文化大部制改革思辨

郭萬(wàn)超

部門利益的存在及其相互競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成了地方政府在大文化管理職能改革過(guò)程中的重要阻礙與制約因素。

“大文化”概念下的文化管理體制

對(duì)于文化的含義，學(xué)術(shù)界有著不同的界定。廣義的“文化”范疇，包括教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、衛(wèi)生、體育、文物、圖書館、博物館等。這里所討論的“大文化”，主要指由黨委宣傳部系統(tǒng)、文化文物系統(tǒng)、廣播電視系統(tǒng)和新聞出版系統(tǒng)所管轄的文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、文物、圖書館、博物館等事（產(chǎn)）業(yè)。

事實(shí)上，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類（2012）》以《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754—2011）為基礎(chǔ)，規(guī)定了我國(guó)文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的范圍，并適用于統(tǒng)計(jì)及政策管理中對(duì)文化職能活動(dòng)的分類。該分類指出，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指為社會(huì)公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)的集合。根據(jù)這一界定，我國(guó)文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的范圍包括：1.以文化為核心內(nèi)容，為直接滿足人們的精神需要而進(jìn)行的創(chuàng)作、制造、傳播、展示等文化產(chǎn)品（包括貨物和服務(wù)）的生產(chǎn)活動(dòng)；2.為實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)品生產(chǎn)所必需的輔助生產(chǎn)活動(dòng)；3.作為文化產(chǎn)品實(shí)物載體或制作（使用、傳播、展示）工具的文化用品的生產(chǎn)活動(dòng)（包括制造和銷售）；4.為實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)品生產(chǎn)所需專用設(shè)備的生產(chǎn)活動(dòng)（包括制造和銷售）。

相應(yīng)地，根據(jù)現(xiàn)行政府組織法以及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，除了作為主管意識(shí)形態(tài)工作綜合職能部門的黨委宣傳部外，涉及目前大文化領(lǐng)域管理職能的相關(guān)政府部門主要包括文化、文物局系統(tǒng)，廣播電視局系統(tǒng)，新聞出版局（版權(quán)局）系統(tǒng)等三大政府職能與機(jī)構(gòu)系列。毫無(wú)疑問，在宏觀文化管理體制領(lǐng)域，最為核心的問題是當(dāng)前分散于不同政府職能部門的各種大文化管理職能以及作為這些職能載體的政府機(jī)構(gòu)之間的相互整合方式，也就是大文化管理職能與機(jī)構(gòu)整合模式。

不可回避的突出問題

一方面，體制性障礙制約文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成市場(chǎng)體系不夠發(fā)達(dá)。目前文化市場(chǎng)是按部門、行業(yè)和區(qū)域分割的，使本應(yīng)完整的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)生斷裂，導(dǎo)致市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用無(wú)法得到充分發(fā)揮。以新聞出版業(yè)為例，雖然部分國(guó)有出版機(jī)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)制成企業(yè)，但事業(yè)單位的管理模式尚未完全改變，造成管辦不分，出版單位缺乏活力和市場(chǎng)敏感性，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)于日趨活躍的民營(yíng)出版機(jī)構(gòu)，因出版政策和管理方面的原因，目前主要靠購(gòu)買書號(hào)運(yùn)營(yíng)，造成其經(jīng)營(yíng)行為大多處于灰色狀態(tài)，不敢浮出水面。又如，動(dòng)漫游戲業(yè)主管部門涉及文化、廣電、新聞等多個(gè)部門，分頭管理，責(zé)任分散，缺乏有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)，難以形成合力，影響和制約了行業(yè)發(fā)展。

另一方面，現(xiàn)行文化宏觀管理體制，造成了多頭管理，職責(zé)交叉，政出多門的不良管理現(xiàn)象。管理體制不順，各類資源被分割，使文化企業(yè)增加了很多不必要的交易費(fèi)用，而且，文化企業(yè)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程也因此而更容易受到各種因素的干擾，喪失許多競(jìng)爭(zhēng)取勝的機(jī)會(huì)，從而降低了經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)調(diào)研，目前海淀區(qū)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的管理分散在海淀園、宣傳部、文委等不同主管部門。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的資源被分割在不同政府主管部門、協(xié)會(huì)、企業(yè)的手中，尚未進(jìn)行較好整合。首先，海淀園管委會(huì)承擔(dān)著管理6000多家高新技術(shù)企業(yè)的重任，據(jù)了解，海淀區(qū)70%固定資產(chǎn)的都是屬于海淀園，大部分的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)企業(yè)由海淀園統(tǒng)一管理。其次，海淀區(qū)促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金在宣傳部，宣傳部是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的主管部門，直接掌握了政策和資金資源。再次，部分傳統(tǒng)文化行業(yè)的管理資源還集中在海淀文委，如營(yíng)業(yè)性文藝演出團(tuán)體的管理、演出市場(chǎng)和藝術(shù)品市場(chǎng)的管理等。最后，部分資源還分散在各協(xié)會(huì)手中，由于協(xié)會(huì)與企業(yè)聯(lián)系緊密，協(xié)會(huì)對(duì)于市場(chǎng)和企業(yè)的信息更為關(guān)注和了解。從調(diào)研的情況來(lái)看，海淀區(qū)各個(gè)部門之間溝通和協(xié)作較少，缺乏資源分享的渠道，要么是掌握政策資源而不掌握企業(yè)情況，要么是和企業(yè)聯(lián)系緊密而缺乏政策資源；要么資源偏重于技術(shù)型企業(yè)，要么資源偏重于傳統(tǒng)文化類企業(yè)。這樣的格局雖然能使企業(yè)增加更多地享受政府政策的機(jī)會(huì)，但將直接制約著政府對(duì)整個(gè)行業(yè)情況的了解和快速反應(yīng)能力，嚴(yán)重影響整個(gè)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

學(xué)界認(rèn)為，這些問題可能會(huì)阻礙社會(huì)主義文化發(fā)展整體目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。為此，建立大文化政府管理體制，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的文化管理與服務(wù)政府機(jī)構(gòu)，既可以避免以前因多頭管理而造成無(wú)人管理的現(xiàn)象，加強(qiáng)文化的生產(chǎn)管理，保證文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確方向，也可以有效解決“五龍治水”的問題，增加文化企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也有助于建立完善有序公平的文化市場(chǎng)體系。因此，結(jié)合十七屆六中全會(huì)精神與文化管理體制發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)黨委與政府相關(guān)職能部門的恰當(dāng)定位與機(jī)構(gòu)的有機(jī)整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)文化領(lǐng)域公共管理與服務(wù)職能的統(tǒng)一化，構(gòu)建更為協(xié)調(diào)高效的文化監(jiān)管與服務(wù)體制，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的基本前提。

三種改革模式實(shí)踐

以職能與機(jī)構(gòu)整合程度作為指標(biāo)看，主要有以下幾個(gè)改革模式類型。一端是以深圳市、杭州市為典型的深度整合型，一端是以沈陽(yáng)市、重慶市為典型的初步整合型，中間則是以上海市、廣州市為代表的漸進(jìn)過(guò)渡型。

（一）深度整合型。深圳市政府設(shè)置市文化局（掛市廣播電影電視局、市新聞出版局、市文物局的牌子）。相類似地，杭州市政府將原有的文化局、廣電局、新聞出版局合并，設(shè)立了杭州市文化廣電新聞出版局；將原有的文化、廣電、新聞出版三支行政執(zhí)法隊(duì)伍合并，成立了杭州市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)?？梢约{入這一改革模式的還包括寧波、溫州、珠海、汕頭等浙江省以及珠三角地區(qū)的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。當(dāng)然，更為激進(jìn)的海南省由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上更早更深入地實(shí)行了大文化管理與體育管理職能的統(tǒng)一，這無(wú)疑應(yīng)算是迄今為止在大文化領(lǐng)域政府職能與機(jī)構(gòu)整合力度最大的地方政府。

（二）漸進(jìn)過(guò)渡型。2000年4月，原上海市文化局和原上海市廣播電影電視局建制撤銷，成立上海市文化廣播影視管理局。相類似但又有所不同地，大連、秦皇島、南通等不屬于試點(diǎn)改革地區(qū)的沿海開放城市則是把新聞出版局與文化局合并，設(shè)置市文化局（掛市新聞出版局、版權(quán)局的牌子），而廣播電視局則作為市政府新聞宣傳管理機(jī)關(guān)和廣播電視事業(yè)管理機(jī)關(guān)繼續(xù)獨(dú)立存在。

（三）初步整合型。這種類型的政府采取了合署辦公這一模棱兩可的職能與機(jī)構(gòu)整合模式。盡管程度上有所差別，這種改革方式還不能算是真正意義上職能與機(jī)構(gòu)整合。2004年11月，重慶市編制委員會(huì)審議決定，重慶市文化局（重慶市文物局）、市廣播電視局實(shí)行一套班子，合署辦公；而重慶市新聞出版局則作為市政府一個(gè)職能部門獨(dú)立行使文化管理職能。沈陽(yáng)市則相反，該市實(shí)現(xiàn)合署辦公的是市文化局（市文物局）與市新聞出版局（版權(quán)局），其官方組織圖表至今依然保持相互獨(dú)立地位，而沈陽(yáng)市廣播電視局繼續(xù)作為政府工作部門維持獨(dú)立運(yùn)行。

大部門制的思路和措施

（一）厘清政府大文化管理職能。從理論上講，可以把當(dāng)前各級(jí)政府正在實(shí)際運(yùn)行的各種大文化管理職能劃分為文化政治職能（意識(shí)形態(tài)灌輸與社會(huì)輿論控制） 、文化經(jīng)濟(jì)職能（文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與行業(yè)調(diào)控、文化市場(chǎng)執(zhí)法、文化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、文化單位微觀管理等不同性質(zhì)職能領(lǐng)域）、文化社會(huì)職能（涉及文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給與監(jiān)管，文化事業(yè)單位微觀管理等不同性質(zhì)職能領(lǐng)域） 三種基本類型。然后，可以再按照這一分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府的大文化管理職能構(gòu)成現(xiàn)狀進(jìn)行具體厘清。

（二）有效轉(zhuǎn)變與調(diào)整政府大文化管理職能體系。要結(jié)合中央政府提出的改革指導(dǎo)思想、原則與任務(wù)目標(biāo)，整體確定各級(jí)政府在大文化管理領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)的總體職能構(gòu)成，解決政府管什么這一基本課題，其中，既要解決政府越位問題，也要解決政府缺位和錯(cuò)位問題。可以說(shuō)，目前這一課題難以取得進(jìn)展，正是政府沒有制定更為具體、更具有操作性的大文化管理職能與機(jī)構(gòu)改革方案的根源所在。

（三）理順黨政宣傳文化管理部門之間職能關(guān)系。目前，改革重點(diǎn)的是理順文化行政管理部門與所屬文化企業(yè)、事業(yè)單位的關(guān)系，主要是確立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府與企業(yè)、政府與社會(huì)關(guān)系問題。然而，當(dāng)前最為棘手的是理順黨政宣傳文化工作部門之間關(guān)系以及政府內(nèi)部職能部門之間關(guān)系問題。對(duì)于前者，主要是要解決作為意識(shí)形態(tài)工作主管部門的黨委宣傳部門與政府文化行政管理職能部門之間的職責(zé)關(guān)系問題。在當(dāng)代中國(guó)，在意識(shí)形態(tài)政治管理職能領(lǐng)域堅(jiān)持黨委宣傳部門的領(lǐng)導(dǎo)地位是毋容置疑的，但在文化經(jīng)濟(jì)管理和文化社會(huì)管理領(lǐng)域是否仍然需要堅(jiān)持黨委宣傳部門的直接領(lǐng)導(dǎo)地位卻值得考慮。另一方面，即使是在政府內(nèi)部，是否所有文化管理職能都要由統(tǒng)一的文化職能部門來(lái)行使也是個(gè)問題。比如說(shuō)，作為第三產(chǎn)業(yè)重要組成部分的文化產(chǎn)業(yè)的行業(yè)政策規(guī)劃職能屬于行業(yè)管理與宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能范疇，根據(jù)現(xiàn)行政府職能配置原則，它應(yīng)該屬于發(fā)改委等綜合經(jīng)濟(jì)管理部門的職責(zé)范圍。而且，根據(jù)中央政府有關(guān)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門改革的原則思路，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門屬于要撤銷的政府職能與工作部門系列。簡(jiǎn)而言之，根據(jù)相關(guān)文件的指導(dǎo)思想，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理職能應(yīng)該納入綜合經(jīng)濟(jì)職能部門。如此，則新成立的政府文化行政管理職能部門主要在于構(gòu)建公共文化服務(wù)與監(jiān)管體系。

（四）職能調(diào)整過(guò)程中的部門利益控制問題。在職能尚未厘清的政府大文化管理領(lǐng)域，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等不同公共管理價(jià)值目標(biāo)相交織，其中又往往混雜有不同層級(jí)、不同性質(zhì)的部門利益與個(gè)人利益。由此，如何在厘清、理順這一領(lǐng)域黨政部門應(yīng)該加以維護(hù)與實(shí)現(xiàn)的不同公共管理價(jià)值目標(biāo)的同時(shí)，清理出并制約與防止?fàn)可嫫渲械母鞣N非公共性價(jià)值與利益訴求在改革過(guò)程中形成的不當(dāng)阻力，成為地方政府在進(jìn)行大文化管理職能與機(jī)構(gòu)整合過(guò)程中不得不面臨的重要挑戰(zhàn)。部門利益的存在及其相互競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成了地方政府在大文化管理職能改革過(guò)程中的重要阻礙與制約因素。

（作者系北京社科院首都文化發(fā)展研究中心、北京文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究中心主任，中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略委員會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士后）