退耕還林工程建設(shè)的實(shí)踐與探討

孫洪軍

1.耕還林工程退實(shí)施概況

退耕還林工程的實(shí)施使全省的造林質(zhì)量、管理質(zhì)量和規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量均跨上一個(gè)新的臺(tái)階，使林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)步入一個(gè)新的階段。為指導(dǎo)和規(guī)范退耕還林工程作業(yè)設(shè)計(jì)，保證工程建設(shè)質(zhì)量，提高工程建設(shè)成效，推進(jìn)退耕還林工程順利實(shí)施。實(shí)施退耕還林工程的決定后，我省積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，采取有力措施，認(rèn)真組織實(shí)施了退耕還林工程。按照“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個(gè)體承包”的生態(tài)建設(shè)方針，對(duì)全省退耕還林工作進(jìn)行了全面部署。2002年，國(guó)家正式啟動(dòng)了退耕還林工程，全省退耕還林計(jì)劃任務(wù)為240萬(wàn)畝，其中退耕地造林面積為120萬(wàn)畝，荒山荒地人工造林面積為120萬(wàn)畝。退耕還林建設(shè)基本覆蓋了全省。

2.退耕還林概念

退耕還林工程建設(shè)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是坡耕地退耕還林；二是宜林荒山荒地造林。國(guó)家對(duì)退耕還林工程實(shí)行退耕還林資金和糧食補(bǔ)貼制度，國(guó)家按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內(nèi)無(wú)償向退耕還林者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助糧食、種苗造林費(fèi)和現(xiàn)金補(bǔ)助。糧食補(bǔ)助現(xiàn)在改為按每公斤1.4元發(fā)放糧食現(xiàn)金補(bǔ)助。每畝退耕地和宜林荒山荒地補(bǔ)助種苗造林費(fèi)50元，為當(dāng)年一次性補(bǔ)助。

3.退耕還林作業(yè)區(qū)

退耕還林作業(yè)區(qū)與退耕還林地意義相近。退耕還林地的時(shí)間跨度大于退耕還林作業(yè)區(qū)。退耕還林地既可用于表達(dá)退耕還林作業(yè)前的地塊，也可表達(dá)已完成退耕還林作業(yè)的地塊。退耕還林作業(yè)區(qū)僅表達(dá)計(jì)劃退耕還林、尚未完成退耕還林作業(yè)的地塊。作業(yè)設(shè)計(jì)在縣級(jí)退耕還林管理工作中所處的位置：縣級(jí)退耕還林管理工作六個(gè)環(huán)節(jié)：①計(jì)劃任務(wù)的分解下達(dá)；②實(shí)施方案和作業(yè)設(shè)計(jì)的編制、上報(bào)；③簽訂退耕還林合同書；④按作業(yè)設(shè)計(jì)組織工程實(shí)施，并制定后期管護(hù)措施；⑤縣級(jí)自查驗(yàn)收；⑥政策兌現(xiàn)。由此可見，作業(yè)設(shè)計(jì)在退耕還林工程建設(shè)中占據(jù)重要位置，發(fā)揮著十分重要的作用。

4.主要措施

4.1政策引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)群眾積極性

進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民退耕還林的積極性，各工程縣（市、區(qū)）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省里退耕政策，春季造林前就與退耕戶簽訂退耕還林合同，并及時(shí)兌現(xiàn)退耕政策及減免稅費(fèi)等政策，給廣大退耕農(nóng)戶吃了定心丸。在造林機(jī)制上，由于多年來(lái)國(guó)家和省出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)非公有制造林的政策，加之加大宣傳力度，個(gè)體造林、股份合作造林、承包造林等非公有制造林已經(jīng)成為我省造林綠化的主流，占全省年造林綠化比重的80%以上?？梢哉f(shuō)，非公有制造林的發(fā)展，已經(jīng)成為新形勢(shì)下退耕還林持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。

4.2依靠科技，注重實(shí)效，提高工程建設(shè)的科技含量

為了提高退耕還林工程建設(shè)質(zhì)量，我省制定了退耕還林科技保障方案，重點(diǎn)加強(qiáng)造林實(shí)用技術(shù)和治理模式的推廣應(yīng)用。一是大力推廣新品種、名特優(yōu)品種、珍貴樹種；二是推廣容器育苗、ABT生根粉、多效復(fù)合劑、地膜覆蓋等抗旱造林技術(shù)；三是推廣混交造林模式。四是造林中堅(jiān)持因地制宜適地適樹的原則，嚴(yán)格按技術(shù)規(guī)程操作保證造林質(zhì)量，提高造林成活率。五是建立完備的內(nèi)業(yè)檔案，每一個(gè)小班（地塊）都利用GPS定位并量算面積，做到退耕面積清、坐落位置清、林種樹種清、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)清，為檢查驗(yàn)收和政策兌現(xiàn)提供科學(xué)依據(jù)。

4.3查擺問題，限期整改，保證工程建設(shè)質(zhì)量

我省結(jié)合縣級(jí)自查和省級(jí)復(fù)查，在全省范圍內(nèi)開展了退耕還林回頭看工作。將進(jìn)行全面整改作為2006年林業(yè)一項(xiàng)重點(diǎn)工作，多次召開會(huì)議進(jìn)行部署，要求各地積極組織力量進(jìn)行核實(shí)，對(duì)未達(dá)到國(guó)家規(guī)定保存率標(biāo)準(zhǔn)退耕地塊，要在2006年內(nèi)一次補(bǔ)植完成。按照省里的部署，各地積極采取措施，對(duì)歷年不合格面積進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并利用2006年春季和墑情好的有利時(shí)機(jī)，全面完成了補(bǔ)植和補(bǔ)造工作。

4.4嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)保證質(zhì)量

嚴(yán)把種苗關(guān)，把種苗質(zhì)量作為提高造林質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)抓，以現(xiàn)有國(guó)有苗圃為骨干，加強(qiáng)國(guó)有苗葡建設(shè)的同時(shí)抓好集體、個(gè)人苗圃建設(shè)。嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)，搞好退耕還林自查驗(yàn)收工作，每年縣退耕辦抽調(diào)責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)技術(shù)水平過(guò)硬的同志，組成驗(yàn)收組，對(duì)全縣退耕地逐塊逐戶驗(yàn)收。把及時(shí)足額給退耕農(nóng)戶兌現(xiàn)補(bǔ)助糧款作為調(diào)動(dòng)農(nóng)民退耕還林積極性主要手段。

5.退耕還林工程作業(yè)設(shè)計(jì)的重要作用

5.1作業(yè)設(shè)計(jì)關(guān)系著工程建設(shè)的功能布局，具有宏觀調(diào)控作用

作業(yè)設(shè)計(jì)中地塊的落實(shí)、樹種的確定，對(duì)工程建設(shè)總體布局和工程的主導(dǎo)功能發(fā)揮起著決定性作用。同時(shí)，省、市兩級(jí)管理部門通過(guò)審批設(shè)計(jì)這一手段，起到控制布局重點(diǎn)，調(diào)節(jié)林種比例和主要造林樹種的作用，從而保證工程建設(shè)主體目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

5.2作業(yè)設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的紐帶，具有承上啟下的作用

作業(yè)設(shè)計(jì)是承接各級(jí)管理部門的紐帶，是連接工程管理者和經(jīng)營(yíng)者的橋梁。在我國(guó)退耕還林工程的現(xiàn)行運(yùn)行體制下，工程的管理、實(shí)施和經(jīng)營(yíng)需要經(jīng)過(guò)國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)、村、退耕戶七個(gè)層次共同參與，在這個(gè)多層次的管理運(yùn)行結(jié)構(gòu)中，實(shí)質(zhì)上是縣級(jí)林業(yè)部門編制的作業(yè)設(shè)計(jì)起著穿針引線的作用，將工程建設(shè)的相關(guān)要求和技術(shù)措施上傳下達(dá)的。

5.3作業(yè)設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的合同性文件，具有法律效力

作業(yè)設(shè)計(jì)的編制必須立足于生產(chǎn)實(shí)際，強(qiáng)化為經(jīng)營(yíng)者服務(wù)的意識(shí)，堅(jiān)持科技優(yōu)先、因地制宜、因害設(shè)防，適地適樹、合理配置，集中連片、規(guī)模治理的原則，才能滿足工程建設(shè)的要求，才能為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。只要嚴(yán)格按照國(guó)家和我省的有關(guān)要求，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)退耕還林作業(yè)設(shè)計(jì)的編制工作，切實(shí)發(fā)揮作業(yè)設(shè)計(jì)在工程建設(shè)中的重要作用。

6.存在的主要問題

6.1作業(yè)設(shè)計(jì)滯后

個(gè)別地方由于國(guó)家計(jì)劃任務(wù)下達(dá)較晚、北方造林季節(jié)性強(qiáng)、時(shí)間要求緊等諸多原因，使退耕還林前期基礎(chǔ)性工作受到影響。不同程度地存在先施工后設(shè)計(jì)的現(xiàn)象。個(gè)別地方存在作業(yè)設(shè)計(jì)不合理，造成退耕還林小班過(guò)度分散，有的小班不足1畝地。不但給日后工程管理造成一定的困難，也將影響工程效益的發(fā)揮。

6.2林權(quán)證發(fā)放工作進(jìn)展緩慢

林權(quán)證是退耕還林者林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的重要法律憑證，發(fā)放的是否及時(shí)將直接關(guān)系到保護(hù)退耕者的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)其造林、撫育和管護(hù)積極性、達(dá)到工程建設(shè)質(zhì)量的大問題。但在核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于林權(quán)證發(fā)放費(fèi)用過(guò)高，工作量過(guò)大，各地普遍存在林權(quán)證發(fā)放滯后的現(xiàn)象。一定程度上影響了農(nóng)民退耕還林的積極性。

6.3基層工作人員業(yè)務(wù)能力亟待提高

退耕還林工程是個(gè)政策性強(qiáng)，技術(shù)質(zhì)量高，涉及面廣的宏大系統(tǒng)工程，現(xiàn)在全省普遍存在基層林業(yè)工作者無(wú)論是法律法規(guī)、政策理論水平，還是管理能力及業(yè)務(wù)素質(zhì)都難以滿足工程建設(shè)的需要。不同程度存在基層林業(yè)站工作人員因業(yè)務(wù)素質(zhì)低，裝備落后等情況，造成造林技術(shù)指導(dǎo)上方法不當(dāng)，設(shè)計(jì)不規(guī)范等問題。

7.幾點(diǎn)建議

7.1建議盡快制定出臺(tái)相關(guān)的后續(xù)政策

一是我省地處寒溫帶，樹木生長(zhǎng)慢，主要營(yíng)造楊樹、落葉松等樹種，達(dá)到允許采伐時(shí)間較長(zhǎng)，近期無(wú)收益，建議延長(zhǎng)我省退耕還林生態(tài)林補(bǔ)助年限。二是建議在農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目上給予政策傾斜，為退耕后農(nóng)民開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造有利條件，解決農(nóng)民的后顧之憂。三是建議研究制定退耕還林林木采伐政策，徹底消除退耕農(nóng)戶對(duì)林木采伐利用的后顧之憂。

7.2建議加大工程管理人員培訓(xùn)力度

由于退耕還林工程是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，工程質(zhì)量要求高，技術(shù)性強(qiáng)，政策性強(qiáng)，建議國(guó)家經(jīng)常性舉辦高水平的工程管理人員培訓(xùn)班，以達(dá)到層層培訓(xùn)，提高整體工程管理人員素質(zhì)，保證工程的順利實(shí)施。

7.3建議通過(guò)立法或政策制定加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是最基層林業(yè)管理機(jī)構(gòu)，在工程建設(shè)中即負(fù)有宣傳貫徹國(guó)家林業(yè)政策，又承擔(dān)工程建設(shè)的具體工作。林業(yè)工作站建設(shè)的好壞，將直接關(guān)系到退耕還林工程建設(shè)的成敗。因此，建議國(guó)家通過(guò)立法或政策制定，明確要求加強(qiáng)林業(yè)工作站建設(shè)，確保基層林業(yè)工作的順利開展。