至提高到8%。為了恢復企業(yè)年金作為多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分的作用，可以參考其他省份的做法，提高企業(yè)年金的免稅標準，同時使企業(yè)年金與社會保險機構和原企業(yè)脫鉤，選擇更有運營能力的機構進行市場化投資和管理，實現企業(yè)年金的保值和增值。

（四）出臺養(yǎng)老福利可攜帶的地方細則

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的銜接目前有兩種方案：一種是分段折算思路，將參保者在城鄉(xiāng)制度之間分別單獨計算其繳費標準、繳費年限和待遇水平；第二種是年限折算思路，將繳費年數作為銜接點，把在欲轉出的制度間的繳費總額折算入另一種制度中。無論是哪種解決方法，都會遇到不小的阻力和困難，而河南省作為農業(yè)大省，農村剩余勞動力的流動十分頻繁。目前比較實際的做法是出臺養(yǎng)老福利可攜帶的地方細則。構建城鄉(xiāng)協(xié)調的養(yǎng)老保障制度關鍵在于規(guī)定和城保一致的農民繳費日期，并以養(yǎng)老保險卡或其他形式將繳費農戶的個人基本信息和支付信息記錄下來，既為短期內城鄉(xiāng)養(yǎng)老福利的可攜帶創(chuàng)造條件，也為未來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調的養(yǎng)老保障制度夯實基礎。

參考文獻：

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