防空地下室易地建設(shè)資金預(yù)算管理存在的問(wèn)題及建議

鄭中淮

近期，筆者參加了對(duì)部分市縣防空地下室易地建設(shè)費(fèi)征收管理使用情況的審計(jì)調(diào)查，對(duì)防空地下室易地建設(shè)費(fèi)納入預(yù)算管理情況進(jìn)行了延伸，發(fā)現(xiàn)在預(yù)算管理環(huán)節(jié)還存在操作不規(guī)范的問(wèn)題。

《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法》規(guī)定人民防空經(jīng)費(fèi)是人民防空的專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用，任何單位和個(gè)人不得截留或者挪用；《國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)、建設(shè)部印發(fā)關(guān)于規(guī)范防空地下室易地建設(shè)收費(fèi)的規(guī)定的通知》（計(jì)價(jià)格〔2000〕474號(hào)）也規(guī)定防空地下室易地建設(shè)費(fèi)應(yīng)納入人防經(jīng)費(fèi)預(yù)算，統(tǒng)籌安排并專(zhuān)項(xiàng)用于安排易地建設(shè)人防工程，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)不得統(tǒng)籌調(diào)劑，不得用于平衡本級(jí)預(yù)算，不得挪作他用。但是各地財(cái)政部門(mén)在對(duì)當(dāng)年未安排的人防易地建設(shè)費(fèi)管理上，方式各異，極不規(guī)范，主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

1.在年初預(yù)算安排時(shí)，按照收入數(shù)額安排支出，實(shí)際支出小于年初預(yù)算安排部分，做指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)。其主要是考慮防空地下室易地建設(shè)費(fèi)是專(zhuān)項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)用于安排易地建設(shè)人防工程，不得統(tǒng)籌調(diào)劑，不得用于平衡本級(jí)預(yù)算，不得挪作他用。而人防建設(shè)項(xiàng)目資金需求量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，需要靠多年的積累，因此，在編制支出預(yù)算時(shí)，按照當(dāng)年收入預(yù)算數(shù)編制，實(shí)際支出小于年初預(yù)算安排部分，做指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)，結(jié)轉(zhuǎn)用于以后年度安排易地建設(shè)人防工程。如不足額編制支出預(yù)算，當(dāng)實(shí)際支出小于收入預(yù)算時(shí)，其差額部分則成為財(cái)政凈結(jié)余，成為事實(shí)上的挪作他用。

2.在年初預(yù)算安排時(shí)，按照收入數(shù)額安排支出，上繳國(guó)庫(kù)后，全額列支，作為總預(yù)算暫存款。其主要考慮理由和上述一致，但其還考慮平衡歷年財(cái)政支出水平的一致性，避免支出水平的起伏，因此將實(shí)際支出小于年初預(yù)算安排部分，全額列支出，作為總預(yù)算暫存款，待以后年度撥付用于易地建設(shè)人防工程。

3.在年初預(yù)算安排時(shí)，按照收入數(shù)額安排支出，全額列支給人防部門(mén)。其主要考慮理由和上述一致，但其還考慮防空地下室易地建設(shè)費(fèi)是專(zhuān)項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)用于安排易地建設(shè)人防工程，早晚都要撥付給人防部門(mén)，晚?yè)懿蝗缭鐡?，因此在收取防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的當(dāng)年按照收取數(shù)全額列支給人防部門(mén)。

4.在年初預(yù)算安排時(shí)，不安排預(yù)算收入和支出，收取的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)滯留在財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶(hù)，不上繳國(guó)庫(kù)。這主要是一些沒(méi)有專(zhuān)職人防機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有公共人防工程建設(shè)任務(wù)的地方。其收取的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)既沒(méi)有支出的任務(wù)，也沒(méi)有支出的沖動(dòng)。財(cái)政部門(mén)在年初預(yù)算安排時(shí)，無(wú)法安排預(yù)算收入和支出，收取的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)長(zhǎng)期滯留在財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶(hù)。

5.在年初預(yù)算安排時(shí)，不安排預(yù)算收入和支出，收取的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)以其他行政性收費(fèi)科目繳入國(guó)庫(kù)。這種情況也主要存在于一些沒(méi)有專(zhuān)職人防機(jī)構(gòu)，沒(méi)有公共人防工程建設(shè)任務(wù)的地方。由于收取的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)沒(méi)有支出的任務(wù)，財(cái)政部門(mén)將收取的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)以人防機(jī)構(gòu)掛靠的主要部門(mén)，如規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門(mén)收取的規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等行政性收費(fèi)繳入國(guó)庫(kù)，年初預(yù)算時(shí)也僅對(duì)規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門(mén)作出收支預(yù)算安排，不再對(duì)上述部門(mén)作出單獨(dú)的人防預(yù)算安排。事實(shí)上，繳入國(guó)庫(kù)的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)全部被用于平衡財(cái)政預(yù)算。

6.在年初預(yù)算安排時(shí)，按照預(yù)測(cè)數(shù)安排預(yù)算收入，按照核定數(shù)額安排支出預(yù)算，收取的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)以人防收費(fèi)科目繳入國(guó)庫(kù)。收支余額作專(zhuān)項(xiàng)結(jié)余，留待以后專(zhuān)項(xiàng)用于安排易地建設(shè)人防工程建設(shè)。

產(chǎn)生上述不規(guī)范問(wèn)題的原因是多方面的，但主要是規(guī)定不明確、不具體造成的。按照《財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費(fèi)納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2002〕584號(hào)）要求，自2003年1月1日起，人防易地建設(shè)費(fèi)收入（含以前年度欠繳及未繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的部分）全額上繳國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)預(yù)算安排，不再作為預(yù)算外資金管理。財(cái)政預(yù)算管理的一般做法是，根據(jù)收入預(yù)測(cè)，確定當(dāng)年預(yù)算收入，再根據(jù)各單位的機(jī)構(gòu)、人員編制情況、當(dāng)年的事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和工作任務(wù)和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際支出水平，編制支出預(yù)算。無(wú)論采用基數(shù)加增長(zhǎng)或零基預(yù)算的辦法，預(yù)算編制的基本原則是以收定支、收支平衡、不留赤字。由于我省大部分市縣公共人防工程建設(shè)起步較晚，有些市縣甚至連公共人防工程建設(shè)規(guī)劃都未編制，特別是部分開(kāi)發(fā)區(qū)由于公共人防工程建設(shè)的財(cái)權(quán)事權(quán)不明確，基本上沒(méi)有建設(shè)公共人防工程，收取的人防易地建設(shè)費(fèi)除按規(guī)定提取的管理費(fèi)支出外，基本沒(méi)有支出，資金出現(xiàn)大量結(jié)余。而財(cái)政部只籠統(tǒng)規(guī)定人防易地建設(shè)費(fèi)收入全額上繳國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)預(yù)算安排。對(duì)當(dāng)年征收繳入國(guó)庫(kù)而未納入預(yù)算支出安排的資金如何管理，沒(méi)有具體規(guī)定。

為進(jìn)一步加強(qiáng)防空地下室易地建設(shè)費(fèi)預(yù)算管理，保證防空地下室易地建設(shè)費(fèi)按照規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)用于易地建設(shè)公共防空地下室，筆者建議：

一是加強(qiáng)防空地下室易地建設(shè)資金收入預(yù)算的管理。易地建設(shè)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算管理，由財(cái)政部門(mén)按照批準(zhǔn)的部門(mén)預(yù)算統(tǒng)籌安排。其中，上繳省級(jí)的易地建設(shè)費(fèi)納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，繳入設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）國(guó)庫(kù)的易地建設(shè)費(fèi)納入地方同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理。改變收費(fèi)票據(jù)和繳庫(kù)方式，各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）所屬投資建設(shè)主體繳納的易地建設(shè)費(fèi)由同級(jí)人民防空行政主管部門(mén)填寫(xiě)“一般繳款書(shū)”，10%作為上級(jí)財(cái)政收入，90%作為所在地同級(jí)財(cái)政收入，分別就地繳入上級(jí)國(guó)庫(kù)和同級(jí)國(guó)庫(kù)。

二是加強(qiáng)防空地下室易地建設(shè)資金支出預(yù)算的管理?？h級(jí)以上人民防空行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照規(guī)定編制易地建設(shè)費(fèi)收支預(yù)算，并根據(jù)履行人民防空建設(shè)職責(zé)的需要，核定預(yù)算支出。易地建設(shè)費(fèi)的支出預(yù)算須按照人民防空預(yù)算管理規(guī)定，在報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)之前，需報(bào)上級(jí)人防主管部門(mén)審查。未經(jīng)上級(jí)人防主管部門(mén)審查的支出項(xiàng)目，不得擅自使用該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

三是加強(qiáng)防空地下室易地建設(shè)資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的預(yù)算管理。人防建設(shè)項(xiàng)目資金需求量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，需要靠多年的積累，應(yīng)當(dāng)制定便于操作的規(guī)定，對(duì)當(dāng)年收取未安排使用完的收入，統(tǒng)一結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)安排使用，專(zhuān)項(xiàng)用于人防工程建設(shè)。

四是加強(qiáng)防空地下室易地建設(shè)資金統(tǒng)一調(diào)度管理，發(fā)揮資金效益。對(duì)于一些受托開(kāi)征防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的地區(qū)，特別是設(shè)區(qū)市受托開(kāi)征防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的各開(kāi)發(fā)區(qū)，由于規(guī)劃中沒(méi)有下達(dá)相應(yīng)的建設(shè)任務(wù)，因而結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的防空地下室易地建設(shè)資金數(shù)額巨大。應(yīng)當(dāng)按照財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的原則，統(tǒng)一安排公共人防工程建設(shè)任務(wù)和統(tǒng)一調(diào)度資金，充分發(fā)揮資金效益，加快人防建設(shè)的發(fā)展。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）