重大自然災害后我國參與國際救援協(xié)調機制問題研究

曹彩雲

(中國政法大學 法學院，北京100088)

我國是一個自然災害頻發(fā)的國家，也是世界上發(fā)生自然災害后果最為嚴重的少數國家之一。與其他國家相比，我國自然災害的發(fā)生呈現出頻率高、種類雜、范圍廣的特點，一旦發(fā)生重大的自然災害，就會給國家和社會造成嚴重的損失，因此，如何有效地應對重大自然災害，減少災害造成的損失就成為一個重要的課題。5·12汶川地震發(fā)生后的國際救援被學界認為是我國大規(guī)模參與國際救援和一線救災行動的重要標志，然而，由于我國之前缺乏大規(guī)模的實踐，學術界對這方面的研究也基本沒有全面地展開，因此缺乏專門協(xié)調國際救援的機制，導致很多優(yōu)秀的國際救援資源沒有充分地利用，降低了國際救援的效率，成為我國在重大自然災害救助協(xié)調能力方面的“短板”。

因此，在國家和國家之間聯系日益緊密的今天，一國如何充分有效地利用國際救援力量，整合各參與主體的信息、技術、人才、資源等各種資源來最大程度減少重災之后造成的損失，建立一套高效運作的國際救援協(xié)調機制不僅成為我國應對重大自然災害的重要議題，也是擺在國際社會的一個難題，而這其中的核心問題就是如何實現國際救援與國家利益之間的平衡和協(xié)調，保證國際救援力量能在一國應對重大自然災后的綜合協(xié)調機制內正常、有序、依法地開展。

一 基本問題概述

(一)國際救援

國際救援即一種國際人道主義的救援，是某一地區(qū)發(fā)生嚴重災害后，由國際組織和援助國提供技術、物資、資金或其他方面救援的活動;［1］抑或是某一國家或地區(qū)遭受自然或人為災害侵襲，造成重大人員和經濟損失時，各國政府、國際組織、國際社會給予人道的、義務的、無條件的人力、物力和財力支持的行為。［2］據此，國際救援基本上包含了救援方、援助的對象、救援的內容三個要素。其中，援助的對象一般就是領土內的人或者財產由于重大自然災害而遭受到重大損失的國家，國際救援并不是在一國或者某個地區(qū)遭遇任何類型的災害后都會發(fā)生，除了在遭受重大的人為災害侵襲外，更多的情況是在遭受重大的自然災害后產生的，例如海地地震、印度洋海嘯或者我國的汶川大地震。其他兩個要素筆者下文將詳細闡述:

1.救援方

在《Introduction to the Guidelines for the domestic facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance》(即《國際救災及災后初期重建的國內協(xié)助及管理準則》，以下簡稱《準則》)①2007年11月，紅十字會紅新月會第三十屆國際大會通過。中，救援方是指任何提供慈善救災的人道主義救助組織、援助國、外國人、外國私營公司或對受災國領土內的災難作出回應，給予實物或者現金捐贈的其他外國實體。在2011年《Model act for the facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance》(《關于國際救災和災后初期恢復重建援助便利化和規(guī)范化的示范法》，以下簡稱《示范法》)②2011年IFRC世界大會討論并通過、得到聯合國國際人道主義事務協(xié)調辦公室和國際會議聯盟認可。中，救援方被界定為在某國救災的所有國際援助方和國內援助方，國內援助方是指根據某國法律依法成立的參與該國救災的非營利性實體。國際援助方是指在某國領土上從事救災或者通過某國領土過境參與另一國救災的外國國家、組織、實體或者個人。雖然《準則》和《示范法》都是非政府組織通過的一些示范性和指導性文本，但是這兩個文本對于厘清和明確援助方的概念具有重要的參考價值和借鑒意義。

結合上述概念，筆者認為，在國際救援中，援助方的概念界定宜從狹義的角度去理解，即排除國內援助方，因為，當一國發(fā)生重大自然災害后，一般國內的援助方都會參與救災過程中，而國外援助方則不一定會參與進來。因此，重災后國際救援的主體從狹義的角度解釋，更能夠契合國際救援的本質。按照援助活動參與者的性質，可以分為:

(1)援助國，即參與另一個國家救災的外國國家實體，一般是通過民事或者軍事方式，提供救災及災后初期恢復重建援助的國家，其中民事援助是主要方式。

(2)區(qū)域性的國際組織，即幾個國家實體通過事先達成的條約而形成的區(qū)域救災組織，例如歐盟為了向其成員提供有力的人道主義援助，專門成立了歐盟人道主義援助辦公室(the European Community Humanitarian Aid department，簡稱 ECHO)，專門為在自然災害中的受害者提供援助，1998年7月成立的亞洲減災中心(ADRC)，專門用以加強亞洲各國在減災方面的合作，推進各國在防災減災信息共享、聯合減災的機制。［3］158

(3)由聯合國主導的國際性救援組織，聯合國作為一種國際組織，具有獨特的地位，為了使其成員國在重災后能夠迅速恢復，已經建立起一套獨特的應急組織體制，形成了包括聯合國糧食和農業(yè)組織，聯合國兒童基金會，聯合國開發(fā)計劃署，世界衛(wèi)生組織，世界銀行等在內的應急組織體制，成為在國際救援中非常重要的國際實體。

2.救援的內容

關于救援的內容，《示范法》中規(guī)定“進入受災某國的用于救災或災后初期恢復重建的援助”，基本上包括人員、資金、物資、技術與服務四個方面，其中物資即向災區(qū)提供的食品、藥品及其它各種重要物質，技術和服務即重大自然災害發(fā)生后提供的醫(yī)療援助，資金主要是指援助方向受災國提供的資金，人員主要是國際救援隊伍及提供救災或者災后初期重建的國際工作人員。例如，汶川地震后，新加坡派出的救援隊，俄羅斯國際救援隊。

(二)國際協(xié)調的界定

從管理學的角度來看，協(xié)調是指正確處理組織內外各種關系，為組織正常運轉創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，促進組織目標的實現。從法學的角度講，協(xié)調主要就是如何從法律的角度，構建相關主體能夠從程序上和實體上保持相對基本一致秩序的行為。國際協(xié)調，也不外乎是各國能夠采取談判和協(xié)商的方式，來達到在實體法和程序法上基本一致的行為。

(三)國際機制的概念

國際機制的出現、發(fā)展與成熟，與國家對國際關系認識的深入程度是一致的。只有當國家意識到了某種共同需要，并愿意為此而合作時，國際機制才能產生發(fā)展。［4］4關于國際機制的概念，目前被普遍接受的是斯迪芬·克拉斯納(Stephen DKrasner)所下的定義:“國際機制可定義為一組隱性或顯性的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，在這些基礎上，某一特定國際關系領域中行為者能有類似的期望。原則是指對事實、因果和正義的信仰，規(guī)范是行為的標準，由權利和義務界定，規(guī)則是對應當或違規(guī)行為的詳細規(guī)定，決策程序是在制訂和執(zhí)行集體決定時所采用的主要方式”。基歐漢對國際機制所下的定義則略有區(qū)別，“一種政府的安排—政府通過制訂或采用某些活動的程序、規(guī)則或組織制度來調節(jié)和控制跨國的和國家間的關系”。［4］2

盡管兩位學者對于國際機制的理解有所不同，但是“原則、規(guī)則、規(guī)范和決策程序”都被認為是國際機制的四大重要要素，一方面這四個要素的是否完善有助于國際機制的形成，從而使國際社會在某一領域內能夠達成更多的共識;另一方面，越是明確的原則或者規(guī)則越可以營造互信的氛圍，擴展國家在該領域的決策空間，有助于國家在信息不完全、不對稱的情況下減少顧慮和不確定性，促進正常的國際交往的順利展開。

綜上，根據前述對于國際救援和國際救援協(xié)調機制的理解，可以得出重大自然災害后的國際救援協(xié)調機制，在本質上是指在發(fā)生重大自然災害后，國家、地區(qū)或者國際組織通過制定一系列的原則、規(guī)則和決策程序調整由于國際救援中涉及的人員、資金、物資、技術和服務等方面的沖突而產生的一種國際關系。

二 重大自然災害后的國際救援協(xié)調機制模式

隨著國際救援活動的頻繁，國際救援協(xié)調機制也在全球化和區(qū)域化的不斷推動下得到形成和發(fā)展，根據國際救援中不同的援助方，現行的國際救援協(xié)調工作機制也基本上形成了三種不同的模式。

(一)受災國與援助國雙邊協(xié)助協(xié)議下的救援協(xié)調機制

為了應對重大自然災害，國家和國家之間加強了合作，自20世紀80年代以來，相繼簽訂了一系列的雙邊互助條約，例如1985年丹麥和德國之間簽訂的《丹麥和德國關于災害或嚴重事故時互助協(xié)定》;中國和俄羅斯于2006年3月簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》，該協(xié)定闡明了中俄雙方在災害發(fā)生時相互援助的形式，實施緊急救援的途徑、保障手段、權利、義務以及救災信息溝通、技術和人員培訓交流與合作等內容。通過簽訂雙邊條約所形成的雙邊救援協(xié)調機制往往是兩個國家之間具體協(xié)調的結果，不具有明顯的代表性，本文暫不作為重點探討的模式。

(二)區(qū)域內多邊合作組織內的協(xié)作救援協(xié)調機制

歐盟地區(qū)通過成立歐盟人道主義辦公室來協(xié)調和組織援助事務，向自然災害中的受害者提供有力的人道主義援助，2001年，歐盟還形成了“歐洲共同體民防機制”(Mechanism For Civil Protection)來解決歐盟地區(qū)應對重大災害后的協(xié)調問題。類似的區(qū)域性協(xié)調行動，比如中美洲國家于1988年成立的“中美洲自然災害預防協(xié)調中心”(CEPRECENAC)等等。同雙邊協(xié)調機制一樣，區(qū)域協(xié)調機制的協(xié)調模式的構建同樣根據區(qū)域內具體情況的不同而有所不同，在重大自然災害發(fā)生后，雖然區(qū)域性協(xié)調機制也發(fā)揮著重要的作用，但是究其廣泛性上還是不夠。

(三)聯合國框架下的多邊救援協(xié)調機制

聯合國在長期的國際救援活動中也形成了比較完善的協(xié)調體系，建立起以聯合國人道主義事務協(xié)調辦公室為中心的協(xié)調機制。聯合國人道主義事務協(xié)調辦公室，主要是負責協(xié)調人道主義救援、制定政策和宣傳，它的產生提升了聯合國在應對復雜緊急情況和自然災害方面的能力，提高了聯合國在該領域內采取人道主義行為的有效性。聯合國人道主義事務辦公室通過設在日內瓦的應急響應處，設立了一套應急響應系統(tǒng)，以協(xié)調國際組織面對自然災害等突發(fā)事件發(fā)生時的應急救援行動。該應急響應處下設有五個快速反應單元:現場協(xié)調中心、災害評估與協(xié)調系統(tǒng)、國際搜救咨詢小組、應急儲備登記處、軍民協(xié)調部。

當一國發(fā)生重大自然災害后，OSOCC首先協(xié)助LEMA(當地緊急事務管理部門)評估是否需要聯合國或者其他國家派遣國際救援隊伍，而這個行動的完成則主要是依靠UNDAC，UNDAC應受災國的請求，開赴災害現場展開需求評估，協(xié)助受災政府和聯合國常駐協(xié)調人協(xié)調災害現場的國際救助。當通過評估需要國際救援隊伍時，OSOCC便向LEMA介紹這些國際救災隊伍的行動能力，并對前來的隊伍提供后勤支持，其后勤責任主要是建立和管理接待中心，以協(xié)調到達的救援隊伍。OSOCC也將根據自己的已知情況向LEMA推薦國際救援隊伍以執(zhí)行行動任務。在國際救援過程中，一般都會有INSARAG作為智囊，制定搜索救援標準，促進救援國際合作，創(chuàng)建救援理論和方法。

為了保證國際救援能夠順利展開，在外圍還會有全球災害警報與協(xié)調系統(tǒng)(GDACS)和地理信息支援隊(CIST)為先導，主要是發(fā)布各種自然災害預警，應急響應與救援資源及信息，公布災區(qū)救援資源以及災區(qū)救援的進展情況，通過反應災區(qū)救援的實時情況，促進國際救援資源的高效利用。

重大自然災害后，聯合國在國際救援協(xié)調方面發(fā)揮了越來越重要的作用，以海地地震中的國際救援為例，在災后幾近無序的狀態(tài)下，聯合國框架下的國際救援協(xié)調機制成為協(xié)調各個國際救援力量的協(xié)調中心，各國的救援隊伍在聯合國的協(xié)調機制下有序進行，國際救援物資也迅速發(fā)放到災民手中，國際人道救援工作得以順利地開展。

通過聯合國應急協(xié)調機制，不僅能夠最大程度集合國際社會的力量減少災難造成的損失，而且在聯合國高效的協(xié)調救援機制下，也使災后的救援工作有條不紊地進行，這對于以后我國以后參與構建國際救援的協(xié)調機制具有重要的參考價值和借鑒意義。

三 我國參與國際救援協(xié)調機制的現狀

(一)我國參與國際救援的工作機制

在改革開放以后，我國逐漸從拒絕國際救援的態(tài)度轉變?yōu)殚_始接受國際援助:從1959-1962年三年自然災害，謝絕美國政府糧食援助，到1980年“南旱北澇”謹慎接受外來援助;從1991年華東水災呼吁大規(guī)模的國際救援，到2008年汶川地震，首次接受外國專業(yè)救援人員入境參加救援。幾次大規(guī)模的自然災害后，我國深刻到認識到國際救援的重要意義，不僅僅注重在重大自然災害發(fā)生后積極協(xié)調國際救援力量，而且積極參與到國際救援協(xié)調機制的構建中，目前，我國參與國際救援的模式主要有三種:

一是災后的救災援助。《國家自然災害救助應急預案》規(guī)定“經國務院批準，向國際社會發(fā)出救災援助呼吁”，每次大災之后，民政部代表中國政府及時向國際社會通報災情，積極爭取外援，接受救災援助，開展災民緊急救助聯合行動。5月12日汶川地震后，我國政府積極對待來自國際社會的援助，地震不久，我國政府就做出了接受國際援助的決定，迅速對國際援助物資和人員實行快速通關及運送機制。同時，相關部門還就援助抗震救災開設了專門渠道，同有關國家和組織就此保持溝通。外交部向國際社會和我國駐外使館通報災情，爭取國際同情和支持，獲取一切有利的國際援助。［5］例如，汶川大地震發(fā)生后，廣州檢驗檢疫局就本著“優(yōu)先檢、快速檢、免費檢”原則，特事特辦，迅速行動，制定國際救災援贈物資快速通關便利措施，設立“國際救災援贈物資報檢專窗”，實行24小時受理報檢服務，確保國際救災援贈物資快速驗放和安全衛(wèi)生。［6］

二是開展災害領域國家間的雙邊和多邊合作。目前，民政部代表中國政府在災害管理領域正在與俄羅斯聯邦以及上海合作組織成員國間起草簽署國家級應對突發(fā)災害的雙邊和多邊救災互助協(xié)定，與其他國家的雙邊合作也出現了良好的勢頭。

三是與相關國際組織和非政府組織在災害管理領域開展交流與合作。目前，民政部已經與聯合國開發(fā)計劃署、聯合國人道主義事務協(xié)調辦公室、聯合國減災戰(zhàn)略秘書處、聯合國兒童基金會、亞洲備災中心、亞洲減災中心、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機構建立了合作關系，在信息交流、人員培訓等領域開展了卓有成效的合作。［7］

(二)存在的問題

1.由于之前我國在接受和參與國際救援方面的實踐比較少，因此，并沒有建立起系統(tǒng)、穩(wěn)定的國際救援協(xié)調機制，更多的情況是依靠特事特辦的原則，建立一些臨時性的機構來解決問題，缺乏協(xié)調國際救援的專門機構和組織，導致很多優(yōu)良的國際救援資源并沒有充分的利用起來，嚴重降低了國際救援的效率。例如，在汶川地震中就表現為對有關國際救援力量的組織和協(xié)調工作由臨時組織的指揮部或者委員會來負責，但是這種臨時性的機構卻有很多的弊端。

2.沒有一套成熟的危機處理方案，“凡事預則立，不預則廢”，只有在事前對重大自然災害后的處理做到未雨綢繆，才能在最大程度上降低災難造成的損失。例如對于外國救援隊的統(tǒng)籌調度通過重災后設立的臨時抗震救災指揮機構來負責，還沒有形成一套規(guī)范的操作流程，不能讓我們真正梳理出一套在遇到重災后接受國際救援應急方案，而如果我國在國際救援方面已經建立一個專門的協(xié)調機構，不論從救援的效率還是實踐的效果上，都會有很大的好處——通過專門的協(xié)調機構，每一次操作的方案都能夠完整的保存下來，并且不斷地更新，從而在遇到類似問題時做到有備無患。

四 完善我國參與國際救援的綜合協(xié)調機制

(一)健全和拓展目前應急機構接受國際救援的職能

從汶川地震接受國際救援的實踐來看，我國目前還沒有建立起比較完善的接受國際救援協(xié)調機制，針對上述筆者所分析的問題，建議今后可以結合我國實際情況在如下幾個方面進行完善:

1.要明確我國接受國際救援的啟動標準。對于如何界定自然災害發(fā)生后的災害級別，除了按照現行的突發(fā)事件應對法來確定災害的級別外，還可以采取快速評估的方式判斷是否需要啟動國際救援?？焖僭u估一般是由應急人員或者紅事會的工作人員展開迅速評估，評估的目的主要是對危機的傷亡人數、人員傷亡情況，建筑物倒塌數、影響范圍和應急需求有一個最初的了解。雖然最初的評估由于在速度上比較快，可能最終的結果會和最初的評估結果有所不同，但是對于在重大自然災害后的第一時間獲得援助卻大有幫助。

2.完善啟動國際救援的外部協(xié)調，主要是指在重大自然災害發(fā)生后及時報道災情，我國之所以在汶川地震中獲得了來自世界很多個國家的關注和援助，其中的一個重要原因就是做到了及時準確地報道災情，這既是對公民知情權的尊重，也有利于在重災發(fā)生后及時獲得國際援助。

3.要注重我國目前協(xié)調機制中對如何接受國際救援的工作機制，結合當前我國的實際，對于接受國外援助的運作機制可以以應急辦(應急救援指揮機構)為協(xié)調機構的基礎，在協(xié)調機制的基礎上，拓展協(xié)調機構的職能，主要是將這些協(xié)調機構的職能同我國民政部有關接受國際救援的職能相整合，制定專項的接受國際救援預案和操作流程，同時還要注重建立和中國國際搜集隊的配合機制。

4.拓展我國目前協(xié)調機構的職能中，要特別注意界定聯合國災害評估與協(xié)調小組(UNDAC Team)、人道主義事務處(OCHA)及當地應急指揮機構和報告(接待)中心的角色和功能，以便中國在與國際間的互助合作上能更加協(xié)調。同時，界定國務院應急辦及各級應急辦或應急指揮機構、當地政府和國際救援隊(或機構)在整個救災作業(yè)中所應承擔的責任與地位，以便整合防災體系業(yè)務，發(fā)揮其罄合功效。［3］237

五 積極參與海外國際救援協(xié)調的機制建設

(一)確立參與國際救援活動的總體戰(zhàn)略

在國家和國家聯系日益緊密的今天，一旦一國發(fā)生重大自然災害，其他國家往往會通過派出國際救援隊或者進行國際捐助的方式進行國際救援，這已經成為當前重大自然災害的主要特點，縱觀我國在參加國際救援方面的實踐，雖然我國也在印度洋海嘯、海地大地震等重大自然災害發(fā)生后，積極派出國際救援隊伍參加當地的災后救援，但是與美國、日本等發(fā)達國家相比，還有很大的差距，最明顯的一點是，我國目前還沒有形成比較明確的戰(zhàn)略。因此，今后，我國需要明晰這方面的整體戰(zhàn)略，既要對救災的方法和途徑進行研究，又要注重提高救災隊的效率，充分參與國際救援協(xié)調，展示我國作為一個負責任大國的形象。在這方面，日本已經有很多比較成功的經驗，例如前述所講的日本為了在一國發(fā)生重大自然災害后做到快速反應，積極在海外設置相應的應急儲備倉庫，我國也應當逐步加強政府機構的派遣系統(tǒng)的建設。可以根據外交工作的總體需要，怎么派遣，什么地方要派遣，形成很有效的快捷的派遣機制，以便決策之后就能很順暢的開展起來。［8］

(二)積極參與區(qū)域間和以聯合國為中心的國際救援機制

建立與完善應急國際協(xié)調機制，首先應積極與相關國家和地區(qū)簽訂國際救援協(xié)議，建立災害互救的聯動機制。這樣，一旦發(fā)生災害，協(xié)議國的救援力量可以快速抵達，從而大大提高災害救援的效率，使災害損失降到最低。［9］

其次，應當積極參與以聯合國為中心的救援協(xié)調，聯合國作為世界上最重要的國際組織，擁有人道救援專門機構和完善的救災架構，”［10］不僅“在制定政策、設計和實施方案方面經驗豐富、機制完善，完全可以作為協(xié)調國際救援的中心，而且可以在較短的時間內有目的、有針對性地集中各項國際救援資源并且有計劃、有秩序地開展國際救援工作，最大限度地發(fā)揮國際救援效用”［11］積極參與聯合國為中心的救援協(xié)調，不僅能夠提高我國在國際社會地位，而且能夠加強國際間的交流與合作。例如，美國在協(xié)調國際社會對海地的救援行動中就發(fā)揮了非常重要的角色，有力地配合了以聯合國為中心的協(xié)調工作。

(三)完善參加海外國際救援的法律法規(guī)

目前，雖然我國經常會派出國際救援隊參加海外的國際救援，但是長期以來，都把類似的行為作為一種特殊情況、友好方式的參與，而不是作為法定的職能。筆者認為，隨著國際交流的頻繁，我們應當把這種參加海外國際救援的行為上升到法律層面去規(guī)范，一方面可以為我國的國際救援隊伍參加類似的行為提供國內法的依據;另一方面也可以為此類行為提供法律的保障。在這方面，我們完全可以借鑒一些發(fā)達國家的做法，例如日本就專門制定了關于如何派遣國際救援隊、如何提供救災物資和資金的《國際緊急救援隊派遣相關法律》，不僅使每一次行為有法可依，而且規(guī)范了派遣的條件、程序、任務范圍和指揮協(xié)調，在國際救援協(xié)調中發(fā)揮了重要的作用。

結語

在全球化浪潮的巨大影響和強烈沖擊下，重大災害發(fā)生后的救助已經超越了國界，雖然國際救援的力量能夠在很大程度上增強我們應對重大自然災害的能力，但是如果沒有一個高效的國際救援協(xié)調機制，即使有很多的國際救援力量參與到災后的救助，也無法發(fā)揮其應有的效能，于是我們不僅要從理論的角度去探析國際救援協(xié)調機制在當前的運作模式，尤其是以聯合國為中心的國際救援協(xié)調機制，而且應當對照透視出我國在參與國際救援中存在的問題。

我國在汶川地震后積極接受和參與國際救援，但是我們也不得不承認對于作為新中國成立以來首次大規(guī)模的國際救援，我國顯然還沒有做好充分的協(xié)調機制準備和法律準備，幸運的是國際社會正在健全的國際救援方面的工作機制以及法律規(guī)范為我們完善有關國際救援方面的工作機制和法律規(guī)范提供了一個范式?！耙粋€民族的進步，總會由他的進步來補償”，我們需要在汶川地震后思考如何完善我國接受國際救援的協(xié)調機制，更需要高瞻遠矚從國際的視野去思考如何在海外國際救援協(xié)調中發(fā)揮應有的作用。

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［6］中國質量新聞網.廣州局快速驗放國際救災物資［EB/OL］.2008年6月24日發(fā)表，2012年12月3日訪問http://www.cqn.com.cn/news/zggmsb/disan/210854.html

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［8］總結篇:商務部部長助理陳健在中國青年志愿者赴泰國救援服務總結座談會上講話［EB/OL］.(2005-06-17)［2012-12-03］.http://www.moc.gov.cn/zizhan/zhishujigou/jiulaoju/zhuantizhuanlan/futaijiuyuan/200710/t20071023_439898.html

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