淺談我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付支付的改革現(xiàn)狀

蘇愛(ài)萍

【摘 要】我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度歷經(jīng)數(shù)年的探索，已經(jīng)初見(jiàn)成效，主體的制度框架已經(jīng)建立成行，然而在實(shí)踐的過(guò)程中，仍然存在各種問(wèn)題和障礙，改革有待進(jìn)一步推進(jìn)。本文考察了我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上探討應(yīng)如何將改革進(jìn)一步地推進(jìn)和完善該制度。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù)集中收付；公共財(cái)政；改革

為了能夠使公共財(cái)政制度適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)自2000年起，在借鑒了國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開(kāi)始對(duì)現(xiàn)行預(yù)算管理制度進(jìn)行改革，由傳統(tǒng)的分散分級(jí)國(guó)庫(kù)收付制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的國(guó)庫(kù)集中收付制度，即以單一賬戶為基礎(chǔ)，資金的繳撥由國(guó)庫(kù)進(jìn)行集中收付，目前主體框架已經(jīng)構(gòu)建完成，然而，在改革的過(guò)程中，仍然有很多問(wèn)題和不足亟待解決，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

一、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)人民銀行、各級(jí)財(cái)政管理部門(mén)以及其他部門(mén)的配合，我國(guó)自2001年對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革進(jìn)行試點(diǎn)，目前已初見(jiàn)成效，具體表現(xiàn)為：杜絕在收入繳庫(kù)時(shí)出現(xiàn)擠占拖欠行為，國(guó)庫(kù)財(cái)政收入無(wú)法足額、準(zhǔn)時(shí)入庫(kù)的情況得以解決；規(guī)范財(cái)政預(yù)算的制定以及執(zhí)行，完善和明確了預(yù)算約束；使財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié)過(guò)多、涉及面較廣的弊端得到有效解決，為預(yù)算單位的款項(xiàng)及時(shí)到位創(chuàng)造了條件；促進(jìn)財(cái)政資金的使用率極大提高，大大增強(qiáng)了國(guó)家當(dāng)前宏觀調(diào)控的能力。

二、改革過(guò)程中的問(wèn)題

（1）財(cái)政預(yù)算管理體制的不完善。當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理體制雖然也相應(yīng)改革，但仍然存在著和現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革不相配套的方面，例如：預(yù)算編制的項(xiàng)目不夠細(xì)化，較為粗放；基層部門(mén)的預(yù)算改革還應(yīng)進(jìn)一步深入；預(yù)算編制批準(zhǔn)的時(shí)間不夠及時(shí)，且時(shí)間跨度較短，影響國(guó)庫(kù)集中收付制度執(zhí)行程序及依據(jù)的規(guī)范性；財(cái)政資金有預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外之分，無(wú)法讓國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行有的放矢的管理。（2）舊式體制對(duì)改革的阻力。由于國(guó)庫(kù)集中收付支付制度是建立在舊體制上的一項(xiàng)改革工程，因而遺留下來(lái)的舊體制對(duì)于改革的阻力仍然存在，削弱了新型體制的優(yōu)勢(shì)，使改革調(diào)整期較長(zhǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及成功改革到位都有一定的影響。主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)督規(guī)范的執(zhí)行力度小。在傳統(tǒng)的財(cái)政管理制度下，中央政府和地方政府之間，往往可能出現(xiàn)博弈關(guān)系；另一方面，管理財(cái)政資金的部門(mén)、使用財(cái)政資金的部門(mén)與國(guó)家之間，也可能形成三方博弈，而由于傳統(tǒng)體制的弊端，造成大量財(cái)政管理漏洞，新制度改革后，對(duì)財(cái)政資金加強(qiáng)了集中監(jiān)管力度，使得這些做法無(wú)法繼續(xù)得逞，從而導(dǎo)致一些代理銀行或預(yù)算單位受利益驅(qū)動(dòng)進(jìn)行違規(guī)操作，影響到國(guó)庫(kù)集中收付支付制度的改革成效。同時(shí)，由于國(guó)庫(kù)集中收付支付制度改革偏重于預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督和規(guī)范，而對(duì)于相對(duì)忽略了對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)行為的規(guī)范力度。由于對(duì)執(zhí)行者的監(jiān)督作用較弱，往往導(dǎo)致執(zhí)行者可能出現(xiàn)職權(quán)濫用，增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是傳統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)制度適用性降低。建立在傳統(tǒng)財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)過(guò)程之上的現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付支付制度無(wú)法完全適用。一般而言，傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度包括行政事業(yè)單位及財(cái)政總預(yù)算兩部分會(huì)計(jì)，以收入、資產(chǎn)、支出、負(fù)債、凈資產(chǎn)五部分為框架，對(duì)各自管理的會(huì)計(jì)主體實(shí)行核算，而改革后的國(guó)庫(kù)集中收付制度使得傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系無(wú)法對(duì)資金運(yùn)動(dòng)的過(guò)程及支付的管理方式進(jìn)行準(zhǔn)確的反映及核算。此外會(huì)計(jì)基礎(chǔ)及核算內(nèi)容上，均具有一定的局限性，無(wú)法真實(shí)反映會(huì)計(jì)主體的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，并且不能對(duì)政府資金運(yùn)動(dòng)的全貌進(jìn)行準(zhǔn)確反映。三是法律法規(guī)建設(shè)滯后。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)部分已經(jīng)過(guò)時(shí)，無(wú)法對(duì)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中收付支付制度進(jìn)行指導(dǎo)，或者僅為基本原則，不具備可操作性。雖然有關(guān)部門(mén)已經(jīng)制定并發(fā)布了各項(xiàng)規(guī)章制度，然而仍然不具備法律的強(qiáng)制性。四是舊式行政干預(yù)過(guò)多。雖然制度已經(jīng)改革，但傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理意識(shí)仍然存在，資金及財(cái)權(quán)的分配、預(yù)算編制及執(zhí)行等各環(huán)節(jié)中都有各種舊式的、不適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)形態(tài)的行政干預(yù)手段，而新體制對(duì)其行為予以制約，造成了二者的對(duì)立，給新制度的實(shí)施造成困難。五是橫向的信息管理建設(shè)滯后。目前，我國(guó)國(guó)庫(kù)、財(cái)政、銀行與稅務(wù)之間的信息化聯(lián)網(wǎng)程度仍然較低，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)集中收付支付制度缺乏高效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，數(shù)據(jù)信息無(wú)法及時(shí)傳遞，制約了財(cái)政監(jiān)督作用，降低新型制度的實(shí)施效率。

三、完善措施及建議

（1）預(yù)算管理體制應(yīng)做進(jìn)一步的完善。國(guó)庫(kù)集中收付支付制度作為預(yù)算管理制度的一個(gè)核心制度，應(yīng)為其正常運(yùn)作創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，因而應(yīng)進(jìn)一步對(duì)預(yù)算管理體制中其他的相關(guān)制度進(jìn)行完善和增強(qiáng)。例如針對(duì)傳統(tǒng)體制的不足，將財(cái)政資金全部歸入預(yù)算內(nèi)，不再區(qū)分預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)，提高管理效率，通過(guò)人民銀行單一賬戶對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行收支運(yùn)作，全部納入國(guó)庫(kù)的監(jiān)督和管理之內(nèi)，真實(shí)反應(yīng)所有的財(cái)政收支情況，對(duì)財(cái)政赤字的縮小、短期國(guó)債發(fā)行量的減少以及國(guó)家制定宏觀財(cái)政政策，均起到積極的作用。（2）將預(yù)算編制方式全面細(xì)化。欲使新制度的改革實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，必須從預(yù)算編制的方式上進(jìn)一步改革，內(nèi)容包括：一是內(nèi)容上，從分別包括預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外兩方面編制轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合預(yù)算，部門(mén)全部的收支均納入預(yù)算管理進(jìn)行綜合預(yù)算，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌的綜合平衡；二是形式上，應(yīng)從由傳統(tǒng)制度以支出功能分散預(yù)算的編制，轉(zhuǎn)化為按部門(mén)的職能及部門(mén)主體進(jìn)行完整統(tǒng)一整的部門(mén)預(yù)算編制；三是方法上，部門(mén)預(yù)算編制應(yīng)分為“項(xiàng)目支出”及“基本支出”，項(xiàng)目應(yīng)細(xì)化列明具體的事項(xiàng)，預(yù)算科目應(yīng)詳細(xì)分為類(lèi)、款、項(xiàng)和目四層，并將預(yù)算由上而下明確細(xì)化至基層的預(yù)算單位，增強(qiáng)透明度，提高準(zhǔn)確性、規(guī)范性及完整性。四是方式上，從基數(shù)法轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A(yù)算。（3）對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)體系進(jìn)行重組。打破原有行政事業(yè)單位及財(cái)政總預(yù)算兩部分會(huì)計(jì)這一體系，建立起適應(yīng)新型制度的政府會(huì)計(jì)體系，即將二者合二為一。事業(yè)單位的會(huì)計(jì)部分，除了通過(guò)財(cái)政撥款的部分歸入政府會(huì)計(jì)之外，其他的均納入非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)。實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)體系的完善，能夠?qū)?guó)庫(kù)集中收付支付制度下的財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果做準(zhǔn)確監(jiān)督和正確反映，對(duì)政府整體的收治情況及財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行核算，反映預(yù)算收支的全貌，準(zhǔn)確提供政府資金運(yùn)營(yíng)的會(huì)計(jì)信息。（4）建立完備的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)對(duì)財(cái)政資金的收付進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，依靠現(xiàn)代信息技術(shù)，建立起動(dòng)態(tài)的監(jiān)控系統(tǒng)、內(nèi)控與外部監(jiān)督相結(jié)合，采用多種的監(jiān)管手段，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)的事前、事中全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，建立起各參與單位之間的制衡關(guān)系，互相獨(dú)立，相互監(jiān)督。（5）相關(guān)各種法律法規(guī)的健全。在推行國(guó)庫(kù)集中收付支付制度后，由于賬戶系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行的機(jī)制、財(cái)政資金收支方式等方面均有較大的變更，因此應(yīng)針對(duì)國(guó)庫(kù)管理的特點(diǎn)及性質(zhì)，將有關(guān)制度以及法律法規(guī)做進(jìn)一步的修訂和完善，例如《國(guó)庫(kù)條例》、《預(yù)算法》等，避免出現(xiàn)有關(guān)法律法規(guī)與改革做法發(fā)生矛盾的情況。此外，為了使新制度下的各項(xiàng)業(yè)務(wù)有法可依，有章可循，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度，例如《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等進(jìn)行修訂，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)出臺(tái)《國(guó)庫(kù)法》，提高法律約束的層次和方面，為國(guó)庫(kù)集中收付支付制度的全面實(shí)施提供相應(yīng)的法律依據(jù)。（6）信息系統(tǒng)的建設(shè)。應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)庫(kù)、財(cái)政、銀行與稅務(wù)之間的信息化聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)信息化管理的建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)庫(kù)集中收付支付制度進(jìn)一步的改革中，應(yīng)做到緊密結(jié)合目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，完善其管理制度、會(huì)計(jì)制度以及監(jiān)督制度，修訂和建立有關(guān)規(guī)章制度、法律法規(guī)，確保這一新型制度能夠發(fā)揮出更加強(qiáng)大的作用。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]孫巖.再論有效運(yùn)用國(guó)庫(kù)集中收付制度的措施[J].財(cái)經(jīng)界.2009（10）：17～18

[2]陸士沖.談?wù)劗?dāng)前深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的配套措施[J].科技信息.2009（7）：25～27

[3]王欣，楊宏.國(guó)庫(kù)集中收付制度改革芻議[J].山西財(cái)政稅務(wù)專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào).2009，21（1）：45

[4]馬妙根，周景明.國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)影響的若干問(wèn)題探討[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào).2009（5）

[5]饒潔.我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的問(wèn)題及對(duì)策[J].金融經(jīng)濟(jì).2009，9（2）；89

[6]倪甫軍.國(guó)庫(kù)集中收付制度亟需解決的問(wèn)題及其完善措施[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇.2009，45（1）：17～19