詮釋森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制問題的探究

錢長(zhǎng)海

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢(shì)下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調(diào)整，建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，已成為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。森林分類經(jīng)營(yíng)改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)工作。

分類經(jīng)營(yíng)是我國(guó)林業(yè)20世紀(jì)末和21世紀(jì)改革的主題。分類經(jīng)營(yíng)能否順利地實(shí)施和推行下去，關(guān)系到我國(guó)林業(yè)發(fā)展的前途和命運(yùn)。關(guān)系到林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和林業(yè)生態(tài)功能的良好發(fā)揮，關(guān)系到建立比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和比較完備的林業(yè)生態(tài)體系，關(guān)系到林業(yè)的兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。所以分類經(jīng)營(yíng)具有重大的理論研究?jī)r(jià)值和重大的實(shí)踐意義。

1.森林分類經(jīng)營(yíng)理論及在我國(guó)的實(shí)踐概況

所謂森林分類經(jīng)營(yíng)（Classified forest management），又稱為“森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營(yíng) ，即以發(fā)揮某一林種某一效益為主，兼顧其它方面效益的經(jīng)營(yíng)模式。它是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，根據(jù)社會(huì)對(duì)林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的兩大要求，按照對(duì)森林多種功能主導(dǎo)利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同，相應(yīng)的把森林劃分為公益林和商品林，并按各自特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)營(yíng)的一種新型的林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和發(fā)展模式 。

自2005年原林業(yè)部頒發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》以來，根據(jù)原林業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于開展林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)工作的通知》（林策通字[2008]69號(hào)）精神，各?。▍^(qū)）相繼于2009年選擇2～4個(gè)縣（市）開展森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)工作。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于開展全國(guó)森林分類區(qū)劃界定工作的通知》（林策發(fā)[2008]191號(hào)）和國(guó)家林業(yè)局《國(guó)家公益林認(rèn)定辦法》（林策發(fā)[2010]88號(hào)）文件精神，各?。▍^(qū)）相繼啟動(dòng)了森林分類區(qū)劃工作。到目前為止，大部分?。▍^(qū)）已完成森林分類區(qū)劃界定工作，并將分類區(qū)劃界定工作成果上報(bào)到國(guó)家林業(yè)局。 其間各省林業(yè)廳（局）也同時(shí)制定和發(fā)布了本省的《分類區(qū)劃界定工作方案》和《森林分類區(qū)劃界定操作細(xì)則》，在全省范圍內(nèi)全面開展分類區(qū)劃界定工作。

2.森林分類經(jīng)營(yíng)的政策和經(jīng)營(yíng)體制問題

新時(shí)期、新形勢(shì)要求國(guó)家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達(dá)到國(guó)家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須根據(jù)森林的不同功能，實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)、分區(qū)突破、總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營(yíng)是新時(shí)期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和核心。森林分類經(jīng)營(yíng)牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向，牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設(shè)和國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)家和地方的政策、法規(guī)是實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的保障，經(jīng)營(yíng)體制改革是實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的措施。但目前在實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)中還存在有如下問題必須研究解決。

2.1國(guó)家和地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法尚未出臺(tái)

生態(tài)公益林補(bǔ)償政策是實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的核心政策，但是我國(guó)一直為建立生態(tài)公益補(bǔ)償機(jī)制，這勢(shì)必導(dǎo)致公益林經(jīng)營(yíng)主體不明，或經(jīng)營(yíng)主體無力正常地對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管護(hù)，甚至?xí)l(fā)生對(duì)森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調(diào)查分析，我們認(rèn)為造成這種局面的原因主要在于：①人們的生態(tài)觀念不強(qiáng)，對(duì)林業(yè)的三大效益認(rèn)識(shí)不到位。雖然我國(guó)在歷史上就有植樹種竹的優(yōu)良傳統(tǒng)，但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長(zhǎng)期以來形成認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重偏差，弱視甚至無視林業(yè)所帶來的各種生態(tài)、社會(huì)效益，人們享受這種效益成了理所當(dāng)然，而補(bǔ)償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門，特別是營(yíng)林業(yè)承擔(dān)了繁重的造林、育林任務(wù)，而不能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，經(jīng)營(yíng)困難成為必然。如一些森林公園、水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)中，森林的管護(hù)和撫育等任務(wù)屬林業(yè)部門的“分內(nèi)事”，而經(jīng)營(yíng)收入?yún)s進(jìn)入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應(yīng)該說帶有一定的普遍性。②森林的生態(tài)、社會(huì)效益計(jì)算困難。森林的生態(tài)、社會(huì)效益補(bǔ)償問題的提出，已為時(shí)不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒有一個(gè)明確且切實(shí)可行的計(jì)算方法和補(bǔ)償辦法。

2.2分類經(jīng)營(yíng)管理體制尚不完善

長(zhǎng)久以來，我國(guó)林業(yè)經(jīng)營(yíng)一直擔(dān)負(fù)著兩大基本任務(wù)：一是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)民生活提供木質(zhì)產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品；二是改善國(guó)民生存環(huán)境。但事實(shí)上，我國(guó)林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求等影響，一直奉行以木材生產(chǎn)為中心，重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式 。幾十年來，整個(gè)林業(yè)的基礎(chǔ)幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上，大規(guī)模開采國(guó)有林區(qū)與天然林區(qū)，造成天然林面積的劇減。

3.實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)有關(guān)對(duì)策和建議

實(shí)行森林分類經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)根本性和全局性的改革，其主要任務(wù)并不在于對(duì)森林進(jìn)行簡(jiǎn)單的劃類，而在于圍繞分類經(jīng)營(yíng)這一個(gè)基本要求必須進(jìn)行的從管理體制、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)方面的配套改革，以推進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的全面的可持續(xù)發(fā)展。

3.1盡快制訂和完善政策法規(guī)，建立管理辦法

森林分類經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)全新的工作，各種政策、法規(guī)還不十分完善，正在積極探索之中。建議國(guó)家林業(yè)局在詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)森林分類經(jīng)營(yíng)政策法規(guī)，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補(bǔ)償資金管理辦法”等。各級(jí)地方政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)森林分類經(jīng)營(yíng)的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關(guān)政策，使森林分類經(jīng)營(yíng)的管理和公益林的補(bǔ)償、補(bǔ)助資金的使用與管理納入法制化軌道。

3.2成立公益林、商品林管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施分類管理

應(yīng)建立與分類經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的林業(yè)管理體制，將公益林建設(shè)納入政府行為范疇，實(shí)行事業(yè)化管理， 建議國(guó)家林業(yè)局成立公益林管理中心，統(tǒng)一組織國(guó)家公益林建設(shè)，將退耕還林（草）、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等公益林建設(shè)統(tǒng)一納入其管理范圍，以免互相重迭，避免重復(fù)建設(shè)。各?。▍^(qū)）、地（市）、縣根據(jù)其生態(tài)區(qū)位重要性，也應(yīng)成立相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織本地區(qū)的公益林建設(shè)，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)制。而商品林建設(shè)商品林建設(shè)和管理可沿用原來的管理體制和方法進(jìn)行。推向市場(chǎng)，作為企業(yè)行為，在市場(chǎng)上參與競(jìng)爭(zhēng)，以適應(yīng)市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這既是森林分類經(jīng)營(yíng)的要求，也是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

3.3改進(jìn)在分類經(jīng)營(yíng)條件下對(duì)森林的經(jīng)營(yíng)方式

根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營(yíng)的不同要求和特點(diǎn)，分別采用不同的管理和經(jīng)營(yíng)方法。公益林建設(shè)以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會(huì)效益為目標(biāo)，應(yīng)該根據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然條件，因地制宜地采取封山育林、封山護(hù)林等營(yíng)林方式，實(shí)行喬灌草結(jié)合、針闊葉混交合理搭配，以充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。對(duì)于商品林建設(shè)，以追求最大的經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，根據(jù)市場(chǎng)的需求，采用高投入（包括高科技的投入）、高產(chǎn)出、高效益的“三高”模式的集約化經(jīng)營(yíng)。

4.結(jié)束語

森林分類經(jīng)營(yíng)作為我國(guó)林業(yè)改革的關(guān)鍵一環(huán)，要走的路還很長(zhǎng)，在實(shí)行林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中，如何更好地實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)仍是我們關(guān)注的重點(diǎn)。建立完整的森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制并給予相應(yīng)的政策支持是當(dāng)前工作的重心。林業(yè)部門都應(yīng)該從本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則的指導(dǎo)下，找到適合本地區(qū)林業(yè)發(fā)展的分類經(jīng)營(yíng)辦法。森林分類經(jīng)營(yíng)實(shí)施的關(guān)鍵問題是統(tǒng)籌安排，分門別類。難點(diǎn)在于生態(tài)公益林的建設(shè)與發(fā)展。而生態(tài)公益林建設(shè)的關(guān)鍵是要有大量的資金投入。而現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政狀況持續(xù)緊張，資金問題已經(jīng)成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在這種情況下，建立生態(tài)公益林的補(bǔ)償制度就是當(dāng)務(wù)之急。 [科]