基于當(dāng)前政策環(huán)境的溧陽水利融資平臺發(fā)展思路探討

繆志剛

（溧陽市水利局，江蘇常州 213300）

0 引言

近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對水利建設(shè)的投入不斷加大，2011年中央“1號文件”提出，要力爭今后十年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，按此計(jì)算未來十年水利投入總額將達(dá)到4萬億元。要完成如此巨大的投資，僅靠各級財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，各水利融資平臺公司將發(fā)揮重要的作用。如何規(guī)范水利融資平臺公司的運(yùn)行，增強(qiáng)其持續(xù)融資的能力，保障水利建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，是各級政府以及水利部門面臨的一項(xiàng)重要課題。

1 當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)和政策環(huán)境

2011年以來，全球經(jīng)濟(jì)在歐債危機(jī)反復(fù)惡化的沖擊下二次探底。中國經(jīng)濟(jì)增速也持續(xù)下行，表現(xiàn)為消費(fèi)、投資和出口下滑，同時(shí)伴隨通脹回落，GDP增速也從2012年2季度開始跌破8%心理關(guān)口。在此背景下，我國宏觀調(diào)控目標(biāo)再次將增長放在重要的位置，采取了“寬財(cái)政+穩(wěn)貨幣”的政策組合。短期來看，加大投資仍是對沖經(jīng)濟(jì)波動的主要手段。因此，財(cái)政性投資的沖動和各級政府財(cái)政收入捉襟見肘之間的矛盾將愈發(fā)的突出，地方融資平臺公司的融資壓力也將越來越大。一方面，地方融資平臺公司運(yùn)行過程中在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用；另一方面，也出現(xiàn)了一些引起高度關(guān)注和亟待解決的問題，主要是：融資平臺公司舉債規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，對融資平臺公司管理缺失等。面對地方融資平臺公司出現(xiàn)的種種問題和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期欠賬，國務(wù)院及各部委接連出臺了一系列規(guī)定。

1.1 對地方融資平臺的政策調(diào)控力度不斷加大

2010年6月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），明確要求地方政府和相關(guān)部門清查地方融資平臺債務(wù)，并對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范。2010年10月國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2010〕2881號），要求進(jìn)一步規(guī)范投融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債問題，加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)管理。2012年11月國土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會4部委聯(lián)合出臺《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號），全面加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和資金管理，規(guī)范土地儲備融資行為。2012年12月財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會4部委聯(lián)合出臺《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號），強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理，制止違規(guī)舉借政府性債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，銀監(jiān)會繼2012年的12號文后，2013年再出新規(guī)，對地方政府債務(wù)嚴(yán)加控制。國務(wù)院和各部委如此密集地出臺種種規(guī)定，顯示了中央對當(dāng)前地方政府盲目舉債的擔(dān)憂，對各級融資平臺公司的監(jiān)管也越來越嚴(yán)。目前，中央對地方債的管理思路是分類管理、區(qū)別對待、逐步化解。分類管理，即將地方債務(wù)分為三類：一是融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉債、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；二是融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目舉債、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；三是融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。區(qū)別對待，即：對于第一類融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對公司做出妥善處理；對第二類的融資平臺公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資任務(wù)，不再保留融資平臺職能；對第三類的融資平臺公司，要改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，按照公司化、市場化運(yùn)行，逐步化解，即降舊控新、總量控制。

1.2 對水利工程建設(shè)融資適度政策傾斜

出于對水利建設(shè)和投入的高度重視，各部委出臺了一些相關(guān)的支持政策。2011年11月，水利部與中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合出臺《關(guān)于加強(qiáng)對水利建設(shè)金融支持的意見》，明確提出農(nóng)業(yè)銀行將水利作為重點(diǎn)支持行業(yè)，根據(jù)水利項(xiàng)目性質(zhì)和區(qū)域特點(diǎn)，進(jìn)一步增加水利建設(shè)信貸資金規(guī)模，切實(shí)擴(kuò)大水利項(xiàng)目金融支持的范圍和力度。2012年2月，人民銀行、發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等7部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見》（銀發(fā)〔2012〕51號），要求加大對水利工程建設(shè)融資的支持力度，明確了允許以水利、水電、供排水資產(chǎn)等作為還款來源和合法抵押擔(dān)保物，探索以水利項(xiàng)目收益相關(guān)的權(quán)利作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的可行性。允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入作為還款來源。經(jīng)地方人民政府同意，地方水資源費(fèi)、地方水利建設(shè)基金、土地出讓收益中計(jì)提的用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金也可以作為還款來源。此條規(guī)定對于抵押資產(chǎn)和現(xiàn)金流匱乏的水利平臺公司無疑是重大的利好。2013年2月中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與水利部聯(lián)合下發(fā)《水利部中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于加強(qiáng)對水利建設(shè)政策性金融支持的意見》。意見明確，農(nóng)行要擴(kuò)大對承擔(dān)防洪、排澇等公益性任務(wù)項(xiàng)目政策性金融支持范圍，提高對承擔(dān)既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，以及供水、水力發(fā)電等經(jīng)營性任務(wù)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的政策金融支持力度。另外，國家發(fā)改委在審批企業(yè)債券時(shí)對水利項(xiàng)目也予以優(yōu)先審批。以上種種政策措施表明，目前國家對于符合條件的地方水利融資平臺公司是支持和鼓勵的。

2 溧陽市水利融資平臺現(xiàn)狀

目前溧陽市水利局共有兩個融資平臺公司，成立時(shí)間分別是2011年5月和2011年11月，現(xiàn)融資額共3億元，雖然規(guī)模不大，但由于水利工程建設(shè)任務(wù)日益繁重和資金需求壓力快速增加，以及受國家對地方融資平臺公司總體控制力度加大的影響，水利平臺公司融資難度已明顯增大。而且對照國務(wù)院對融資平臺的管理政策，兩個水利平臺公司均屬于第一類性質(zhì)的平臺，如不盡快將其從單一融資功能平臺轉(zhuǎn)變成綜合性的、實(shí)體化運(yùn)行的投融資公司，最終必將因被取締而喪失融資功能。短期來看，溧陽市水利融資平臺公司面臨的主要瓶頸體現(xiàn)在三個方面：一是缺乏適合抵押的資產(chǎn)；二是所承建的水利工程項(xiàng)目均屬于純公益性項(xiàng)目，沒有任何現(xiàn)金流；三是雖然建設(shè)項(xiàng)目較多，但由于需要爭取上級資金，很多項(xiàng)目立項(xiàng)都必須以水利（水務(wù)）局名義向省有關(guān)部門申請，無法包裝為平臺公司工程，所以，真正適合融資的項(xiàng)目不多。

3 發(fā)展思路和對策

3.1 爭取政策，重點(diǎn)扶持

近年來，每年投入水利工程建設(shè)的資金中通過水利融資平臺公司籌集的比例已經(jīng)超過了一半，而且這個比例還在不斷上升。一旦水利融資平臺公司喪失融資功能，實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化將面臨困難，新建和在建水利工程將失去資金來源，甚至給政府和社會帶來負(fù)面影響。因此，壯大平臺公司自身實(shí)力，增強(qiáng)其融資功能，已是地方政府的唯一選擇。而要做到這一點(diǎn)，一方面需要水利部門與地方政府進(jìn)行良好的溝通和對接，對現(xiàn)有的水利融資平臺進(jìn)行科學(xué)周密的頂層設(shè)計(jì)，保證其良好健康運(yùn)行；另一方面，在水利融資平臺公司發(fā)展的初期階段需要地方政府給予重點(diǎn)扶持和精心培育。

3.2 投融一體，做大做強(qiáng)

3.2.1 盡快建立資產(chǎn)注入機(jī)制

由地方政府向平臺注入可抵押、可經(jīng)營、有收益的有效資產(chǎn)或財(cái)政公共資源，夯實(shí)平臺資產(chǎn)，降低平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率。一是可將本市的水利、水電、供排水資產(chǎn)注入水利平臺公司。二是建議由政府出面與水務(wù)集團(tuán)洽談收購，委托審計(jì)部門或中介機(jī)構(gòu)對溧陽水務(wù)集團(tuán)資產(chǎn)進(jìn)行評估，將政府已經(jīng)投入的一部分資產(chǎn)（或?qū)⒀a(bǔ)貼溧陽水務(wù)的土地置換成工程建設(shè)費(fèi)用）作為投資，參照中國水務(wù)收購本市原自來水公司的原則，換取溧陽水務(wù)公司51%以上股份（如有不足可由財(cái)政或通過融資解決）。通過這種方式，一方面可以壯大平臺公司實(shí)力，另一方面還能破解溧陽水務(wù)作為本市市區(qū)的壟斷供水企業(yè)因追求利潤最大化而淡化其社會責(zé)任的問題，解決政府的后顧之憂。三是凡使用自有資金和本市財(cái)政資金的水利建設(shè)項(xiàng)目一律以平臺公司名義申請立項(xiàng)，資產(chǎn)交付后全部作為平臺公司資產(chǎn)入賬，藉此做大平臺公司資產(chǎn)規(guī)模。

3.2.2 培育平臺公司造血功能

政府通過出臺各種相關(guān)支持政策增加平臺公司現(xiàn)金流。一是把相關(guān)的收費(fèi)權(quán)（如污水管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)以及自備水源污水處理費(fèi)等）劃歸水利融資平臺公司；二是改變現(xiàn)有財(cái)政撥款方式，對有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼收入通過與政府簽訂協(xié)議的形式將有關(guān)本市財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為融資平臺公司收入（如污水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等）；三是完善平臺公司投資功能，平臺公司主動承擔(dān)具有良好收益的項(xiàng)目開發(fā)和經(jīng)營（如旅游項(xiàng)目開發(fā)、資源開發(fā)等），政府給予優(yōu)惠政策。在此過程中，對政府交辦的投資任務(wù)，要完善投融資政策、決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實(shí)現(xiàn)政府投資管理的科學(xué)化、民主化和法制化；對平臺自主投資項(xiàng)目，要加強(qiáng)投資程序管理，加強(qiáng)審計(jì)、稽查等監(jiān)督，提高平臺自主決策水平。

3.3 拓寬渠道，多元融資

一是結(jié)合目前平臺公司融資渠道單一、銀行信貸仍是主要融資方式的實(shí)際情況，繼續(xù)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的對接與合作，構(gòu)建良好的銀企合作機(jī)制，進(jìn)一步整合利用平臺公司現(xiàn)有資源，提高間接融資能力，做好項(xiàng)目貸款、流動貸款申請工作，解決目前建設(shè)項(xiàng)目的資金需求。二是積極引入多元化投融資主體，創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，引導(dǎo)金融資源支持水利建設(shè)，嘗試BOT、TOT、BT等融資方式。三是引導(dǎo)民間資本投入水利，吸引各類企業(yè)投資興建經(jīng)營性水利項(xiàng)目。四是在平臺公司規(guī)范運(yùn)行的前提下，做好平臺公司信用評級工作。提高平臺信用評級，一方面可以提高公司融資議價(jià)能力，降低融資成本；另一方面可以拓寬融資渠道。如果說2012年是信托年，各類信托融資大行其道的話，2013年很有可能是證券年，企業(yè)債、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABS）、短融、中票將彌補(bǔ)信托和融資租賃等表外業(yè)務(wù)受限的真空，新的金融產(chǎn)品市政項(xiàng)目建設(shè)中期票據(jù)（MDN）也正在醞釀推出，而這一系列的金融產(chǎn)品都有一個共同的前提，即：企業(yè)必須達(dá)到一定的信用等級。因此，做大和規(guī)范平臺公司，提高信用等級，已是各個平臺公司必須跨過的門檻。

3.4 實(shí)體運(yùn)作，規(guī)范管理

一是以規(guī)劃為龍頭，平臺公司配備專業(yè)工程技術(shù)人員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)等，為項(xiàng)目融資打好基礎(chǔ)。二是建設(shè)以完善的法人治理結(jié)構(gòu)為取向，建立融投相濟(jì)的良性運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)融資平臺長期健康運(yùn)行。為實(shí)現(xiàn)融資平臺投融一體化的運(yùn)作模式，還應(yīng)注重規(guī)范融資行為，完善治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整融資平臺僅作為借款人、無具體建設(shè)和管理的經(jīng)營職能的狀況，賦予投融資平臺實(shí)際的、獨(dú)立的投融資主體地位。三是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。對債務(wù)償還實(shí)行長效管理和統(tǒng)籌管理，建立平臺償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)控、評估機(jī)制。同時(shí)，建立資本金補(bǔ)充機(jī)制，對平臺在經(jīng)營中產(chǎn)生的政策性虧損，通過注入資本金進(jìn)行彌補(bǔ)，進(jìn)一步防范金融風(fēng)險(xiǎn)。四是建立科學(xué)的考核與市場化的薪酬、激勵約束機(jī)制。兼顧平臺運(yùn)營的政策性和市場化特點(diǎn)，在科學(xué)考核的基礎(chǔ)上，對平臺公司逐步建立市場化的薪酬、激勵約束機(jī)制。