淺析烏蘭縣生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀及對策

薛峰，呂嘉

（1.青海省烏蘭縣林業(yè)局，青海 海西 817100；2.青海省海西蒙古族藏族自治州林業(yè)局，青海 海西 817100）

烏蘭縣地處青海省西部的柴達(dá)木沙漠區(qū)，本區(qū)氣候干旱、多風(fēng)沙、降水量少，森林資源極其匱乏、荒漠化嚴(yán)重。森林植被主要以沙生植被為主，其森林生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，一旦破壞直接導(dǎo)致土地沙化，森林植被在短時間內(nèi)很難得到恢復(fù)。長期以來，烏蘭縣各族人民在與惡劣的自然條件抗?fàn)庍^程中，逐漸認(rèn)識到保護(hù)林草植被的重要性，近年來通過采取各種措施，保護(hù)力度有所加大，但生態(tài)環(huán)境尚未達(dá)到根本改善。烏蘭縣生態(tài)公益林對縣域國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，建立和完善生態(tài)公益林保護(hù)與建設(shè)的具體辦法及措施，提高生態(tài)防護(hù)功能，對于保障縣域社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展意義重大。

1 自然概況

烏蘭縣位于柴達(dá)木盆地東北部，介于97°01′—99°27′E、36°19′—37°20′N 之間。北有祁連山支脈，南靠昆侖山，由東至西有茶卡山、柯柯賽山、牦牛山等。南北大山的褶皺，將縣境切割為茶卡盆地、希賽盆地和卜浪溝盆地3個閉流性山間盆地，土地面積1.30×104hm2。地勢四周環(huán)山，中間平坦，平均海拔約3 000m。屬典型高原大陸性氣候，地帶性反應(yīng)明顯，氣溫降雨自東至西遞減，年平均氣溫3.5℃，年平均風(fēng)速2.7m·t－1；土壤類型有棕鈣土、灰漠土、灰棕漠土、風(fēng)沙土等。地面水資源短缺，河流以雪山融化形成為主，流量小，多為農(nóng)業(yè)灌溉利用；地下水埋藏深度較深，開采難度和成本高。森林植被以荒漠類灌叢為主，天然喬木林主要分布在北部邊緣山地上，呈帶狀和點(diǎn)狀；人工林主要由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綠化林帶和農(nóng)田防護(hù)林帶組成。

2 生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 現(xiàn)狀

烏蘭縣特殊的地理位置和環(huán)境決定了保護(hù)森林資源特別是保護(hù)生態(tài)公益林的重要性。全縣林業(yè)用地面積54.1萬hm2，森林覆蓋率12.8%，全部為生態(tài)公益林，其中：有林地面積1.34萬hm2，疏林地面積1.50萬 hm2，灌木林地面積17.21萬 hm2，未成林造林地面積2.10萬hm2，宜林地面積31.94萬hm2，苗圃地0.01萬hm2。根據(jù)國家和省上重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法，共區(qū)劃重點(diǎn)公益林20.06萬hm2，占全縣林地總面積的37.07%，包括有林地、疏林地和灌木林地；地方公益林34.05萬hm2，占全縣林地總面積的62.93%，包括未成林造林地、宜林地和苗圃地。經(jīng)青海省核查認(rèn)定，享受國家級生態(tài)公益林補(bǔ)償面積20.06萬hm2，按地類劃分有林地面積1.34萬hm2，疏林地面積1.50萬hm2，灌木林地面積17.22萬hm2；按權(quán)屬劃分國有林地19.82萬 hm2，集體林地0.06萬 hm2，個人林地0.18萬hm2；按鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分，茶卡鎮(zhèn)3.01萬hm2，銅普鎮(zhèn)3.92萬 hm2，希里溝鎮(zhèn)0.35萬 hm2，柯柯鎮(zhèn)12.78萬hm2；全部享受了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。

2.2 取得成效

通過幾年的努力，烏蘭縣生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)，取得了明顯成效，生態(tài)效益日漸彰顯。一是公益林區(qū)的森林質(zhì)量不斷提高，森林植被迅速恢復(fù)，生態(tài)狀況明顯改善，森林的涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、改善環(huán)境等功能明顯加強(qiáng)；二是公益林林地面積保存率100%，管護(hù)合格率達(dá)到97%以上，管護(hù)制度執(zhí)行合格率達(dá)到98%，病蟲害防治率100%，森林火災(zāi)基本為零；三是野生動物棲息地得到很好保護(hù)，野生動物數(shù)量、種群快速增加，生物多樣性、天然基因庫和種子庫得到很好保護(hù)；四是優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧戶作為護(hù)林員，同時利用良好的生態(tài)公益林區(qū)開展生態(tài)旅游，達(dá)到了林業(yè)增效、農(nóng)牧民增收的目的，實(shí)現(xiàn)了由砍林、伐林到養(yǎng)林、護(hù)林的轉(zhuǎn)變。

3 存在的主要問題

3.1 生態(tài)公益林林分質(zhì)量較差

由于烏蘭縣生態(tài)公益林立地條件較差，森林資源總量少，林地利用率低，防護(hù)功能弱；從目前地類上看，宜林沙荒面積大，且立地條件差、造林難度大，灌木林比重大，林分質(zhì)量差，蓋度低，難以較好的發(fā)揮生態(tài)防護(hù)效益；在樹種結(jié)構(gòu)上，喬木天然樹種只有祁連圓柏和青海云杉2種，天然灌木樹種有梭梭、白刺、檉柳、豬毛菜、鹽爪爪、駝絨藜、沙蒿等幾種，人工林青楊占到90%以上，樹種極其貧乏；在林分結(jié)構(gòu)上，純林多、混交林少，同齡林多、異齡林少，形成的生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系極為簡單，使防護(hù)效益和防護(hù)功能減弱。

3.2 生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

現(xiàn)行國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元·hm－2·a－1，其中3.75元由省財(cái)政廳列支，用于省、州、縣公益林資源管護(hù)效果監(jiān)測、檢查驗(yàn)收、調(diào)查、開設(shè)防火隔離帶等森林火災(zāi)預(yù)警和維護(hù)林區(qū)道路的開支；71.25元為補(bǔ)償性支出，包括專職護(hù)林人員勞務(wù)費(fèi)45元，補(bǔ)植撫育費(fèi)15元，森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物預(yù)防與救治、資源檔案和管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)11.25元。烏蘭地區(qū)由于自然條件差、氣候干旱寒冷，造林成本高。據(jù)調(diào)查，烏蘭地區(qū)生態(tài)林的營造至少需要15 000元·hm－2·a－1，還不包括配套林灌設(shè)施；而管護(hù)費(fèi)用至少需要150元·hm－2·a－1。因此，現(xiàn)今森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能反映森林生態(tài)效益的價(jià)值，影響了生態(tài)公益林管護(hù)積極性。

3.3 生態(tài)公益林建設(shè)資金嚴(yán)重不足

由于生態(tài)公益林補(bǔ)償僅僅是管護(hù)補(bǔ)助，沒有對公益林營林投入，缺乏合理、科學(xué)的經(jīng)營管理措施，造成中幼林撫育跟不上且歷年欠賬，不能適時進(jìn)行撫育和對低效林分改造，病蟲害日趨嚴(yán)重，森林的健康等級下降。管護(hù)站、道路、宣傳牌等基礎(chǔ)設(shè)施落后且建設(shè)與維護(hù)欠賬。雖然建立了公益林辦公室及管護(hù)站，并且招聘了大批的護(hù)林員，但由于基礎(chǔ)設(shè)施條件差，交通工具、護(hù)林防火設(shè)施、通訊設(shè)備缺口較大及護(hù)林員的素質(zhì)不一，加之管護(hù)點(diǎn)多面廣，分布廣泛，難以形成合力，對生態(tài)公益林的監(jiān)管力量薄弱，手段較落后，造成生態(tài)公益林管理十分乏力。

3.4 生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異較大

目前，中央僅對重點(diǎn)公益林實(shí)施了補(bǔ)償，因青海省地方財(cái)政困難，地方公益林沒有補(bǔ)助，兩者相差較大。在柴達(dá)木沙區(qū)，重點(diǎn)公益林和地方公益林生態(tài)地位同等重要，同樣是荒漠生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，是維持沙區(qū)生態(tài)平衡和物質(zhì)循環(huán)、能量流動的基礎(chǔ)，二者的管護(hù)要求都一樣，造成同一地區(qū)存在兩種標(biāo)準(zhǔn)的情況，嚴(yán)重影響了生態(tài)效益補(bǔ)償工作。因此，如何有效地拓寬補(bǔ)償資金渠道，使地方公益林得到補(bǔ)償，是現(xiàn)在急于解決的重要問題。

3.5 林牧矛盾突出制約生態(tài)公益林建設(shè)

長期以來，畜牧業(yè)一直是烏蘭縣農(nóng)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。由于歷史的原因，縣域內(nèi)生態(tài)公益林既是林地又是牧地，傳統(tǒng)的畜牧業(yè)方式導(dǎo)致林牧矛盾普遍存在，“一地多證”產(chǎn)權(quán)不明現(xiàn)象比較嚴(yán)重，由于林牧矛盾難以協(xié)調(diào)，不僅影響了整體生態(tài)公益林的推進(jìn)，而且因放牧對已經(jīng)造林和封育的地方產(chǎn)生了破壞，造成造林保存率低，封山育林成林率低，已成為阻礙生態(tài)公益林建設(shè)的主要限制因素。

4 對策及建議

4.1 加大宣傳力度，提高保護(hù)意識

生態(tài)公益林建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期的任務(wù)，要通過廣泛宣傳，提高社會各界和廣大農(nóng)牧民對公益林建設(shè)的重要性和緊迫性的認(rèn)識，調(diào)動廣大群眾參與公益林建設(shè)的積極性和主動性，做到認(rèn)識到位，行動統(tǒng)一。一是充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行廣泛宣傳，通過召開座談會、發(fā)送宣傳資料、開辦專題講座等多種形式進(jìn)一步向林區(qū)群眾宣傳生態(tài)公益林的重要意義和作用，逐步形成全社會共同參與、支持生態(tài)公益林建設(shè)的良好氛圍。二是完善基礎(chǔ)宣傳設(shè)施。對原來陳舊破損的宣傳標(biāo)示牌進(jìn)行刷新、修繕、加固、更新，在新增公益林區(qū)的交通要道增加生態(tài)公益林政策的宣傳標(biāo)示牌；三是做好公益林區(qū)農(nóng)牧民群眾思想教育和引導(dǎo)工作，妥善解決林牧業(yè)之間的利益關(guān)系，避免在土地使用上的糾紛，使建設(shè)和保護(hù)生態(tài)公益林成為群眾的自覺行動。

4.2 提高林分質(zhì)量，增強(qiáng)防護(hù)效益

林分的質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)系到生態(tài)公益林的長期穩(wěn)定經(jīng)營和生態(tài)、社會效益的發(fā)揮，針對烏蘭縣生態(tài)公益林林分質(zhì)量低下，要嚴(yán)格公益林的質(zhì)量管理，才能提高林分的生態(tài)功能等級。對規(guī)劃為生態(tài)公益林的宜林沙荒、灌木林地、未成林造林地在嚴(yán)格實(shí)行封禁保護(hù)的同時，要造、補(bǔ)、管并舉，喬、灌、草結(jié)合，采用人工或人工促進(jìn)天然更新的方式，使其盡快恢復(fù)植被，把生態(tài)公益林建設(shè)成多樹種、多層次、結(jié)構(gòu)合理、功能健全的穩(wěn)定森林生態(tài)系統(tǒng)。受立地條件限制，烏蘭縣公益林建設(shè)難度較大，必須依靠科技進(jìn)步，組織科研人員進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，建立科技示范基地，及時推廣實(shí)用技術(shù)和科技成果，防止生態(tài)公益林質(zhì)量的下降，才能促進(jìn)生態(tài)公益林建設(shè)向集約經(jīng)營、科學(xué)管理的多起點(diǎn)、高成效和高水平發(fā)展。

4.3 實(shí)行集約經(jīng)營，提高林地產(chǎn)出

對于部分立地條件相對較好、生態(tài)區(qū)位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會對生態(tài)帶來影響的前提下，采取撫育、更新性質(zhì)的經(jīng)營措施，充分利用生態(tài)公益林的景觀資源，開展公益林的非木質(zhì)的經(jīng)營利用，在提高公益林林分質(zhì)量的同時，可進(jìn)行資源的綜合開發(fā)來增加公益林所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收入。一是在水土條件適宜的低效殘次林區(qū)，通過低效林改造，發(fā)展枸杞種植基地，形成優(yōu)質(zhì)、高效的森林資源；二是大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，加大扶持力度，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展林下種植業(yè)（肉蓯蓉、鎖陽種植）、養(yǎng)殖業(yè)，開展立體經(jīng)營；三是利用森林景觀，開展森林生態(tài)旅游、建農(nóng)家樂等。

4.4 建立完善補(bǔ)償制度，拓寬補(bǔ)償資金渠道

針對目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，國家應(yīng)綜合考慮生態(tài)區(qū)位、森林質(zhì)量、地位級差、管護(hù)難度等指標(biāo)，逐步提高國家重點(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時建立森林生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，除國家給予的生態(tài)公益林補(bǔ)助外，加快建立和完善地方補(bǔ)償基金制度，形成省、州、縣三級財(cái)力資源的聚合作用。補(bǔ)償基金可通過稅費(fèi)的形式向社會征集，凡受益于生態(tài)公益林或依靠這些森林資源從事各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營活動，且有直接收入的單位（如水電、礦業(yè)、以森林資源產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)等）和個人均屬征收對象，可采用在被征收的單位或項(xiàng)目的現(xiàn)行收費(fèi)基礎(chǔ)上附加；也可通過發(fā)行生態(tài)彩票方式募集，由國家授權(quán)并下達(dá)發(fā)行額度，向社會公眾募集森林資源生態(tài)補(bǔ)償基金。對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財(cái)政減收，由國家和政府運(yùn)用“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”形式，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的扶持，如無償投資、貼息或無息貸款等資金扶持。補(bǔ)償基金應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征管，以確保資金的到位和投放。

4.5 實(shí)行依法治林，健全管理機(jī)制

一是嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》《海西州沙生植被保護(hù)條例》等法律法規(guī)，嚴(yán)防亂砍濫伐森林和亂捕亂獵野生動物現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)厲打擊破壞公益林建設(shè)的違法犯罪活動，做到依法保護(hù)、依法管理，使公益林管理逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化。二是推行多種生態(tài)公益林管護(hù)模式，對縣國有林場、自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)公益林，由縣公益林管理辦公室聘請專職護(hù)林員進(jìn)行管護(hù)；對林牧矛盾突出的國有灘地灌木林，實(shí)行家庭承包管護(hù)，由縣公益林管理辦公室與就近農(nóng)牧戶簽訂管護(hù)合同進(jìn)行管護(hù)；對林權(quán)屬于集體所有的公益林，以村社為單位，實(shí)行集中承包管護(hù)；對林權(quán)屬于個人所有的公益林由林權(quán)所有者個人承擔(dān)管護(hù)。三是加強(qiáng)生態(tài)公益林“三防”體系建設(shè)，對護(hù)林員進(jìn)行有關(guān)法律法規(guī)、森林防火、林業(yè)有害生發(fā)生情況等知識培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平。同時加強(qiáng)護(hù)林員之間的聯(lián)絡(luò)，互通信息，形成生態(tài)公益林的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)。四是建立生態(tài)公益林監(jiān)測體系，對重點(diǎn)生態(tài)公益林生態(tài)狀況和效益進(jìn)行長期動態(tài)監(jiān)測，設(shè)立固定樣地進(jìn)行年度調(diào)查，分析保護(hù)和管理成效，準(zhǔn)確地解掌握生態(tài)公益林資源動態(tài)變化。五是建立生態(tài)公益林管理質(zhì)量的定期檢查驗(yàn)收制度，定期對生態(tài)公益林管護(hù)情況進(jìn)行檢查和考核，兌現(xiàn)獎懲，掌握動態(tài)，為各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門提供決策服務(wù)。