我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)概況及策略思考

田永祥　段正贏　郭銳等

摘要：動(dòng)物疫病區(qū)域化管理是國(guó)際上通行的動(dòng)物疫病管理模式?？偨Y(jié)近年來我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的建設(shè)情況，并在此基礎(chǔ)上，探討我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)相關(guān)策略建議。

關(guān)鍵詞：無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)；建設(shè)；策略

中圖分類號(hào)：F326.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1007-273X（2013）08-0069-03

我國(guó)是畜牧業(yè)大國(guó)，肉類總產(chǎn)量居世界第一，但我國(guó)肉類出口量?jī)H占世界肉類出口總量的3.6%，其中，動(dòng)物疫病是影響我國(guó)畜產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素之一。特別是近年來由于禽流感、口蹄疫等疾病影響，歐盟仍未解除對(duì)我國(guó)主要?jiǎng)游镌葱允称芳扒蓊惍a(chǎn)品的進(jìn)口禁令，日、韓等國(guó)也沒恢復(fù)我國(guó)凍雞等禽肉產(chǎn)品的進(jìn)口，俄羅斯不僅繼續(xù)對(duì)我國(guó)肉類進(jìn)口實(shí)施關(guān)稅配額管理，而且又宣布禁止我國(guó)肉類產(chǎn)品輸入。為保障動(dòng)物源性食品安全提高其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)我國(guó)畜牧業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，參考國(guó)際通行的無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)（無疫區(qū)）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)的地理特點(diǎn)、養(yǎng)殖業(yè)狀況、貿(mào)易口岸等具體情況，我國(guó)于2011年在膠東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島等5個(gè)區(qū)域投資建設(shè)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)示范區(qū)。2006年，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同農(nóng)業(yè)部等部門編制了《我國(guó)動(dòng)物防疫體系建設(shè)規(guī)劃（2004-2008）》，把無規(guī)定動(dòng)物疫病示范區(qū)和養(yǎng)殖業(yè)主產(chǎn)縣做為重點(diǎn)。經(jīng)過10余年的建設(shè)，我國(guó)無疫區(qū)建設(shè)取得了重要進(jìn)展和顯著成效。為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)，本文總結(jié)近年來我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的建設(shè)情況，并在此基礎(chǔ)上，探討我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)相關(guān)策略建議。

1 無規(guī)定動(dòng)物疫病概念及建設(shè)要求

無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)，是指在某一確定的區(qū)域內(nèi)，在規(guī)定的期限內(nèi)沒有發(fā)生過某種或幾種動(dòng)物疫病，且在該區(qū)域及其邊界和外圍一定范圍內(nèi)，對(duì)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，動(dòng)物源性飼料、動(dòng)物遺傳材料、動(dòng)物病料、獸藥（包括生物制品）的流通實(shí)施官方有效控制，并經(jīng)國(guó)家評(píng)估合格的特定區(qū)域。無疫區(qū)的建設(shè)適用于整個(gè)國(guó)家建立和維持無疫狀態(tài)比較困難的動(dòng)物疫病，通過建立和維持一個(gè)具有特定動(dòng)物衛(wèi)生狀況的“亞群體”，整個(gè)“亞群體”被自然的或認(rèn)為的地理屏障所分隔，也可在特定的動(dòng)物產(chǎn)業(yè)中，通過適當(dāng)?shù)墓芾眢w系運(yùn)用實(shí)現(xiàn)。

從上述無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的概念可看出，無疫區(qū)的建設(shè)基本條件包括區(qū)域的限定要求、相關(guān)法律法規(guī)的制定完善、基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)機(jī)構(gòu)的建立健全以及防疫隊(duì)伍建設(shè)等。

1.1 區(qū)域要求

根據(jù)區(qū)域內(nèi)規(guī)定動(dòng)物疫病的免疫情況，可將無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)分為免疫無疫區(qū)和非免疫無疫區(qū)，免疫無疫區(qū)外必須建立緩沖區(qū)，非免疫無疫區(qū)外須設(shè)監(jiān)控區(qū)。無疫區(qū)的區(qū)域規(guī)模應(yīng)集中連片，有足夠的緩沖區(qū)或監(jiān)測(cè)區(qū)，具備一定的自然或人工屏障區(qū)域。因此，要求無疫區(qū)內(nèi)動(dòng)物飼養(yǎng)應(yīng)相對(duì)集中，得到當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門以及社會(huì)各界的廣泛支持，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平和政府財(cái)政具有承擔(dān)無疫區(qū)建設(shè)的能力，能承受短期和局部的不利影響，并在維持方面提供經(jīng)費(fèi)等保障。

1.2 法規(guī)制定

政府制定并頒布實(shí)施與無疫區(qū)建設(shè)相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，實(shí)施有關(guān)動(dòng)物疫病防治應(yīng)急預(yù)案，并下達(dá)無疫區(qū)動(dòng)物疫病防治規(guī)劃；依據(jù)國(guó)家或地方法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，畜牧獸醫(yī)行政管理部門必須嚴(yán)格實(shí)施獸醫(yī)從業(yè)許可、動(dòng)物防疫條件審核、動(dòng)物免疫、檢疫、監(jiān)督、監(jiān)督檢查站、疫情報(bào)告、畜禽飼養(yǎng)檔案、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和動(dòng)物防疫工作檔案等具體的管理規(guī)定，必須嚴(yán)格實(shí)施動(dòng)物用藥、動(dòng)物疫病監(jiān)控、防治等技術(shù)規(guī)范。

1.3 設(shè)施建設(shè)

無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)內(nèi)應(yīng)有穩(wěn)定健全，且與動(dòng)物防疫工作相適應(yīng)的冷鏈體系；實(shí)驗(yàn)室應(yīng)具備相應(yīng)動(dòng)物疫病的診斷、監(jiān)測(cè)、免疫質(zhì)量監(jiān)控和分析能力，以及與所承擔(dān)工作任務(wù)相適應(yīng)的設(shè)施設(shè)備；動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)具備與檢疫、消毒工作相適應(yīng)的檢疫、檢測(cè)、消毒等設(shè)施設(shè)備以及監(jiān)督車輛，保證有效開展檢疫、執(zhí)法、辦案和技術(shù)檢測(cè)等工作，具備對(duì)動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品在飼養(yǎng)、生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)藏、銷售、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)中實(shí)施動(dòng)物防疫有效監(jiān)控的能力；養(yǎng)殖場(chǎng)及屠宰加工廠應(yīng)有相應(yīng)的無害化處理設(shè)施設(shè)備，具備及時(shí)有效地處理病害動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品以及其他污染物的能力；動(dòng)物疫病控制中心應(yīng)有完備的疫情信息傳遞和檔案資料管理設(shè)備，具有對(duì)動(dòng)物疫情準(zhǔn)確、迅速報(bào)告的能力。在無疫區(qū)與非無疫區(qū)之間建立防疫屏障，在運(yùn)輸動(dòng)物及其產(chǎn)品的主要交通路口設(shè)立動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站，并配備檢疫、消毒、交通和及時(shí)報(bào)告有關(guān)情況的設(shè)施設(shè)備，具有對(duì)進(jìn)入本區(qū)域的動(dòng)物及其產(chǎn)品、相關(guān)人員和車輛等進(jìn)行有效監(jiān)督和控制疫病傳入傳出的能力。

1.4 機(jī)構(gòu)及人員隊(duì)伍建設(shè)

組織機(jī)構(gòu)方面，區(qū)域內(nèi)應(yīng)有職能明確的獸醫(yī)行政管理部門；具有獨(dú)立法人地位的動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站。人員隊(duì)伍方面，應(yīng)有與動(dòng)物防疫工作相適應(yīng)的動(dòng)物防疫人員；動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的動(dòng)物防疫監(jiān)督員必須具備獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)大專以上學(xué)歷，動(dòng)物檢疫員必須具備獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)中專以上學(xué)歷；動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)從事動(dòng)物防疫監(jiān)督、動(dòng)物檢疫及實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人員比率不得低于80%；獸醫(yī)行政管理部門及動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)制定并實(shí)施提高人員素質(zhì)的規(guī)劃，有組織、有計(jì)劃地開展培訓(xùn)和考核，并具有相應(yīng)的培訓(xùn)條件和考核機(jī)制；各級(jí)政府應(yīng)采取有效措施，保證動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)及動(dòng)物防疫組織從事的動(dòng)物防疫活動(dòng)按照國(guó)家和省財(cái)政、物價(jià)部門制定的規(guī)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。

2 我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)概況

為了把當(dāng)前國(guó)際通行的動(dòng)物衛(wèi)生管理模式動(dòng)物疫病區(qū)域化管理納入國(guó)家范疇，1998年，農(nóng)業(yè)部借鑒國(guó)際通行的無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)了動(dòng)物保護(hù)工程，提出動(dòng)物疫病區(qū)域化控制的理念。先后分兩批在23個(gè)省、市、自治區(qū)的651個(gè)縣對(duì)19種動(dòng)物疫病實(shí)施區(qū)域化控制，投資建設(shè)六大體系，建立無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)，中央投入和地方配套總投資近9億元人民幣。

按照OIE規(guī)定，只有通過評(píng)估、認(rèn)證，無疫區(qū)才能得到國(guó)際的普遍認(rèn)可。針對(duì)中國(guó)無疫區(qū)建設(shè)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比還存在差距的實(shí)際狀況，2001年，農(nóng)業(yè)部參考國(guó)際通行的無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，在總結(jié)動(dòng)物保護(hù)工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照出口量大，自然條件好、相對(duì)封閉、易于管理的原則，選擇5片區(qū)、6?。ㄊ校┘茨z東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島5個(gè)區(qū)域的山東省、吉林省、遼寧省、四川省、重慶市和海南省，投資建設(shè)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)示范區(qū)。2003年9月，全國(guó)5片無規(guī)定示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目全部通過農(nóng)業(yè)部驗(yàn)收。

我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)示范區(qū)建設(shè)以來，取得了明顯進(jìn)展：一是動(dòng)物疫病防控能力明顯加強(qiáng)。無規(guī)定動(dòng)物疫病示范區(qū)的建立健全了重大動(dòng)物疫病防控體系，重點(diǎn)加強(qiáng)了動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)體系、快速應(yīng)急反應(yīng)體系、預(yù)防控制體系和科技創(chuàng)新體系，實(shí)驗(yàn)室生物安全水平和診斷能力得到普遍提高，動(dòng)物疫病普查、診斷和日常監(jiān)測(cè)工作全面開展，重大突發(fā)動(dòng)物疫病應(yīng)急能力逐步增強(qiáng)，區(qū)域間動(dòng)物流通控制和外來動(dòng)物疫病應(yīng)急反應(yīng)能力明顯提高，重大動(dòng)物疫病得到有效控制，動(dòng)物死亡率與項(xiàng)目建設(shè)前相比平均下降了5個(gè)百分點(diǎn)，僅此一項(xiàng)，四川省、山東省每年減少直接經(jīng)濟(jì)損失分別為20億元和15億元。近年來的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，無規(guī)定動(dòng)物疫病示范區(qū)目前已無口蹄疫、豬瘟、禽流感和新城疫等疾病發(fā)生。二是經(jīng)濟(jì)效益顯著。無規(guī)定動(dòng)物疫病示范區(qū)內(nèi)畜牧業(yè)產(chǎn)值和肉、蛋、奶產(chǎn)量逐年增長(zhǎng)，動(dòng)物產(chǎn)品出口創(chuàng)匯能力明顯增強(qiáng)，有效地克服了國(guó)際動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)技術(shù)壁壘，整體經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，畜牧業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中和畜牧業(yè)收入在農(nóng)民增收中所占比例大幅度增加。四川省動(dòng)物產(chǎn)品出口大幅增加，2007年豬肉出口與項(xiàng)目建設(shè)前的1998年相比，出口數(shù)量從2萬t增加到10萬t，居全國(guó)第一。吉林省動(dòng)物產(chǎn)品出口到22個(gè)國(guó)家和地區(qū)。目前，四川、重慶、吉林等?。ㄊ校┬竽翗I(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重都在44%以上，農(nóng)民增收的50%以上來自畜牧業(yè)。三是提高了公共衛(wèi)生水平。無規(guī)定動(dòng)物疫病示范區(qū)內(nèi)獸醫(yī)管理體制改革的進(jìn)程明顯加快，對(duì)加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極作用。示范區(qū)內(nèi)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫和獸藥殘留監(jiān)控工作得到明顯加強(qiáng)，減少了病害動(dòng)物產(chǎn)品、有害物質(zhì)殘留對(duì)人體的危害，有效提高了動(dòng)物性食品的安全水平，對(duì)保護(hù)人民身體健康，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了非常重要的作用。

3 我國(guó)無疫區(qū)發(fā)展的策略思考

無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的建設(shè)是動(dòng)物疫病控制到消滅的過程，從控制動(dòng)物疫病出發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)動(dòng)物疫病的凈化、撲滅，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)無疫。我國(guó)無規(guī)定動(dòng)物疫病通過近十年的建設(shè)，從法律法規(guī)到硬件設(shè)施到乃至人員隊(duì)伍均得到了較大水平的提高，示范區(qū)內(nèi)畜牧業(yè)得到了迅速健康的發(fā)展，但無疫區(qū)距國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)尚存在距離，針對(duì)我國(guó)動(dòng)物疫病區(qū)域化建設(shè)存在的問題和不足，還需繼續(xù)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

3.1 無疫區(qū)國(guó)際認(rèn)可的推動(dòng)

加強(qiáng)動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的一個(gè)重要目的就是促進(jìn)畜產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易，減小重大動(dòng)物疫病對(duì)本國(guó)畜產(chǎn)品出口的影響和保障畜牧業(yè)安全。近幾年，我國(guó)在無疫區(qū)硬件建設(shè)方面下了很大的功夫，成績(jī)也十分顯著，但對(duì)照國(guó)際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)差距還十分大，特別是在監(jiān)測(cè)水平、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等軟件建設(shè)方面。各地政府和農(nóng)戶還沒有從無疫區(qū)建設(shè)方面得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，使無疫區(qū)的建設(shè)動(dòng)力和積極性受到不利影響，不利于下一步無疫區(qū)擴(kuò)建工作。中央政府要把無疫區(qū)國(guó)際認(rèn)可作提到重要議事日程，爭(zhēng)取在較短時(shí)間內(nèi)得到國(guó)際認(rèn)可，大力促進(jìn)這幾個(gè)地區(qū)的畜產(chǎn)品貿(mào)易，也對(duì)下一步區(qū)域化管理提供示范和借鑒。

3.2 法制標(biāo)準(zhǔn)體系的完善

法律是無疫區(qū)建設(shè)管理系統(tǒng)的根本支撐，完善的法律體系是管理系統(tǒng)發(fā)揮作用的根本。各地?zé)o規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)示范區(qū)管理辦法的修訂工作任務(wù)艱巨。應(yīng)進(jìn)一步涵蓋無疫區(qū)建設(shè)的重大工作和細(xì)化條款，主要包括：深化獸醫(yī)管理體制改革和創(chuàng)新、完善投入機(jī)制、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、加強(qiáng)人工屏障和流通監(jiān)管以及動(dòng)物疫病處置規(guī)定等等，對(duì)于具有地方立法權(quán)的地級(jí)市，應(yīng)加快建設(shè)地方配套法規(guī)，促進(jìn)管理系統(tǒng)效能的提高。

3.3 長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防疫規(guī)劃的制定

目前，我國(guó)防控重大動(dòng)物疫病主要采取以疫苗注射為主的預(yù)防控制措施，這種方式對(duì)于防止疫病大面積流行和暴發(fā)具有一定的作用。但由于疫苗質(zhì)量的不穩(wěn)定性，疫苗的保護(hù)率低，病原體的變異和殘留抗體的干擾等因素的存在，往往出現(xiàn)免疫失敗現(xiàn)象。所以很難全面控制和消滅根除動(dòng)物疫病。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，加強(qiáng)檢疫、提高檢疫技術(shù)，使檢疫方法逐步達(dá)到簡(jiǎn)便、快速、準(zhǔn)確、敏感、廉價(jià)和自動(dòng)化的要求，采取以檢疫、診斷為主的綜合防制措施。通過先進(jìn)的檢疫手段，可以預(yù)測(cè)疫情，及早發(fā)現(xiàn)疫情，把疫情控制在最小范圍內(nèi)，防止傳染源進(jìn)人市場(chǎng)流通渠道，可以嚴(yán)防畜禽疫病從境外傳人我國(guó)。通過先進(jìn)的檢疫手段，可以了解畜禽群體的免疫水平及母源抗體水平，準(zhǔn)確及時(shí)地注射疫苗，提高免疫預(yù)防的效果，避免疫苗注射的盲目性。

3.4 重大動(dòng)物疫病的消滅

目前影響我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展的重大動(dòng)物疫病主要是禽流感、口蹄疫、豬瘟、新城疫等。這些疫病有些是全國(guó)性流行，有些只是局部地區(qū)散發(fā)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，動(dòng)物疫病區(qū)域化管理是消滅重大動(dòng)物疫病有效措施。所以我國(guó)在動(dòng)物疫病區(qū)域化管理工作中要把消滅重大疫病放作為重點(diǎn)工作內(nèi)容，從全國(guó)層面制定消滅計(jì)劃、消滅步驟和消滅措施。通過無疫區(qū)建設(shè)，防止重大疫病在全國(guó)蔓延，通過有力措施逐步縮小重大疫病的流行區(qū)域，為最終消滅重大疫病打好基礎(chǔ)。

3.5 人力資源的解決途徑

由于管理體制上的弊端，局限了人力資源的質(zhì)量和來源，此點(diǎn)不足，不僅體現(xiàn)在現(xiàn)有獸醫(yī)工作隊(duì)伍的建設(shè)上，同時(shí)還體現(xiàn)在無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)工作完成率、工作質(zhì)量以及建設(shè)水平上。由于基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)不隸屬一級(jí)組織直管，機(jī)構(gòu)編制被非專業(yè)人員占用，嚴(yán)重影響基層獸醫(yī)工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性、專業(yè)性和積極性，從而造成影響基層防疫工作的展開和工作水平。應(yīng)提高基層防疫工作人員的待遇，從基層獸醫(yī)專業(yè)人員中創(chuàng)造條件培養(yǎng)高級(jí)組織層次人才，使得基層隊(duì)伍在無疫區(qū)建設(shè)過程中一同成長(zhǎng)發(fā)展。此外，可以考慮將具體工作市場(chǎng)化，采取如承包、雇用等方式由社會(huì)技術(shù)隊(duì)伍完成強(qiáng)制免疫，聘用高級(jí)專業(yè)人員，利用大專院校、科研院所實(shí)驗(yàn)室來完成大規(guī)模檢測(cè)及數(shù)據(jù)分析，避免重復(fù)建設(shè)，充分利用社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量資源，推動(dòng)工作水平的不斷提高。

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