圍觀公共信息披露建設(shè)

陳宋生 潘爽 陳立欣

政府受托對(duì)納稅人的集約財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理及公共資源分配，定期公開公共部門信息對(duì)維系這種信任關(guān)系及履行受托責(zé)任顯得尤為重要，也是受托責(zé)任中一項(xiàng)基本內(nèi)容。英國政府通過信息透明化建設(shè)，披露財(cái)政收支、教育、醫(yī)療等方面的公共信息，通過與公眾的信息互動(dòng)加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任、提高公共服務(wù)水平并且起到刺激經(jīng)濟(jì)增長的作用。本篇報(bào)告是英國審計(jì)署主審計(jì)長向國會(huì)遞交的政府透明化進(jìn)程審計(jì)報(bào)告，是2010～2012年政府部門審計(jì)的一部分，其中對(duì)政府透明化承諾、透明化實(shí)施情況及建議作了詳盡的闡述，讓讀者有所思考，為我國公共信息披露提供可借鑒之地。

1背景介紹

歷屆英國政府通過立法和定期向社會(huì)披露公共部門信息的方式提升透明度。關(guān)于透明化的工作是使政府變得更加開明的承諾，也是目前英國政府公共服務(wù)改革的關(guān)鍵組成部分。透明化工作圍繞三個(gè)目標(biāo)展開：加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任，明確責(zé)任主體；提升公共服務(wù)水平并實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值；通過幫助第三方開發(fā)基于公共信息的應(yīng)用軟件和服務(wù)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益。

政府透明化工作通過三個(gè)公告推行。前兩個(gè)分別是英國首相于2010年5月、2011年7月致政府部門和國務(wù)卿的公開信，主要針對(duì)社會(huì)責(zé)任的加強(qiáng)和公共服務(wù)水平的提升。在2011總理秋季報(bào)告中又增加了一些針對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益的承諾。公告中包含了實(shí)施措施、職責(zé)分配，制定了披露標(biāo)準(zhǔn)。兩處具有借鑒意義的規(guī)定是，披露所有薪金超過58 200英鎊的高級(jí)公務(wù)員和政府機(jī)構(gòu)官員的姓名、級(jí)別、職稱和工資率，以及用白話描述所有支出項(xiàng)目的目的和范圍，體現(xiàn)了英國政府透明化建設(shè)以民眾為導(dǎo)向的重要性原則。除了財(cái)政收支外，政府還針對(duì)特定服務(wù)的數(shù)據(jù)披露做出一系列承諾，這些領(lǐng)域包括犯罪和審判、國際發(fā)展、醫(yī)療、教育和交通。

國家審計(jì)署作為獨(dú)立于政府的審計(jì)部門，依法負(fù)有審計(jì)并向國會(huì)報(bào)告的責(zé)任。通過對(duì)16個(gè)政府部門、內(nèi)閣辦公室透明化工作組、利益相關(guān)者的調(diào)查與訪談，以及對(duì)學(xué)校、社區(qū)的案例研究、文獻(xiàn)研究等方式搜集數(shù)據(jù)，對(duì)三個(gè)公告中的透明化建設(shè)開展情況進(jìn)行了審計(jì)。中央政府的25個(gè)承諾中有23個(gè)在2011年12月前得以實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)披露方面，政府放寬了許可，擴(kuò)大了數(shù)據(jù)免費(fèi)使用、再使用和非獨(dú)有的范圍，統(tǒng)一了數(shù)據(jù)輸出口徑，建立了政府公共信息披露網(wǎng)站，使得更多需求者可以接觸到相關(guān)信息。政府還在數(shù)據(jù)披露格式、數(shù)量、類型等標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行指導(dǎo)，有四分之三的數(shù)據(jù)可機(jī)讀并進(jìn)行簡單分析。

2發(fā)現(xiàn)問題與建議

雖然政府對(duì)透明化承諾的實(shí)施方面取得了很大成就，但透明化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的推廣工作，許多問題亟待解決。本次審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題：（1）雖然內(nèi)閣在工作的實(shí)施中起主導(dǎo)作用并做出了巨大貢獻(xiàn)，但并沒有對(duì)此政策的影響做整體評(píng)估，也沒有系統(tǒng)的評(píng)估實(shí)施透明度政策的成本以及所帶來的收益。由于公共部門的職能各有不同，實(shí)施透明化的成本也有所差異，內(nèi)閣并沒有收集相關(guān)的成本數(shù)據(jù)并進(jìn)行控制。很少有部門關(guān)注該項(xiàng)工作的收益情況，收益較難明確界定是較大的阻礙。缺乏項(xiàng)目成本收益的評(píng)估容易使其實(shí)施失去控制。（2）數(shù)據(jù)披露技術(shù)方面仍需加強(qiáng)和細(xì)化。缺乏數(shù)據(jù)的庫存，使得網(wǎng)站披露的數(shù)據(jù)量受到限制。目前披露數(shù)據(jù)的描述性信息是不標(biāo)準(zhǔn)也是不完整的，使用者很難確定哪些信息更為重要。內(nèi)閣沒有建立一個(gè)與公眾交流的數(shù)據(jù)披露框架，缺乏需求導(dǎo)向，使得某些數(shù)據(jù)失去披露意義并帶來無用的成本。（3）內(nèi)閣要求所有的公共部門在2011年11月之前實(shí)施數(shù)據(jù)質(zhì)量法案，但這一計(jì)劃推遲了。政府沒有對(duì)披露數(shù)據(jù)的質(zhì)量水平做出保證和監(jiān)控，數(shù)據(jù)缺乏可靠性，對(duì)數(shù)據(jù)的隱私風(fēng)險(xiǎn)、欺詐風(fēng)險(xiǎn)也缺乏監(jiān)管。（4）由于缺乏監(jiān)督和管理機(jī)制，部門的信息披露水平參差不齊，存在不按時(shí)披露情況。直到2011年底，17個(gè)政府部門中，仍然有11個(gè)沒有公布2011年11月的數(shù)據(jù)。

審計(jì)署結(jié)合該項(xiàng)工作的三個(gè)目標(biāo)給出建議：一是政府建立一個(gè)可以度量成就和評(píng)估透明化貨幣價(jià)值的體系，以實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)工作利潤最大化。政府應(yīng)該在計(jì)劃基礎(chǔ)上分清經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)利益，更好地理解不同類型公共部門信息披露所產(chǎn)生的額外成本的驅(qū)動(dòng)力，對(duì)收益方面進(jìn)行量化。通過建立對(duì)透明化實(shí)施所產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性客觀評(píng)價(jià)，可以使政府關(guān)注高價(jià)值的活動(dòng)。二是很多數(shù)據(jù)的披露沒有相應(yīng)的報(bào)表來表明其質(zhì)量和可信度——即有潛在風(fēng)險(xiǎn)誤導(dǎo)使用者。政府應(yīng)該擬定一個(gè)簡單的協(xié)議來描述數(shù)據(jù)資源，控制數(shù)據(jù)披露過程，說明數(shù)據(jù)的局限。三是政府應(yīng)該檢查近期的數(shù)據(jù)是否是有選擇的、負(fù)責(zé)任的，并確定披露必要的數(shù)據(jù)是有明確目標(biāo)和策略的。在數(shù)據(jù)披露方面可建立問責(zé)機(jī)制，讓使用者據(jù)此做出合理選擇和決策。四是個(gè)人信息是透明度政策的主要風(fēng)險(xiǎn)，為了保證這一點(diǎn)的安全，政府需要進(jìn)行檢查，設(shè)立相關(guān)部門和相關(guān)程序來有效的控制這種風(fēng)險(xiǎn)。

3案例思考

本篇審計(jì)報(bào)告中富含大量調(diào)研分析的數(shù)據(jù)，使得使用者對(duì)透明化的進(jìn)展情況一目了然，便于進(jìn)一步?jīng)Q策分析，同時(shí)數(shù)據(jù)的支撐為實(shí)質(zhì)性建議的提出奠定了有力基礎(chǔ)。報(bào)告中附加了內(nèi)閣提供的透明化工作取得的成就以及未來計(jì)劃，并提出大量具有參考性的建議，使得審計(jì)報(bào)告不僅僅是翻舊賬，更具有決策的指導(dǎo)性作用。英國審計(jì)署的審計(jì)方式也值得我們學(xué)習(xí)，靈活運(yùn)用調(diào)研和訪談的方式獲取信息，并且向利益相關(guān)者進(jìn)行咨詢。

（作者單位：北京理工大學(xué)、浙江大學(xué)）