政府投資項目控制超投資的幾點建議

朱賽花

(悉地國際設(shè)計顧問(深圳)有限公司，廣東 深圳 518048)

項目建議書的投資匡算、可研報告的投資估算、初步設(shè)計總概算、計劃總投資、項目預算等是政府投資項目實施中各階段的投資控制目標?？锼憧刂乒浪?、估算控制概算、概算控制預算是政府投資項目投資控制的基本原則。但現(xiàn)今，在各地區(qū)工程實踐過程中往往存在著概算超可研(估算)批復、預算超概算批復、決算超概算批復的現(xiàn)象。

1 政府投資項目投資估算中存在的問題

表1為某市某大學項目從立項到概算批復這一過程中項目的規(guī)模、總投資、單位造價及在校生人數(shù)等數(shù)據(jù)分析表。

表1 數(shù)據(jù)分析表

從表1可以看出概算批復超了可研批復。

至此，我們可以將此案例從項目立項至今所表現(xiàn)的突出問題歸納總結(jié)，主要有以下幾點:1)方案選擇時，項目各參與方關(guān)注的是方案設(shè)計，對方案造價關(guān)注度不夠。各參與單位把焦點集中在設(shè)計方案、工期等方面，而前期造價控制(或投資限額)方面卻沒有得到過多關(guān)注。如果在當時方案選擇和優(yōu)化的時候就對造價嚴格控制和把關(guān)，那后期投資控制的難度會小很多，超投資的風險和概率也會相對要小一些。2)該項目由于建設(shè)過程中時間緊、任務(wù)重，部分建設(shè)流程沒有嚴格遵照政府投資項目的基本流程，也對后期投資控制帶來困難。政府項目一般是要求在可研批復結(jié)束之后，設(shè)計院才能根據(jù)批復投資、規(guī)模等其他條件進行并完成初步設(shè)計。沒有相關(guān)批復，就已完成初步設(shè)計或施工圖設(shè)計，這種情形下來談造價控制也只能是紙上談兵。3)方案確定后，批復投資增加，會對各參與方或其他建設(shè)項目帶來錯誤導向。該項目在最終可研批復和概算批復時，總投資和單方造價比之前批復均有所突破。出現(xiàn)這種情況的原因可能是發(fā)改委考慮了該項目的特殊性、重要性，在后期的批復中參照實際情況增加了一些投資。這樣的結(jié)果對該項目的后期建設(shè)無疑是雪中送炭，對加快該項目的建設(shè)也能起到關(guān)鍵作用，但同時也會起到一些負面影響:就是在發(fā)改委的投資批復中，后期投資批復是有可能超出前期投資批復的。讓部分建設(shè)項目的工作重心偏向追加投資，而不是選擇一個更加合理、可行的設(shè)計方案。4)該項目還是存在緩建(甩項)情況。這在一定程度上緩解了當時超投資情況，但治標不治本，緩建工程的投資落實情況仍然會對后期建設(shè)工作帶來壓力。5)給工務(wù)署施工階段造價控制帶來困難。6)建設(shè)過程中，該項目施工圖預算超出概算批復，出現(xiàn)超投資的預警。

2 控制超投資的建議

要從根本上解決項目超概算的問題，應(yīng)從項目的可行性研究開始，就嚴格按照基本建設(shè)程序操作，具體建議如下:

1)增加方案設(shè)計經(jīng)濟審批環(huán)節(jié)。按照規(guī)定，政府投資項目可行性研究報告審批通過后，即可依照批準的可行性研究報告的要求進行初步設(shè)計和編制項目總概算。建設(shè)單位依照投資計劃、經(jīng)批準的初步設(shè)計及項目總概算即可進行施工圖設(shè)計并編制項目預算。作為項目實施階段的第一步及決定項目建設(shè)投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前的方案設(shè)計審查更多地是從建設(shè)規(guī)模、規(guī)范滿足等方面進行技術(shù)把關(guān)，而方案設(shè)計的經(jīng)濟性沒有納入政府投資項目管理的審批環(huán)節(jié)，這直接導致使用單位在選擇設(shè)計方案時不重視設(shè)計方案的經(jīng)濟性，使項目在實施的初期就出現(xiàn)投資失控的狀態(tài)，從而給后續(xù)項目建設(shè)帶來一系列問題。鑒于此，建議政府項目流程中增設(shè)方案設(shè)計經(jīng)濟審批環(huán)節(jié)，并從以下幾個方面對設(shè)計方案的經(jīng)濟性進行審查:a.方案估算應(yīng)滿足有關(guān)部門關(guān)于方案階段估算編制深度的要求;b.方案估算應(yīng)如實客觀反映設(shè)計方案，即方案估算須與設(shè)計方案相匹配;c.方案估算是否控制在可研批復項目估算內(nèi);d.未能對前期可行性研究批復的項目估算進行有效落實的設(shè)計方案且不能給予合理解釋的，該設(shè)計方案應(yīng)予以否決，從而為后續(xù)項目建設(shè)有序管理提供條件。

2)方案設(shè)計有效落實可研批復投資。為有效落實市計劃主管部門的可行性研究批復投資，使用單位可以考慮采用經(jīng)濟和技術(shù)分別評審的方式，即在方案招標階段，先組織設(shè)計方案的經(jīng)濟評審，經(jīng)濟評審專家主要從估算文件是否滿足規(guī)定的深度要求及方案估算與投標方案的匹配兩方面進行評定，對于超過可研批復項目估算的投標方案應(yīng)予否決;通過經(jīng)濟評審的投標方案才能進行下階段的技術(shù)評審環(huán)節(jié)，進而保證中標設(shè)計方案在經(jīng)濟和技術(shù)兩方面均滿足要求。此外，也可考慮將方案招標環(huán)節(jié)提前至可行性研究開展之前，通過現(xiàn)在通常的評標方式確定中標方案后，使用單位依據(jù)明確的中標方案進行可行性研究并編制可行性研究報告送計劃主管部門審批。以上兩種方式均可實現(xiàn)中標方案在經(jīng)濟和技術(shù)兩方面均滿足要求。

3)嚴格遵守項目建設(shè)基本程序。健全政府投資項目管理流程，建立統(tǒng)一的政府投資項目建設(shè)信息管理平臺，使項目建設(shè)全過程審批流程均在同一平臺上進行審批流轉(zhuǎn)，同時按照管理流程的規(guī)定設(shè)置審批節(jié)點，并落實責任人，只有按流程規(guī)定完成審批節(jié)點前應(yīng)完成的事項，審批節(jié)點才能被確認通過，若確有特殊情況無法按要求完成審批節(jié)點前應(yīng)完成事項，審批節(jié)點確認通過時須注明原因和理由，以便為項目完工后進行后評估時提供信息，為提高政府投資項目管理水平提供支持。項目建設(shè)信息管理平臺能夠及時監(jiān)管項目的實施情況，跟蹤檢查項目目標的落實情況，為政府監(jiān)管部門對項目進展情況進行監(jiān)督檢查，并進行及時有效的糾偏帶來便利。

4)加強過程跟蹤及交付核查。為確保實際交付的建設(shè)項目與項目立項時所確立的各項目標及使用功能相符，建議:a.在初步設(shè)計審查階段，加強初步設(shè)計在項目前期所確立的各項目標的落實情況審查，確保初步設(shè)計完全實現(xiàn)項目目標及各項使用功能;b.在施工圖設(shè)計審查階段，除現(xiàn)有的強條審查內(nèi)容外，還應(yīng)在施工圖設(shè)計是否完整反映初步設(shè)計方面予以關(guān)注，杜絕建設(shè)單位(或使用單位)在項目實施過程中擅自取消或暫緩單位(單項)工程的建設(shè)，如確需取消或暫緩的項目，應(yīng)報市計劃管理部門，并相應(yīng)扣減投資或暫緩該部分資金的投入;c.施工圖設(shè)計審查階段還應(yīng)對施工圖設(shè)計對批復投資的落實情況進行審查，建立限額設(shè)計的技術(shù)指導，有效引導施工圖設(shè)計工作在批復的初步設(shè)計和項目總概算框架內(nèi)進行;d.加強項目交驗階段的項目使用功能的交付核查，確保項目實際交付的內(nèi)容及使用功能與批準的項目建議書中確定的項目內(nèi)容及使用功能一致，杜絕交付與目標“貨不對板”的現(xiàn)象。

5)建立政府投資項目造價數(shù)據(jù)信息平臺。政府投資項目各參與方及各監(jiān)管部門所掌握的項目造價數(shù)據(jù)信息均比較孤立，缺少關(guān)聯(lián)，建議政府可以自行或與企業(yè)合作等方式，建立以項目為維度的造價數(shù)據(jù)信息處理及共享平臺，整合政府投資項目各參與單位及監(jiān)管單位的有效造價數(shù)據(jù)資源，通過建立統(tǒng)一標準，對各類造價數(shù)據(jù)進行歸類、管理，形成政府投資項目建設(shè)造價數(shù)據(jù)信息庫，為政府項目投資決策提供強準確的數(shù)據(jù)支持。