長江江港堤規(guī)范化管護(hù)的實踐與思考

周 順錢 彬尹國欣

（1.江陰市排灌管理所，江蘇無錫 214431；2.江陰市江港堤閘管理處，江蘇無錫 214431）

地處長江下游南岸的江陰市古有“江尾海頭”之稱，沿江地勢低洼，洪澇危害明顯。堤防作為最古老最為基本的防洪工程措施在江陰一貫深受重視，自清雍正年間始筑至今，經(jīng)過200多年的持續(xù)建設(shè)，尤其是新中國成立以來的5次大規(guī)模加固，沿江已形成人工堤防52.49 km，并與3.75 km的黃山、長山等山丘高崗構(gòu)建了一道完整的擋潮防洪線，西起老桃花港與常州相接，東至長山中部的陸家村和蘇州為鄰。江陰市江港堤閘管理處（以下簡稱“管理處”）自1973年成立起，就一貫秉承為民服務(wù)理念，扎實搞好長江河道工程的建設(shè)管護(hù)，積極配合無錫（江陰段）江港堤達(dá)標(biāo)建設(shè)（1998-2000）；自 2001年起，積極推行國有堤防管養(yǎng)分離，努力加強對企業(yè)自建堤防的日常監(jiān)督。目前，長江江陰段江港堤擋潮抗洪能力明顯加強，河道堤防運行持續(xù)多年安全無事故，為江陰奠定區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)先地位作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1 長江江陰段江港堤規(guī)范化管護(hù)的工作實踐

管理處以2004年江蘇省全面推行水利工程管理等級考核為契機，全面實施國有堤防管養(yǎng)分離，近年來更是著力推進(jìn)規(guī)范化管護(hù)，在不斷強化國有堤防管護(hù)的同時，切實加強對企業(yè)自建堤防的日常監(jiān)督，江港堤管護(hù)成效明顯，主要表現(xiàn)在：

1.1 管護(hù)網(wǎng)絡(luò)日臻完善

2009年3月，管理處對自2001年以來形成的堤防管養(yǎng)體系進(jìn)行了重大改組，著力推進(jìn)管理專門化、養(yǎng)護(hù)專業(yè)化，明確規(guī)定：國有堤防的管護(hù)業(yè)務(wù)歸口工管科，分管所長協(xié)助抓；企業(yè)自建堤防的管護(hù)監(jiān)督，由水政科具體負(fù)責(zé)，沿江各所跟蹤配合。針對國有堤防個人分段養(yǎng)護(hù)存在一定弊端，管理處積極導(dǎo)入公司化養(yǎng)護(hù)模式，于2011年3月開始實施合同管理，強調(diào)條塊結(jié)合。而對企業(yè)自行管護(hù)執(zhí)行不足問題，管理處則強化責(zé)任人的資格審核，實施定期監(jiān)督檢查。全市江港堤防形成了“管理全覆蓋、養(yǎng)護(hù)分區(qū)域、標(biāo)準(zhǔn)齊統(tǒng)一，監(jiān)督促保障”的新局面。

1.2 管護(hù)能力不斷提升

管理處始終關(guān)注江港堤管理隊伍建設(shè)，積極選派員工參加上級舉辦的各種堤閘管理技術(shù)交流、培訓(xùn)及白蟻防治、水政執(zhí)法等專項學(xué)習(xí)，定期組織堤防管理、水政執(zhí)法、機電維護(hù)等專業(yè)培訓(xùn)，認(rèn)真開展以“一月一試題，一季一實踐，一年一競賽”為主要形式的全員崗位技能培訓(xùn)。管理處還十分重視對企業(yè)自建堤防管護(hù)的指導(dǎo)培訓(xùn)，不僅及時提高江港堤規(guī)范化管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，而且每年都要求相關(guān)企業(yè)派員參加管理處統(tǒng)一組織的理論及實務(wù)培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，既加強了企業(yè)間的交流、溝通，又使其專業(yè)管護(hù)能力得到了不斷提升。

1.3 專項資金基本落實

管理處屬自收自支性質(zhì)的財政預(yù)算外水管單位，雖然管理人員經(jīng)費都能得到有效保障，但在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，由于堤防養(yǎng)護(hù)編外用工等問題的存在，使得專項經(jīng)費來源始終未能得到江陰財政部門的肯定。目前，在上級主管局的強力支持下，專項經(jīng)費已基本得到解決。每年9月份，管理處都會將下一年度養(yǎng)護(hù)經(jīng)費列入預(yù)算按期上報市財政，促使市財政按月?lián)馨l(fā)。同時，管理處還積極爭取省廳及無錫市局下達(dá)的流域性河道堤防的養(yǎng)護(hù)補助資金，竭力增加專項經(jīng)費總量。僅2012年度，管理處直接用于堤防養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費已達(dá)34萬元多。管理處嚴(yán)格養(yǎng)護(hù)資金管理，做到?？顚Ｓ茫瑤つ棵鞔_，操作規(guī)范。對于企業(yè)建設(shè)占用段堤防的養(yǎng)護(hù)，管理處及時提出相關(guān)指標(biāo)，積極建議相關(guān)企業(yè)將其納入原有內(nèi)部綠化管護(hù)隊體系，一方面可減少專門機構(gòu)，降低運行成本；另一方面也便于操作，容易接受，促使企業(yè)段的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費基本得到落實，為保障堤防管護(hù)工作的正常開展打下了良好基礎(chǔ)。

1.4 規(guī)章制度不斷完善

管理處不僅相繼制定了《江港堤日常巡查管理制度》、《江港堤巡查組工作職責(zé)》、《堤防養(yǎng)護(hù)檢查考核細(xì)則》等規(guī)章制度，完善了科所長效管理考核相關(guān)賦分細(xì)則，還建立了崗位目標(biāo)責(zé)任及考核辦法，對堤防管理條線、基層所、堤防養(yǎng)護(hù)責(zé)任人實行崗位考核。管理處嚴(yán)格內(nèi)部管理，認(rèn)真按照規(guī)定要求開展檢查考核，將員工崗位考核得分與實得獎金掛鉤，較好地促進(jìn)堤防管理人員增強了工作責(zé)任心。對于養(yǎng)護(hù)公司履約情況的考核，管理處也從不放松，2011年第2季度利港江堤平臺景觀綠化因故未能搞好，對相應(yīng)承包金堅決扣除，有效強化了養(yǎng)護(hù)企業(yè)的合同意識。對企業(yè)自建段堤防的管護(hù)，管理處積極樹立樣板示范段，正面引導(dǎo)，對部分企業(yè)管護(hù)工作中存在的不足，及時指出并發(fā)函責(zé)令限期整改。

1.5 綜合管理積極實施

管理處針對江港堤開敞式管護(hù)的特點，緊緊依靠上級主管局，充分利用市防汛指揮部的影響力，主動密切與地方鎮(zhèn)村、沿江相關(guān)企業(yè)及當(dāng)?shù)卮迕竦穆?lián)系，積極實施綜合管理，確保了堤防工程安全運行。一是防患于未然，以“世界水日”、“中國水周”為載體，廣泛開展水法規(guī)宣傳，全面增強市民的江港堤保護(hù)意識。二是督促整改，對檢查中發(fā)現(xiàn)的屬于地方管理的涵洞、排澇站、山丘段存在的問題以及企業(yè)建設(shè)段中的防洪設(shè)施損壞等，及時通過碰頭會或以書面圖文的形式告知，并對后續(xù)情況進(jìn)行跟蹤反饋。三是落實措施，對堤坡裂縫、路面坑洼等小的損壞，及時維修；對一些損壞較大無法立即修復(fù)的，加強檢查觀測，專人負(fù)責(zé)，切實落實度汛措施。

2 當(dāng)前江港堤管護(hù)工作中存在的主要不足

當(dāng)前，長江江陰段的江港堤管護(hù)工作仍有較大不足，主要表現(xiàn)在：

2.1 沿江開發(fā)過程一定程度影響了江港堤的有效管護(hù)

由于近百年來河勢基本穩(wěn)定，水源量豐質(zhì)優(yōu)，自上世紀(jì)70年代初起，長江江陰段即有涉河建設(shè)項目陸續(xù)進(jìn)駐，隨著沿江開發(fā)的不斷深入，包括挪威奧德費爾公司等中外大型企業(yè)在內(nèi)，紛紛在沿江搶灘設(shè)園造碼頭、建取水口。截至2012年12月底，35 km長江岸線范圍內(nèi)較大項目已達(dá)92項，建成萬噸級以上泊位45個，日取長江原水200萬m3，實際占用長江岸線19.43 km、水域灘地10.63 km2。涉河開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致大型載重汽車頻繁借道堤頂公路，不僅給防浪墻、路面及管護(hù)設(shè)施等造成持續(xù)損害，而且由于諸多因素的制約，受損工程的修理維護(hù)有時無法得到及時實施，某些堤段甚至通過修理也無法恢復(fù)工程原有標(biāo)準(zhǔn)，必須拆舊重建。盡管管理處也采取了收繳維修保證金、簽訂臨時使用協(xié)議、加強現(xiàn)場監(jiān)督等措施，但未能完全達(dá)到預(yù)期效果。同時，沿江涉河占用獲利豐厚的示范效應(yīng)，也激發(fā)了小型涉河項目違章建設(shè)占用情況的發(fā)生，而受制于早期項目的歷史原因以及當(dāng)前現(xiàn)場制止手段的不足，將不合法項目全部清除仍需時日。沿江開發(fā)在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給堤防有效管護(hù)帶來了一些不利影響。

2.2 養(yǎng)護(hù)資金的限制和公司專業(yè)性的不足部分制約了江港堤的管護(hù)

雖然管理處堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費來源已得到保證，但足額保證至今還未能完全落實，主要原因是由于以前養(yǎng)護(hù)區(qū)域小、標(biāo)準(zhǔn)低、人工費用少，使堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費測算基數(shù)較小，而隨著財政體制的改革，政府預(yù)算監(jiān)管部門對單位年度預(yù)算核定時，往往將養(yǎng)護(hù)經(jīng)費與其它項目合并打包，并在參照前幾年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行打折處理。這就從根本上造成了堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費的不足，再加上物價上漲、養(yǎng)護(hù)內(nèi)容增多等其它情況，其實際費用缺口擴大問題愈加明顯，導(dǎo)致的直接后果是高水平的養(yǎng)護(hù)公司不愿競標(biāo)，中標(biāo)公司則因價格太低的問題事實上對養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行有所怠慢，非治蟻達(dá)標(biāo)段藥物除草、雨淋溝修補不及時等情況時有發(fā)生。此外，由于承包公司是剛涉足江港堤防養(yǎng)護(hù)行業(yè)，其水利針對性明顯不足，對開展白蟻防治所實施的除草、投藥、檢查，專業(yè)性較差，時機把握不準(zhǔn)，一定程度上也影響了江港堤管護(hù)水平。

2.3 企業(yè)自建堤防及高崗丘陵屏障段是堤防管護(hù)環(huán)節(jié)中最薄弱部分

隨著沿江開發(fā)項目的持續(xù)積聚，企業(yè)自建堤防的長度也在不斷增加，至2012年底，全市累計長度已達(dá)16.87 km，分屬于江陰興澄鋼鐵有限公司等16家企業(yè)。雖然這些堤防均已列入長江江陰段的防洪堤范圍，但由于經(jīng)費或其它方面的原因，目前依然存在著局部不達(dá)標(biāo)的情況。同時，或是因?qū)λㄒ?guī)了解不深，或是因為其部門主管業(yè)務(wù)不熟、人員更換頻繁等，某些企業(yè)對河道堤防的管理維護(hù)工作不到位，管護(hù)水平普遍較低。此外，東區(qū)沿江高崗丘陵的無序開采已削弱了天然屏障的防洪作用，目前肖山、烏龜山已夷為平地，長山中部及東部張家港交界處已形成寬大豁口，人為增添了防洪安全隱患。

3 確保工程長期運行安全和綜合效益充分發(fā)揮的改進(jìn)措施

當(dāng)今水利改革發(fā)展的總趨勢和江陰市“十二五”水利規(guī)劃都對長江河道工程的管護(hù)提出了新的要求，作為基層工管單位的管理處必須認(rèn)清當(dāng)前形勢，積極探索，努力實施，進(jìn)一步提升江港堤的規(guī)范化管護(hù)水平，確保長江防洪工程運行安全和綜合效益充分發(fā)揮，重點應(yīng)做好以下工作：

3.1 切實做好工管基礎(chǔ)工作

管理處要繼續(xù)加強對江港堤的歲修、維修力度，及時消除險工隱患，對一些暫時無法處理的問題，要落實跟蹤應(yīng)急措施。要不斷修改完善堤防管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)章制度，加強監(jiān)督考核，切實做好白蟻防治、江港堤巡查及護(hù)綠、清雜、理溝等日常維護(hù)工作。要強化對養(yǎng)護(hù)公司的專業(yè)培訓(xùn)和考核，嚴(yán)格合同管理，確保養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。要繼續(xù)推進(jìn)精細(xì)化管護(hù)模式，充分利用ISO9001質(zhì)量體系優(yōu)勢，規(guī)范過程控制，真正做到江港堤管護(hù)工作程序正確，措施落實，扎實有效。

3.2 著力提升工程防洪能力

管理處要以江陰市委、市政府率先實現(xiàn)水利現(xiàn)代化實施目標(biāo)任務(wù)（2011-2013）為契機，積極呼吁建立以縣級財政投入為主體、上級補助和社會投入為輔的投入機制。各級政府要充分考慮企業(yè)自建段堤防所承擔(dān)的部分社會防洪職能，建立民辦公助機制，實施以獎代補措施，促進(jìn)企業(yè)加大資金投入。水行政主管部門要按100年一遇的標(biāo)準(zhǔn)全面完成52.43 km長江堤防的加固工程及沿江6座防洪節(jié)制閘的拆建更新，要結(jié)合江陰濱江花園城市建設(shè)突出運河區(qū)域段4 km堤防的達(dá)標(biāo)，重點消除部分企業(yè)自建段堤防單薄低標(biāo)隱患，切實解決長山中部防洪豁口問題，實現(xiàn)江港堤防洪能力的再次提升，為高水平管護(hù)打下堅實基礎(chǔ)。

3.3 不斷完善管理服務(wù)體系

管理處要緊緊依靠上級主管部門，進(jìn)一步推進(jìn)水管體制改革，嚴(yán)格按照分類定性，切實建立堤防工程管理公益性政府保障體制，促使財政部門盡早將堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費按水利部頒布標(biāo)準(zhǔn)全額列入財政預(yù)算并足額支付；要不斷健全堤防工程建設(shè)維修程序，加強檢查監(jiān)督和審計稽查，著力提高工程投資效益；要用市場化手段進(jìn)一步推進(jìn)管養(yǎng)分離，促使工程維修養(yǎng)護(hù)更加專業(yè)化、集約化。作為江港堤專職管理單位，管理處還要進(jìn)一步加強管理服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部職能分工，強化科、所條線協(xié)作，確保國有堤防管理專業(yè)高效。與此同時，管理處要充分利用自身技術(shù)優(yōu)勢，積極開展對沿江自建堤防企業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，有序引導(dǎo)企業(yè)推行標(biāo)準(zhǔn)化管護(hù)，真正實現(xiàn)江港堤規(guī)范化管護(hù)的無縫覆蓋。

3.4 重點消除管護(hù)環(huán)節(jié)中薄弱因素

水行政主管部門應(yīng)切實加強對企業(yè)自建堤防工程管理的監(jiān)督檢查，積極推動水利工程管理條例的修改，及時添加企業(yè)自建堤防管理的具體要求及強制企業(yè)履行水利工程管理義務(wù)的條款，并從法律法規(guī)上進(jìn)一步明確。同時，要盡早出臺《企業(yè)涉河占用段堤防工程規(guī)范化管理細(xì)則》及獎懲考核辦法，促使企業(yè)認(rèn)真履行堤防工程的管理、維修和養(yǎng)護(hù)職能。河道管理單位應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，切實幫助企業(yè)有效提高河道堤防工程管理水平，可適時舉辦各類專業(yè)培訓(xùn)班，對企業(yè)自建堤防管護(hù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，組織涉河占用企業(yè)定期開展河道堤防專項檢查，舉行管護(hù)實績評比，獎優(yōu)罰劣，繼續(xù)深化企業(yè)利用專職綠化隊伍兼職堤防定期養(yǎng)護(hù)，全力支持企業(yè)實施堤防工程除險加固的對外承包。河道管理單位也可另謀思路，主動尋求政府有關(guān)部門的強力支持，積極嘗試通過新老堤防土地置換、企業(yè)委托等形式，將企業(yè)自建堤防段納入整個管理體系，實現(xiàn)長江河道堤防工程管理水平整體提升。

3.5 切實做好涉河建設(shè)監(jiān)督管理

管理處要進(jìn)一步加強水政監(jiān)察工作，要加大對水法規(guī)的宣傳力度，通過舉案說法等專項宣傳活動以及對沿江企業(yè)、地方鎮(zhèn)村的定向宣傳，不斷提升全民防洪工程保護(hù)意識。要進(jìn)一步深化管理處內(nèi)部崗位目標(biāo)管理，嚴(yán)格執(zhí)行水政日常巡查執(zhí)法制度，及時發(fā)現(xiàn)和處置水事違章違規(guī)行為。要努力探索水政執(zhí)法新的方式方法，積極借助各方力量，加大對違章違規(guī)行為的現(xiàn)場制止力度，最大限度降低非法建設(shè)對河道堤防工程的不利影響。管理處要積極配合水行政主管部門，按照城市總體規(guī)劃及防洪規(guī)劃、港口規(guī)劃等，結(jié)合園區(qū)建設(shè)，有計劃分步清理整頓沿江小型非規(guī)范占用項目，提升、改造低碳可持續(xù)發(fā)展項目，充分發(fā)揮長江優(yōu)質(zhì)岸線資源，服務(wù)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。要繼續(xù)加強對涉河在建項目的監(jiān)督管理，會同局工管等相關(guān)部門，從事前、事中、事后三個層次強化流程控制，特別是要完善對江港堤相關(guān)工程設(shè)施的保護(hù)措施，狠抓落實，及時維護(hù)。

4 結(jié)束語

認(rèn)真總結(jié)江港堤管護(hù)工作取得的成績，積極找出管護(hù)中存在的不足，努力探索解決問題的方式方法，不僅可有效提升長江江陰段堤防規(guī)范化管護(hù)水平，確保工程發(fā)揮最大效益，同時還可為閘站工程的規(guī)范化管護(hù)提供一些啟示，并為沿江其它同類城市實施江港堤的規(guī)范化管理提供借鑒。