淺析中國(guó)土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化進(jìn)程

高宇翔　劉甜　楊洪壘

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，我國(guó)土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化進(jìn)程也在不斷向前推進(jìn)。本文回顧了我國(guó)自新中國(guó)成立到現(xiàn)階段的土地市場(chǎng)化進(jìn)程，并總結(jié)了現(xiàn)階段我國(guó)土地市場(chǎng)中存在的一些問(wèn)題，最后提出了一些必要的解決措施。

關(guān)鍵詞：土地市場(chǎng) 市場(chǎng)化 征地制度 招拍掛

一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，土地、資本和勞動(dòng)力無(wú)疑是最基本的生產(chǎn)要素，尤其是土地。土地供給多少，向哪個(gè)方向供給直接決定勞動(dòng)力和資本等要素投入的多少和方向。從提出發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來(lái)越大，市場(chǎng)開(kāi)放度越來(lái)越高。土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的生產(chǎn)要素，土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度應(yīng)該與總體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。但由于種種原因，我國(guó)土地市場(chǎng)化的規(guī)模還很小，水平還很低，因此，我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展還需進(jìn)一步深化。

一、我國(guó)征地制度的變遷

新中國(guó)成立至今，我國(guó)征地制度的變遷可以很好地反映我國(guó)土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化進(jìn)程。我國(guó)的土地類(lèi)型有兩種，一種是國(guó)有土地，另一種是集體土地。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、市場(chǎng)化程度的進(jìn)一步加深，越來(lái)越多的集體土地被國(guó)家征收，并轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后在一級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行有償出讓。本文中提到的征地制度主要是針對(duì)集體土地而言的。

（一）我國(guó)征地制度初步建立階段

新中國(guó)成立后，國(guó)家頒布的第一個(gè)關(guān)于土地征用的規(guī)定是《鐵路留用土地辦法》，其中第五條規(guī)定：鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，由路局通過(guò)地方政府收買(mǎi)或購(gòu)之。隨后在1953年，我國(guó)又出臺(tái)了《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。該辦法就征地范圍、征地原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審批權(quán)限等做了很詳盡的規(guī)定。這是新中國(guó)第一部比較完備的征地制度行政法規(guī)，它奠定了我國(guó)土地征用制度的基本框架，尤其是征地原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都是后來(lái)國(guó)家制定相關(guān)法律法規(guī)的參考依據(jù)。

（二）征地制度的調(diào)整與完善階段

征地制度的調(diào)整階段主要是指從農(nóng)業(yè)合作化開(kāi)始到人民公社解體這一時(shí)間段。在這一時(shí)間段內(nèi)農(nóng)村土地的所有權(quán)發(fā)生了改變，土地私有與集體所有混存，征地的對(duì)象也因此變?yōu)檗r(nóng)民私有的土地和集體所有的土地。在這一時(shí)間段內(nèi)，社會(huì)主義改造與建設(shè)是該時(shí)期的主旋律，這種意識(shí)形態(tài)對(duì)征地制度的調(diào)整有十分重要的意義。國(guó)家從法律法規(guī)的高度對(duì)征地制度作出一系列的規(guī)范，旨在為社會(huì)主義建設(shè)提供便利的條件，但忽視了農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求。該時(shí)期征地制度的強(qiáng)制性變遷，不僅弱化了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，而且內(nèi)生出分裂城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度安排，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的最終形成。

征地制度的完善階段主要指從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始到確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一時(shí)間段。這一階段正值改革開(kāi)放初期，黨的工作主要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，所以國(guó)家在這一時(shí)間段提出的征地制度主要是用來(lái)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的。比如國(guó)家在這一時(shí)期出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》及《城市房地產(chǎn)管理法》等。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的征地制度變遷

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的征地制度也得到了相應(yīng)的改善。例如1998年公布的新《土地管理法》，2004年國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。2004年，國(guó)家通過(guò)的憲法修正案將原第10條第3款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修訂為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償”。這說(shuō)明國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償在法律方面有了更明確的規(guī)定。同時(shí)，國(guó)家在2007年通過(guò)的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：征用集體所有土地，除依法足額完成支付原有各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用外，應(yīng)安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。這些立法表明在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的土地市場(chǎng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了等價(jià)交換的原則。與過(guò)去幾十年相比，我國(guó)的土地市場(chǎng)化程度從土地征收制度上來(lái)講有了很大的提高。

二、目前我國(guó)在土地市場(chǎng)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

（一）土地市場(chǎng)化程度低，市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮其作用

目前，我國(guó)國(guó)有土地出讓方式主要有劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”。然而在這幾種方式中，只有“招拍掛”是最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的。根據(jù)我國(guó)城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的城市用地分為十個(gè)大類(lèi)，可這十個(gè)大類(lèi)中目前只有“居住用地”、“工業(yè)用地”和“倉(cāng)儲(chǔ)用地”是采用“招拍掛”的方式出讓的。可見(jiàn)我國(guó)的土地市場(chǎng)化還有很大的提升空間。過(guò)多的土地采用無(wú)償劃撥或是協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓?zhuān)瑒?shì)必會(huì)造成大量土地不能充分有效利用。同時(shí)，無(wú)償劃撥與協(xié)議轉(zhuǎn)讓本身是與市場(chǎng)機(jī)制相矛盾的，因此，過(guò)多地使用這兩種方式出讓土地就會(huì)阻礙土地市場(chǎng)化的進(jìn)程。

（二）土地市場(chǎng)具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市的快速擴(kuò)張，目前我國(guó)征收的土地絕大部分來(lái)自農(nóng)村。農(nóng)村土地歸集體所有，然而集體土地在我國(guó)不能直接上市交易，必須先由政府將其征收為國(guó)有土地，然后才能在一級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行出售。這就造成了我國(guó)的土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。政府從農(nóng)民手中以較低的價(jià)格獲得土地，再將其在一級(jí)市場(chǎng)上以較高的價(jià)格賣(mài)出。這樣，土地增值的部分農(nóng)民很難享受到。所以在土地市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府有時(shí)更多地關(guān)注了城市土地市場(chǎng)建設(shè)，而忽視了農(nóng)村土地市場(chǎng)以及農(nóng)民的利益。

（三）相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善

隨著土地市場(chǎng)的不斷完善，我國(guó)也出臺(tái)了許多與之相關(guān)的法律法規(guī)。但這些法律法規(guī)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)土地市場(chǎng)化的需要。隨著土地的進(jìn)一步市場(chǎng)化，我們發(fā)現(xiàn)越來(lái)越多關(guān)于土地的問(wèn)題凸顯了出來(lái)，這些問(wèn)題都應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)約束和解決。尤其是農(nóng)村的土地問(wèn)題。同時(shí)，因?yàn)榕c土地相關(guān)的法律法規(guī)不健全，所以才會(huì)給更多的投機(jī)腐敗提供機(jī)會(huì)。

（四）政府在土地市場(chǎng)中扮演多重角色

土地作為一種生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有其重要的作用。同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，土地是一種特殊的生產(chǎn)要素，正是由于土地的這種特殊性，政府必須對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的調(diào)控。但政府作為一個(gè)組織，同樣有其追求自身利益的驅(qū)動(dòng)力。目前，我國(guó)的地方政府在土地市場(chǎng)中扮演著重要經(jīng)濟(jì)體、調(diào)控者、監(jiān)管者和仲裁者等多重角色，而且以經(jīng)濟(jì)主體為主，這主要發(fā)生在土地的一級(jí)出讓市場(chǎng)。部分地方政府為了提高政績(jī)，一味地最求GDP的快速增長(zhǎng)，從農(nóng)村以很低的價(jià)格征得大量的集體土地。與此同時(shí)，一些地方政府為了招商引資、盤(pán)活地方經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入，又將國(guó)有土地以低價(jià)賣(mài)出。在這種情況下，一方面會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，另一方面又會(huì)導(dǎo)致大量土地的閑置，使土地不能得到合理的利用。

三、針對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善土地市場(chǎng)機(jī)制，使市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用

從我國(guó)的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)情況來(lái)看，我國(guó)的國(guó)有土地有很大一部分還是以無(wú)償劃撥的方式出讓的。如果再減去以協(xié)議出讓方式出讓的土地面積，那么以“招拍掛”方式出讓的土地面積就十分有限了。所以要想更快更好地推進(jìn)土地市場(chǎng)化進(jìn)程，政府就必須要擴(kuò)大以“招拍掛”方式出讓土地所占的比例。逐步取消土地市場(chǎng)上現(xiàn)存的“雙軌制”，并實(shí)行“單軌制”。目前，我國(guó)城市用地所分的十大類(lèi)中，只有“居住用地”、“工業(yè)用地”和“倉(cāng)儲(chǔ)用地”采用“招拍掛”的形式，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足土地市場(chǎng)化的需求。現(xiàn)階段，筆者認(rèn)為，這十類(lèi)土地中的“市政公用設(shè)施用地”和“道路廣場(chǎng)用地”也應(yīng)該采用“招拍掛”的方式出讓。目前，我國(guó)的公路、鐵路用地是以劃撥的方式來(lái)獲得土地的，所以土地在這些方面的使用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。同時(shí)“市政公用設(shè)施用地”也采用無(wú)償劃撥的方式來(lái)獲得土地，因?yàn)橥恋厥敲赓M(fèi)的，就使得某些地方政府的辦公大樓越建越豪華。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場(chǎng)的法制建設(shè)

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場(chǎng)的法制建設(shè)，在全國(guó)范圍內(nèi)建立系統(tǒng)的土地法律體系。目前，我國(guó)關(guān)于征地拆遷的法律法規(guī)還不健全，以致在拆遷過(guò)程中，很多農(nóng)民的利益受到了嚴(yán)重?fù)p害。同時(shí)，按照《土地管理法》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2004年11月3日國(guó)土資發(fā)[2004]238號(hào)）等的規(guī)定，我國(guó)目前對(duì)征收土地的補(bǔ)償安置費(fèi)主要有四類(lèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)助費(fèi)。但是對(duì)于征地后的農(nóng)民，他們今后的社會(huì)保障和就業(yè)安置則缺乏更多相關(guān)法律的保護(hù)。

（三）充分發(fā)揮政府在土地市場(chǎng)中的監(jiān)管作用

筆者認(rèn)為，政府若想起到更好的監(jiān)管作用，首先要規(guī)范自身的行為，防止權(quán)力的濫用。部分地區(qū)政府為了加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一味地追求GDP的增長(zhǎng)，在短期內(nèi)將大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。盡管我國(guó)國(guó)土資源部在2006年出臺(tái)了《耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償辦法》。但各地所補(bǔ)充的耕地，土壤貧瘠、產(chǎn)出率低。雖然在名義上保持住了18億畝耕地紅線，但是其真實(shí)的效果卻不佳。所以要想讓各地方政府更好地實(shí)施土地市場(chǎng)的監(jiān)管，還需要建立合理的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，不能過(guò)分追求GDP的增長(zhǎng)。同時(shí)，政府為了更好地對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，還需加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃的管理。為了使土地市場(chǎng)向著集約、節(jié)約化的方向發(fā)展，政府應(yīng)盤(pán)活現(xiàn)存并且閑置的土地，充分利用存量土地，減少增量土地的使用。同時(shí)，為了進(jìn)一步加快土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化進(jìn)程，政府應(yīng)該及時(shí)公布土地“招拍掛”信息以及關(guān)于土地的相關(guān)政策。

改革開(kāi)放后，尤其是近幾年，我國(guó)的土地市場(chǎng)化進(jìn)程大大加快，但與此同時(shí)，越來(lái)越多與之相關(guān)的問(wèn)題也顯露出來(lái)，但筆者相信隨著我國(guó)各方面的改革與發(fā)展，我國(guó)的土地市場(chǎng)會(huì)日臻完善。

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責(zé)任編輯：楊再梅