淺析我國(guó)地方立法聽(tīng)證存在的問(wèn)題及建議

楊迅

【摘 要】立法聽(tīng)證是確保立法符合民意和保障公共參與立法的重要途徑。立法聽(tīng)證制度進(jìn)入我國(guó)地方立法以來(lái)取得了良好的效果，但是地方立法聽(tīng)證制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問(wèn)題限制了該制度作用的進(jìn)一步發(fā)揮。本文在分析這些問(wèn)題的同時(shí)，提出了解決問(wèn)題的幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】地方立法；立法聽(tīng)證；聽(tīng)證程序；制度化

立法聽(tīng)證制度的設(shè)立在我國(guó)民主政治的發(fā)展進(jìn)程中有突破性的意義，它不僅是我國(guó)政治生活民主化的表現(xiàn)，也是我國(guó)憲法規(guī)定的人民當(dāng)家作主權(quán)利的進(jìn)一步體現(xiàn)。全國(guó)人大于2000年3月15日通過(guò)的《立法法》明確規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門(mén)委會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種方式?！币虼耍⒎?tīng)證對(duì)我國(guó)立法而言，不僅僅是一種立法形式，更是一種實(shí)實(shí)在在的立法制度。

一、我國(guó)地方立法聽(tīng)證存在的問(wèn)題

從我國(guó)目前的立法聽(tīng)證實(shí)踐來(lái)看，各地立法聽(tīng)證的做法不統(tǒng)一，一些地方流于形式，其效果也不盡如人意，仍然存在不少問(wèn)題。

1、地方立法聽(tīng)證的依據(jù)不明確。我國(guó)《立法法》制定之前，地方立法聽(tīng)證沒(méi)有法律依1據(jù)，僅僅是地方人大的探索和嘗試?！读⒎ǚā奉C布實(shí)施之后，地方立法聽(tīng)證雖然有了法律依據(jù)，卻依然十分薄弱，因?yàn)椤读⒎ǚā穬H在第34條、第58條對(duì)聽(tīng)證會(huì)做了規(guī)定，這兩條法律法規(guī)分別是對(duì)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院在進(jìn)行立法活動(dòng)時(shí)的要求，其調(diào)節(jié)對(duì)象并不是針對(duì)地方立法機(jī)構(gòu)的立法聽(tīng)證活動(dòng)。因此，針對(duì)當(dāng)前狀況來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方人民代表大會(huì)實(shí)行立法聽(tīng)證的法律依據(jù)實(shí)際上是比較薄弱和欠缺的。有的僅在地方法規(guī)中對(duì)立法聽(tīng)證制度做出原則規(guī)定，還有的根本沒(méi)有制定關(guān)于立法聽(tīng)證的規(guī)定或文件。

2、地方立法聽(tīng)證的范圍不明晰。為了保證聽(tīng)證制度的嚴(yán)肅性和規(guī)范化，明確聽(tīng)證的范圍是十分必要的，而在地方立法實(shí)踐中，聽(tīng)證范圍是一個(gè)難以確定的問(wèn)題。從《立法法》相關(guān)規(guī)定的角度來(lái)看，地方人人大及常務(wù)委員會(huì)在進(jìn)行立法時(shí)，可以參照《立法法》要求的立法程序。“參照”一詞意味著，地方立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中是可以存在一定的選取余地，也意指不一定要執(zhí)行立法聽(tīng)證。立法機(jī)關(guān)可以自由裁量到底怎樣根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施立法聽(tīng)證，在《立法法》這一含糊的規(guī)定條件之下，我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)在開(kāi)展立法聽(tīng)證和擬定聽(tīng)證法律法規(guī)的時(shí)候，各地聽(tīng)證具有很大的隨意性，往往隨立法者的主觀意愿決定是否聽(tīng)證。

3、聽(tīng)證陳述人遴選問(wèn)題。一項(xiàng)立法對(duì)各方利益的影響或大或小，或直接或間接，或暫時(shí)或長(zhǎng)遠(yuǎn)，所以各方對(duì)某項(xiàng)立法的態(tài)度和關(guān)注是不同的，同時(shí)由于維權(quán)意識(shí)和政治素質(zhì)的差異，現(xiàn)行的聽(tīng)證往往出現(xiàn)某一（些）利益方聲音的缺失。再者，由于涉及自身利益，各方都會(huì)想方設(shè)法盡可能的表達(dá)自身的聲音，壓制其他利益方的聲音，以達(dá)到控制聽(tīng)證，最大程度的爭(zhēng)取自己的利益的目的，所以聽(tīng)證參加人的廣泛代表性得不到較好保證。如立法部門(mén)工作人員總是希望能順利制定并通過(guò)法規(guī)，無(wú)形中會(huì)對(duì)那些可能提出反對(duì)意見(jiàn)的人產(chǎn)生抵觸。當(dāng)這種觀點(diǎn)影響到聽(tīng)證參加人的選擇時(shí)，聽(tīng)證會(huì)就聽(tīng)不到爭(zhēng)論的聲音，質(zhì)詢方和答辯方的意見(jiàn)高度一致，猶如一場(chǎng)聽(tīng)證演出。

4、地方立法聽(tīng)證的結(jié)果處理不合理。目前的地方立法聽(tīng)證，總體上更偏重于聽(tīng)證的民主性功能，對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的處理卻不夠重視，對(duì)如何采納聽(tīng)證結(jié)果、處理陳述人意見(jiàn)等都沒(méi)有明確的規(guī)定。有的地方只是對(duì)聽(tīng)證記錄進(jìn)行簡(jiǎn)單整理，沒(méi)有客觀、真實(shí)地反映出聽(tīng)證會(huì)上各方代表提出的意見(jiàn)和建議；有的先決策后聽(tīng)證，法規(guī)草案原計(jì)劃怎么改還是怎么改，對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)沒(méi)有給予應(yīng)有的尊重和考慮，聽(tīng)證淪為形式，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效果。在實(shí)踐中很多地方立法聽(tīng)證“聽(tīng)而不證”，對(duì)聽(tīng)證結(jié)果置若罔聞，立法聽(tīng)證制度流于形式，這樣大大的挫傷了群眾參與立法的熱情，損害了立法的質(zhì)量和權(quán)威，也影響了聽(tīng)證制度的在地方立法中的地位。

二、對(duì)完善我國(guó)地方立法聽(tīng)證制度的幾點(diǎn)建議

實(shí)踐證明，立法聽(tīng)證制度對(duì)于擴(kuò)大公民參與立法，提高立法的民主性、科學(xué)性，增進(jìn)立法的透明度具有十分重要的意義。如何進(jìn)一步完善這一制度，需要我們?cè)诶碚撋虾蛯?shí)踐上不斷加以研究和探索。

1、明確立法聽(tīng)證的法律依據(jù)。為了解決地方立法聽(tīng)證法律依據(jù)的模糊性問(wèn)題，各地人大應(yīng)當(dāng)在遵循我國(guó)《立法法》原則性規(guī)定的前提下，盡快制定有關(guān)地方立法聽(tīng)證的地方法規(guī)，使地方立法聽(tīng)證工作具有明確的法律依據(jù)，真正走上法制化軌道，明確地方立法聽(tīng)證的法律地位和具體內(nèi)容。

2、在地方立法聽(tīng)證范圍的確立上，可以遵循下幾項(xiàng)原則：（1）體現(xiàn)地方特色原則。我國(guó)各地區(qū)特色各異，政治經(jīng)濟(jì)民族文化等都不完全相同，統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)自身情況確定聽(tīng)證范圍。（2）利益均衡原則。在不同利益沖突時(shí)，應(yīng)進(jìn)行利益權(quán)衡以選擇取舍，受益方應(yīng)由適當(dāng)補(bǔ)償受損方的損失。（3）經(jīng)濟(jì)分析原則。應(yīng)將聽(tīng)證的成本與聽(tīng)證所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益以及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行綜合考慮，合理決定聽(tīng)證是否應(yīng)該舉行，避免簡(jiǎn)單地以成本大于目前單一利益即不舉行聽(tīng)證。

3、增強(qiáng)聽(tīng)證陳述人的代表性。聽(tīng)證陳述人最本質(zhì)的特征就是他不僅僅站在他個(gè)人的立場(chǎng)發(fā)表意見(jiàn)，還代表他所在的那個(gè)群體發(fā)表意見(jiàn)。一般情況下，應(yīng)當(dāng)先厘清立法涉及的利益群體，然后才能在利益相關(guān)者中挑選代表，建議建立完善以下三種制度：一是推薦制度。充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介組織的作用，使它們真正成為政府與社會(huì)溝通與交流的橋梁，凝聚和提煉公眾訴求，表達(dá)意愿。二是公開(kāi)報(bào)名遴選制度。目前，各地在聽(tīng)證陳述人的選擇上一般會(huì)考慮聽(tīng)證會(huì)報(bào)名的先后順序，報(bào)名人員的行業(yè)特點(diǎn)、專業(yè)知識(shí)背景等因素。但由于缺乏具體辦法，實(shí)際操作起來(lái)時(shí)難免出現(xiàn)簡(jiǎn)單化、機(jī)械化、隨意性等問(wèn)題。聽(tīng)證陳述人的選取受領(lǐng)導(dǎo)意志、主觀因素等影響較大，所產(chǎn)生的聽(tīng)證陳述人難以完全體現(xiàn)立法聽(tīng)證制度所要求的不同利益群體的代表性。對(duì)此，可以采取由持相同或者相近觀點(diǎn)的報(bào)名人員相互推舉產(chǎn)生代表集中陳述意見(jiàn)的辦法，增強(qiáng)其發(fā)言的代表性。三是個(gè)別邀請(qǐng)制度。為了以防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)操縱聽(tīng)證會(huì)，在聽(tīng)證陳述人的遴選上，應(yīng)充分考慮弱勢(shì)群體的利益訴求能力，對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)，還可以邀請(qǐng)部分專家、學(xué)者從專業(yè)的角度獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)。

4、聽(tīng)證結(jié)果的處理公開(kāi)化、制度化。為了避免聽(tīng)證制度的形式化，對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的效力作出明確的、有約束力的規(guī)定是必要的。應(yīng)當(dāng)重視聽(tīng)證意見(jiàn)的消化吸收，將聽(tīng)證效果落實(shí)到法規(guī)條文中，積極利用立法聽(tīng)證成果，對(duì)聽(tīng)證參加人發(fā)表的意見(jiàn)認(rèn)真整理，形成聽(tīng)證報(bào)告提交立法決策機(jī)構(gòu)，作為立法決策的參考。為保證聽(tīng)證結(jié)果的效力，可以以法律法規(guī)的形式對(duì)聽(tīng)證結(jié)果處理的程序和方式以及相應(yīng)的法律責(zé)任作出規(guī)定。建立決策機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制，即應(yīng)對(duì)聽(tīng)證報(bào)告中的合理意見(jiàn)予以采納，并付諸實(shí)施，同時(shí)對(duì)未采納的意見(jiàn)給予書(shū)面答復(fù)，說(shuō)明理由?？傊瑧?yīng)給予立法聽(tīng)證結(jié)果高度地重視，以達(dá)到充分發(fā)揮立法聽(tīng)證效能的目的，這既是立法聽(tīng)證制度不斷完善發(fā)展的內(nèi)在需要，也可以避免因聽(tīng)證意見(jiàn)得不到應(yīng)用而挫傷群眾參與立法聽(tīng)證的積極性。

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