探索公安行政復(fù)議制度完善之路

摘 要：公安行政復(fù)議制度是公安機(jī)關(guān)解決行政爭議的“解壓閥”和規(guī)范公安行政執(zhí)法的“有力杠桿”。但隨著社會法治的發(fā)展，公安行政復(fù)議工作凸顯出了一些不可忽視的問題。本文從當(dāng)前公安行政復(fù)議工作存在的問題出發(fā)，構(gòu)建公安行政復(fù)議制度完善之路。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議 聽證程序 證據(jù)收集 回避制度 合理性審查

行政復(fù)議制度已在我國施行了二十余年，公安行政復(fù)議作為行政復(fù)議制度的重要組成部分，是公安機(jī)關(guān)解決行政爭議的“解壓閥”和規(guī)范公安具體行政行為的“有力杠桿”。公安部為健全公安行政復(fù)議制度，先后制定了《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》等規(guī)章及規(guī)范性文件，促進(jìn)了公安復(fù)議工作的有效開展，一定程度上加強(qiáng)了公安行政執(zhí)法的規(guī)范性。但隨著社會與法治的發(fā)展，公安行政復(fù)議工作存在的問題日漸顯現(xiàn)。

一、 公安行政復(fù)議制度存在之問題

（一）復(fù)議程序簡單，規(guī)定缺乏操作性

行政復(fù)議制度以書面審查為原則，但書面審查缺乏對案件的直觀了解，審查程序過于簡單，需要調(diào)查取證與聽證程序補(bǔ)足其缺陷。然而《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》[1]雖然規(guī)定了“可以”調(diào)查取證和聽證的情形，卻賦予復(fù)議機(jī)構(gòu)較大的自由裁量權(quán)，且對調(diào)取證據(jù)和聽證的程序規(guī)定過于原則化，導(dǎo)致以下問題：

1、證據(jù)收集不全面

當(dāng)事人為趨利避害，在復(fù)議中可能僅提交利己的書面陳述及證據(jù)，其陳述和證據(jù)有片面性。如果公安復(fù)議機(jī)構(gòu)濫用對調(diào)查取證的自由裁量權(quán)，省略本應(yīng)進(jìn)行的調(diào)查取證程序，可能致使案件的證據(jù)收集不全面。

2、聽證程序啟動率低

聽證程序是補(bǔ)足書面審查缺陷的重要途徑，但因沒有強(qiáng)制規(guī)定，進(jìn)行聽證的案件數(shù)量有限，一些復(fù)議機(jī)構(gòu)為求迅速結(jié)案，不啟動聽證程序，即使進(jìn)入聽證也因程序規(guī)定簡單而操作不規(guī)范，難以保證程序公正的實現(xiàn)。

（二）當(dāng)事人權(quán)益缺乏保障，復(fù)議過程喪失透明度

1、知情權(quán)缺乏保障

行政復(fù)議中，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的案件，申請人、第三人有查閱被申請人的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)及依據(jù)的權(quán)利。但實踐中，申請人、第三人因缺少法律知識而對此項權(quán)利不甚了解，加之一些公安復(fù)議機(jī)構(gòu)不主動告知，此項知情權(quán)難以保障 ，致使申請人及第三人喪失全面了解具體行政行為證據(jù)、依據(jù)的機(jī)會，有悖于公正、公開原則。

2、申請回避權(quán)缺乏保障

如果公安行政復(fù)議案件的辦案人員與當(dāng)事人存在利害關(guān)系，可能影響復(fù)議結(jié)果的公正性。在實踐中，由于復(fù)議程序透明度不足，申請人、第三人對辦案人員的身份并不知曉，無法行使申請回避權(quán)，這會讓外界對復(fù)議決定的公正性產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑。

（三）復(fù)議機(jī)構(gòu)審查不嚴(yán)，監(jiān)督功能弱化

一些辦案人員對程序證據(jù)以及法律依據(jù)的審查不嚴(yán)，只要被復(fù)議行為事實認(rèn)定清楚、證據(jù)充分，就予以維持；一些辦案人員的審查重點集中在具體行政行為的合法性上，忽略了合理性的審查，弱化了公安行政復(fù)議制度規(guī)范下級公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督功能。

二、 公安行政復(fù)議程序存在問題之原因

（一）法律規(guī)定與制度建設(shè)的因素

構(gòu)成現(xiàn)行公安行政復(fù)議制度的《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實施條例》、《公安復(fù)議程序規(guī)定》等法律規(guī)范都已實施超過10年，卻無任何修改，公安行政復(fù)議在制度設(shè)計上的缺失逐步顯現(xiàn)：

1、復(fù)議程序制度的缺陷

公安行政復(fù)議的程序規(guī)定總體上趨于原則化，缺少保障申請人及第三人陳述申辯、查閱案卷等知情權(quán)的具體規(guī)定，對聽證程序缺乏系統(tǒng)化規(guī)定，沒有建立復(fù)議回避制度，沒有健全包括舉證質(zhì)證、調(diào)查取證在內(nèi)的證據(jù)制度。

2、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)不明。

合理性即要求具體行政行為無明顯不當(dāng)，《公安復(fù)議程序規(guī)定》將公安具體行政行為的明顯不當(dāng)界定為“被申請人作出的具體行政行為與其他同類性質(zhì)、情節(jié)的具體行政行為存在明顯差別”，雖然比《行政復(fù)議法》中“內(nèi)容適當(dāng)”的規(guī)定詳細(xì)，但仍是泛泛而論，如何判斷具體行政行為的合理性是公安行政復(fù)議工作的難題。

（二）人員配備與硬件建設(shè)的因素

1、辦案人員不足

在警力缺乏的地區(qū)，公安機(jī)關(guān)的法制部門內(nèi)沒有專門的行政復(fù)議科室，也沒有專門審查復(fù)議案件的辦案人員，辦案能力有待提高，這是及時進(jìn)行調(diào)查取證及聽證的重大障礙，影響了辦案質(zhì)量和效率。

2、硬件建設(shè)落后

多數(shù)基層公安復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案經(jīng)費緊缺，外出送達(dá)、調(diào)查取證的交通工具配備不齊，復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦公場所緊張，辦公、接待、聽證場所無法分開，客觀上影響了復(fù)議程序的順利進(jìn)行。

三、完善公安行政復(fù)議制度之思考

（一）完善制度建設(shè)，填補(bǔ)法律空白

針對公安行政復(fù)議制度的法律缺失，應(yīng)當(dāng)修訂法律規(guī)范，建立健全以下制度：

1、健全書面審查與聽證相結(jié)合的制度

（1）公安行政復(fù)議案件仍以書面審查為原則，但應(yīng)提高復(fù)議案件聽證的比例，限制復(fù)議機(jī)構(gòu)對聽證的自由裁量權(quán)，對于當(dāng)事人要求聽證、案情重大復(fù)雜、涉及行政賠償?shù)阮愋偷陌讣仨毬犠C。（2）健全聽證程序。聽證程序可參照行政訴訟的庭審程序來操作：受理后告知當(dāng)事人申請聽證的權(quán)利，聽證前通知當(dāng)事人聽證的具體事項；聽證應(yīng)經(jīng)過陳述申辯、舉證質(zhì)證、辯論等類似庭審的程序，制作聽證筆錄，由當(dāng)事人簽字后存檔。充分運用聽證程序，有利于復(fù)議機(jī)構(gòu)全面查清事實，有助于當(dāng)事人通過聽證時面對面的對話消除敵對情緒，復(fù)議機(jī)構(gòu)可根據(jù)聽證情況適時進(jìn)行調(diào)解，發(fā)揮行政復(fù)議化解矛盾的作用。

2、健全復(fù)議證據(jù)制度

“證據(jù)是法律程序的靈魂，離開證據(jù)的證明作用，任何精巧的法律程序都將會變得毫無意義?！惫残姓?fù)議程序的公正需要以下健全的證據(jù)制度：（1）健全調(diào)取證據(jù)制度。復(fù)議機(jī)構(gòu)遇到《公安復(fù)議程序規(guī)定》第52條之情形應(yīng)當(dāng)調(diào)查取證，調(diào)取的證據(jù)應(yīng)向當(dāng)事人出示，聽取其意見。（2）健全舉證質(zhì)證制度。復(fù)議機(jī)構(gòu)受理案件后，應(yīng)向當(dāng)事人送達(dá)舉證通知，指明舉證范圍、舉證期限以及逾期舉證的后果；當(dāng)事人提交證據(jù)后，應(yīng)組織當(dāng)事人交換證據(jù)并質(zhì)證，質(zhì)證可以現(xiàn)場進(jìn)行或由當(dāng)事人提交書面質(zhì)證意見，經(jīng)過質(zhì)證的證據(jù)方能成為定案依據(jù)。

3、健全復(fù)議回避制度與知情權(quán)保障制度

（1）辦案人員應(yīng)當(dāng)回避的情形可參照行政訴訟中關(guān)于回避的規(guī)定。案件受理后，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)將辦案人員身份情況及申請回避權(quán)告知當(dāng)事人，若當(dāng)事人申請回避，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)審查回避理由，并做出決定送達(dá)當(dāng)事人。（2）在受理案件后，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)將查閱案卷知情權(quán)告知申請人和第三人，如果申請人及第三人提出閱卷要求的，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)在5個工作日內(nèi)安排，如因涉密不能閱卷的，應(yīng)向當(dāng)事人說明。

4、細(xì)化合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)

為便于公安行政復(fù)議的實踐操作，合理性原則審查標(biāo)準(zhǔn)可以從三方面細(xì)化：（1）認(rèn)定事實的合理性標(biāo)準(zhǔn)——被復(fù)議行為對案件事實定性合理。如在公安行政處罰中，公安機(jī)關(guān)享有界定何為“情節(jié)嚴(yán)重”的自由裁量權(quán)，復(fù)議審查時須以同類案件為標(biāo)桿，考慮情節(jié)定性的適當(dāng)尺度，若復(fù)議案件與同類案件相比，定性尺度相差過大或處罰畸輕畸重則為不合理。（2）程序的合理性標(biāo)準(zhǔn)——被復(fù)議行為不存在程序不當(dāng)，程序不當(dāng)主要表現(xiàn)為：第一，給相對人設(shè)置不合理的期限，使其無法充分行使權(quán)利或完全履行義務(wù)，如給予相對人過短的舉證期限，致使其無法充分提交證據(jù)；第二，法律沒有規(guī)定明確期限時，被申請人不適當(dāng)?shù)耐涎幼鞒瞿撤N行為，如要求履行法定職責(zé)的案件中，被申請人無正當(dāng)理由延遲履行職責(zé)；第三，被申請人采取并非必要的不適當(dāng)方式，損害相對人的合法權(quán)益，如交警部門在交通管理處罰過程中，在無必要的情況下，采取了不適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施扣留相對人車輛。（3）法律適用的合理性標(biāo)準(zhǔn)——被復(fù)議行為無法律適用不當(dāng)。法律適用不當(dāng)主要體現(xiàn)為：第一，被申請人沒有合理選擇法律依據(jù)。當(dāng)相對人的行為同時違反多部法律規(guī)定，被申請人因不正當(dāng)目的或不正當(dāng)考慮選擇了不適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定作為具體行政行為的依據(jù)；第二，被申請人對法律規(guī)定進(jìn)行不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大或縮小解釋，違背了立法目的。

（二）逐步建立網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，實現(xiàn)便民、高效、透明化

公安行政復(fù)議網(wǎng)上辦公系統(tǒng)需要具備以下三方面功能：

1、復(fù)議法律知識教育功能

網(wǎng)上辦案系統(tǒng)可以將公安行政復(fù)議的立案條件、受案范圍、申請期限、處理程序、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)等法律知識作為一個板塊，便于公眾瀏覽，既便民高效又能實現(xiàn)普法教育效果，有助于增加公眾對公安行政復(fù)議制度的信任度。

2、復(fù)議案件網(wǎng)上立案功能

網(wǎng)上立案可按以下步驟：首先，申請人閱讀立案須知，選擇申請復(fù)議的案件類型；其次，由申請人發(fā)送復(fù)議申請書電子版，并上傳具體行政行為決定書、申請人身份證明等證明符合立案條件的原始材料圖片；第三，申請人填寫電話、郵箱等聯(lián)系方式，便于日后通知送達(dá)。建立公安復(fù)議案件的網(wǎng)上立案系統(tǒng)需要一個成熟的網(wǎng)絡(luò)條件，其建立前提是網(wǎng)絡(luò)保密工作必須到位，可以考慮先在條件成熟的地區(qū)設(shè)立試點，然后向全國普及。

3、網(wǎng)上送達(dá)及權(quán)利告知功能

網(wǎng)上送達(dá)及權(quán)利告知可采取發(fā)送郵件的方式，由于這不是法定的送達(dá)和告知方式，須慎重采用，在程序上應(yīng)征得當(dāng)事人的同意。且為避免當(dāng)事人因延遲查看郵件等因素而延誤行使權(quán)利，辦案人員應(yīng)及時電話通知當(dāng)事人查看郵件?？梢圆扇【W(wǎng)上送達(dá)及權(quán)利告知的材料主要是一些程序上的通知書或當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的告知書，并非所有材料都能采用網(wǎng)上送達(dá)，如復(fù)議決定書必須書面送達(dá)，以便當(dāng)事人行使訴權(quán)。公安行政復(fù)議案件實現(xiàn)網(wǎng)上送達(dá)及告知，將減輕當(dāng)事人為領(lǐng)取材料來回奔波的負(fù)累，減少辦案人員外出送達(dá)的頻率，有效緩解復(fù)議機(jī)構(gòu)辦公資源緊張、人力不足的問題。

（三）完善機(jī)構(gòu)配置，加強(qiáng)隊伍建設(shè)

完善的機(jī)構(gòu)是公安行政復(fù)議工作的基礎(chǔ)，優(yōu)質(zhì)的隊伍是復(fù)議工作的有生力量，基礎(chǔ)不穩(wěn)，力量不足都無益于公安行政復(fù)議工作的健康發(fā)展。因此完善機(jī)構(gòu)設(shè)置與加強(qiáng)隊伍建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，可從以下方面著手：

1、設(shè)立公安行政復(fù)議專員。向社會招募通過司法考試、具備行政復(fù)議專業(yè)知識的法律從業(yè)人員，篩選后，由各級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級人大常委會任命行政復(fù)議專員，專門從事公安行政復(fù)議工作，獨立承擔(dān)辦案責(zé)任，既能充實復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案力量，又可保證復(fù)議審查的專業(yè)化。

2、保障復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦公設(shè)備配置及人員配備。盡可能給復(fù)議機(jī)構(gòu)配備聽證室及辦案交通工具，若條件艱苦無法配備，也應(yīng)為復(fù)議機(jī)構(gòu)臨時使用其他辦公設(shè)施提供方便。保證公安行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案人員的數(shù)量，定期對辦案人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，提高辦案人員的辦案能力。

公安行政復(fù)議制度的改革與完善是中國法治建設(shè)必然的選擇，但每一次改革都是嶄新的探索與嘗試，本文對完善公安行政復(fù)議制度的探索還有待于實踐的檢驗，望能有拋磚引玉之效。

注釋：

[1]以下簡稱《公安復(fù)議程序規(guī)定》。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳遠(yuǎn)良：《關(guān)于公安行政復(fù)議工作的思考》，http：//www.jxfazhi.gov.cn/2012-4/2012423164337.htm

[2]章劍生：《行政程序法基本理論》，北京法律出版社2003版，第231頁。

[3]李文忠：《行政復(fù)議程序中對具體行政行為合理性審查的實證分析》，http：//www.jsfzb.gov.cn/art/2012/4/5/art_76_24462.html

作者簡介：林凡惠（1983.6.20-），女，西南政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)，現(xiàn)為廣西警官高等專科學(xué)校教師。