不干涉內(nèi)政原則和中國的公共外交發(fā)展

王江波

（上海師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海200234）

在民主化、全球化、信息化背景下，隨著全球公民社會(huì)的興起和迅速發(fā)展，公共外交無疑已經(jīng)成為各國維護(hù)自身利益、實(shí)現(xiàn)自身目的的主要選擇方式之一。由于隱蔽性、便利性、柔性等特征，公共外交被更多地以代替戰(zhàn)爭的方式用于干涉內(nèi)政，對不干涉內(nèi)政原則形成前所未有的挑戰(zhàn)。在當(dāng)前的形勢下，協(xié)調(diào)好不干涉內(nèi)政原則和公共外交的關(guān)系，就必須推動(dòng)理論和實(shí)踐創(chuàng)新。

當(dāng)前對于不干涉內(nèi)政原則的研究，主要集中在不干涉內(nèi)政原則面臨的挑戰(zhàn)、如何應(yīng)對并推動(dòng)其與時(shí)俱進(jìn)，從整體外交而非公共外交如何適應(yīng)新的國際形勢的角度來推動(dòng)不干涉內(nèi)政原則的發(fā)展，雖然有專家學(xué)者闡述了公共外交和不干涉內(nèi)政間的關(guān)系，但是大都是從事實(shí)上加以闡述，從理論上的研究還有待加強(qiáng)。

一、矛盾：公共外交的迅速發(fā)展和不干涉內(nèi)政原則面臨空前壓縮

科技革命的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化的深化和全球公民社會(huì)的形成使得各國政府和人民之間的聯(lián)系日益緊密，交流、合作、競爭、斗爭等成為國際社會(huì)的常態(tài)。公共外交在國際社會(huì)中發(fā)揮的作用越來越重要，甚至解決了某些領(lǐng)域中傳統(tǒng)外交不能解決的問題，受到各國的普遍重視。美國前總統(tǒng)布什表示：“我們必須讓別人更好地了解我們。”［1］基于超強(qiáng)的綜合實(shí)力，美國依靠互聯(lián)網(wǎng)和全球新聞媒體網(wǎng)絡(luò)（CNN、BBC）等新媒體技術(shù)的優(yōu)勢，以打擊恐怖主義為突破口，利用公共外交將其硬權(quán)力和軟權(quán)力結(jié)合起來構(gòu)成“巧實(shí)力”，發(fā)揮美國全方位的影響力和吸引力，重塑美國國家形象。同樣，憑借所謂的“民主”政治制度（選舉制、民主制、議會(huì)制等政治制度）、強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化的同質(zhì)性（亞非拉地區(qū)大都是西方發(fā)達(dá)國家的殖民地，深受西方文化的影響）和吸引力、高科技和先進(jìn)的媒體技術(shù)以及強(qiáng)大的宣傳機(jī)器，日本和歐洲的一些發(fā)達(dá)國家的公共外交也有了迅猛的發(fā)展。另外，一些發(fā)展中國家和新興國家憑借其文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等獨(dú)特優(yōu)勢，在公共外交領(lǐng)域也取得了巨大成就。

但是，在公共外交迅速發(fā)展的同時(shí)，借公共外交形式行干涉內(nèi)政之實(shí)的行為卻不斷增多。其原因就在于國際組織干涉的決策機(jī)制不夠健全、公正性令人懷疑和有效性難以保障等因素［2］。這種干涉內(nèi)政的形式以民主、人道主義等意識(shí)形態(tài)“開路”，鼓動(dòng)所在國不滿政府的人士鬧事，費(fèi)用少，不使用武力，不占領(lǐng)領(lǐng)土，比傳統(tǒng)的武裝干涉具有更強(qiáng)的欺騙性和便宜性。隨著媒體技術(shù)的發(fā)展尤其是互聯(lián)網(wǎng)普及，該做法受到了西方霸權(quán)國家或國家集團(tuán)的偏愛。美國國務(wù)卿希拉里·克林頓就是“互聯(lián)網(wǎng)接入自由和言論自由”的鼓吹者，多次在不同場合強(qiáng)調(diào)：大力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)自由是美國外交政策的重要使命，同時(shí)也是美國向世界傳播美式民主價(jià)值理念的重要途徑［3］。他們以“經(jīng)援”“民主”“人權(quán)”“人道主義”等為借口，以公共外交之方式，在東歐和中亞地區(qū)搞“顏色革命”，在中東地區(qū)搞“民主改造”，在拉美和非洲地區(qū)搞顛覆政權(quán)活動(dòng)，赤裸裸地干涉別國內(nèi)政。在此種行為的“傳染”下，一些發(fā)展中國家或國家集團(tuán)也以維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、人道主義等方式為借口干涉他國內(nèi)政。阿盟不顧敘利亞政府的強(qiáng)烈反對，緊隨歐美對敘利亞的制裁步伐，強(qiáng)行通過對敘利亞的經(jīng)濟(jì)政治制裁。公共外交為干涉內(nèi)政的行為提供了非常便利、極為隱蔽的通道，客觀上充當(dāng)了干涉內(nèi)政行為的“幫兇”，使得不干涉內(nèi)政原則的生存空間受到了嚴(yán)重的擠壓。

二、公共外交視角下的不干涉內(nèi)政原則的轉(zhuǎn)型

不干涉內(nèi)政原則要繼續(xù)“生存”下去，就必須根據(jù)變化的國際局勢做出改變。改變的核心就是要抓住“內(nèi)政”這一范疇。內(nèi)政是一個(gè)動(dòng)態(tài)的范疇，時(shí)空不同，對內(nèi)政理解也不同。由于各國的發(fā)展?fàn)顩r、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等不盡相同，各國政府、民眾等對內(nèi)政范疇的理解也各有不同。如歐洲各國在成立和發(fā)展歐盟的進(jìn)程中，把原來屬于各國內(nèi)政的許多事務(wù)讓渡給了歐盟，且給予了歐盟對其內(nèi)部成員國以合法的干預(yù)權(quán)。這些干預(yù)權(quán)在歐盟內(nèi)部屬于不干涉內(nèi)政范疇，但是在其他國家看來就屬于干涉內(nèi)政的行為。而且隨著全球化的發(fā)展，內(nèi)政和外交呈現(xiàn)出明顯的變化。全球化的直接后果就是使得國際社會(huì)各國的聯(lián)系更加密切，原來屬于國家的內(nèi)部事務(wù)逐步變成了國際社會(huì)共同關(guān)注的事項(xiàng)。人權(quán)、關(guān)稅、匯率、能源、反恐、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境、禁毒、疾病預(yù)防和懲治跨國犯罪等問題已非一國能夠單獨(dú)解決，超出了國家內(nèi)政管轄的范疇，成為了全球性的問題，需要國際社會(huì)各行為體共同努力、協(xié)同解決。在此進(jìn)程中，公共外交游刃有余地滲入各國的各種事務(wù)中，模糊了內(nèi)政和外交的界限，沖破了內(nèi)政的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)羈絆。全球化改變了內(nèi)政和外交的明顯界限，加速了內(nèi)政外交化和外交內(nèi)政化。

在內(nèi)政和外交的相互交織進(jìn)程中，國際社會(huì)需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)形勢的發(fā)展?fàn)顩r，摸清規(guī)律，逐步確立不干涉內(nèi)政原則的范疇。當(dāng)前國際社會(huì)中，“民主”“人權(quán)”“人道主義”等成為違反不干涉內(nèi)政原則的主要借口。其核心是人權(quán)高于主權(quán)。國際社會(huì)各國和各組織在實(shí)踐和認(rèn)識(shí)中不斷在平衡干涉和不干涉內(nèi)政之間作出努力。聯(lián)合國在2005年《世界首腦會(huì)議成果》第四部分規(guī)定了“保護(hù)的責(zé)任”條款。該條款規(guī)定，當(dāng)某國家當(dāng)局顯然無法保護(hù)其人民免遭種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害，聯(lián)合國有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第六、七、八章采取適當(dāng)?shù)耐饨?、人道主義和其他和平手段以及集體行動(dòng)方式［4］。為了消除國家或地區(qū)動(dòng)蕩，基于對平民的保護(hù)責(zé)任，東盟、非盟、中國等國或政府間組織紛紛提出諸如建設(shè)性干預(yù)、行使干涉權(quán)、建設(shè)性介入等新的舉措來合法化干涉內(nèi)政行為。尤其是非盟的“互查機(jī)制”和“非漠視原則”提出了對成員國適當(dāng)干預(yù)的新理念，非盟有權(quán)在成員國出現(xiàn)“戰(zhàn)爭罪行、種族屠殺、反人類罪”等情況下對其進(jìn)行干預(yù)［5］。上述舉措使得許多原來是干涉內(nèi)政的行為演變?yōu)椴桓缮鎯?nèi)政的行為，擴(kuò)展不干涉內(nèi)政原則的外延。相信，今后只要從以維護(hù)世界和平發(fā)展以及人民幸福安定為目標(biāo)，謹(jǐn)慎協(xié)調(diào)內(nèi)政和外交范疇的變化，就能夠不斷促進(jìn)不干涉內(nèi)政原則轉(zhuǎn)型。

三、我國要善于統(tǒng)籌不干涉內(nèi)政原則和公共外交

在公共外交大行其道、不干涉內(nèi)政原則空間被嚴(yán)重?cái)D壓的國際形勢下，我國要智慧地處理兩者之間的張力，靈活堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，促進(jìn)公共外交深入發(fā)展，為維護(hù)國家主要利益服務(wù)。

規(guī)則往往有利于規(guī)則的制定者。不干涉內(nèi)政原則曾經(jīng)為其發(fā)起者、踐行者和宣傳者的中國的和平與發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是，如今在國際社會(huì)中卻遭到了許多非議。不僅引起了美國為首的某些西方國家的指責(zé)，還帶動(dòng)了有些發(fā)展中國家對中國的不滿。中國需要主動(dòng)求變，創(chuàng)新性發(fā)展不干涉內(nèi)政原則。

在理論上，一方面，中國在不干涉內(nèi)政原則上應(yīng)摒棄對所有國家一視同仁的觀念，樹立這樣的觀念：不干涉內(nèi)政原則只適用于對中國無害或友好的國家；對于那些不友好的國家，我國外交尤其在公共外交領(lǐng)域應(yīng)針鋒相對。因?yàn)樵诠餐饨活I(lǐng)域的干涉成本小、烈度低，不容易引起激烈對抗。在該領(lǐng)域我國完全能夠放開手腳去做。如為了駁斥美國國務(wù)院《2008年國別人權(quán)報(bào)告》中對我國人權(quán)狀況的攻擊，我國也針鋒相對發(fā)表《2008年美國的人權(quán)記錄》等白皮書，實(shí)事求是地批判美國的政治制度。另一方面，中國也要與時(shí)俱進(jìn)，確立自己的“干涉”標(biāo)準(zhǔn)。從上世紀(jì)90年代末開始，我國雖然還堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，但是對于合理、合法的國際干涉由抵制向謹(jǐn)慎的支持轉(zhuǎn)變。中國政府同意聯(lián)合國2005年峰會(huì)達(dá)成的成果：在遵守聯(lián)合國憲章第六、七、八章的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國有義務(wù)采取適當(dāng)?shù)耐饨?、人道主義和其他和平手段以及集體行動(dòng)的方式，保護(hù)人民免遭種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害。另外，為了維護(hù)地區(qū)和平，中國還廣泛參與和主導(dǎo)諸如伊朗核問題、朝鮮半島無核化、上海合作組織等各種類型的國際和地區(qū)合作機(jī)制。從廣泛的意義上講，這些行動(dòng)可能已經(jīng)超越了傳統(tǒng)不干涉政策主張的范疇［6］。但是，中國政府堅(jiān)決反對以人道主義為借口，不問是非曲直，不經(jīng)過聯(lián)合國同意，擅自發(fā)動(dòng)對某國或地區(qū)的各種干涉。前南斯拉夫、伊拉克等被干涉的事實(shí)證明，這種干涉不僅無助于事情的解決，反而使得事情更加糟糕。

在實(shí)踐上，中國要在化解“攻擊”或“捧殺”中推進(jìn)公共外交深入發(fā)展。隨著中國綜合國力的增強(qiáng)，關(guān)于其不良的輿論也不斷涌現(xiàn)?！爸袊{論”以及其“變種”——“中國責(zé)任論”等不良論調(diào)先后出現(xiàn)，嚴(yán)重干擾了中國的發(fā)展和穩(wěn)定?！爸袊{論”雖然在未來一段時(shí)期內(nèi)將長期存在，但主要仍是炒作中國的軍事威脅、意識(shí)形態(tài)等老話題。在中國不斷的合理解釋下，國際社會(huì)對于“中國威脅論”已經(jīng)能夠理性看待。在意識(shí)到“中國威脅論”對危害中國的效果不彰后，某些西方國家改變策略，從敵視變?yōu)椤芭鯕ⅰ保岢隽艘笾袊袚?dān)超出中國能力的國際責(zé)任的議題即“中國責(zé)任論”。在西方的強(qiáng)大輿論宣傳下，國際社會(huì)已經(jīng)有了“G2”“中國不是發(fā)展中國家而是超級(jí)大國”等眾多“捧殺”中國、超出中國發(fā)展實(shí)際的論調(diào)。這種論調(diào)給予了其“中國責(zé)任論”相當(dāng)?shù)膰H市場。當(dāng)前，包括國際社會(huì)大都認(rèn)為，30多年的快速發(fā)展使得中國有實(shí)力、有能力承擔(dān)起更多、更大的國際責(zé)任。這雖然沒有達(dá)到某些西方國家對“中國國際責(zé)任”的認(rèn)知程度，但是已經(jīng)部分地認(rèn)同中國沒有發(fā)揮出與自身實(shí)力匹配的國際責(zé)任。如果任由西方國家主導(dǎo)這種輿論，那么，這種“中國責(zé)任論”將很有可能主導(dǎo)國際輿論，所以中國必須重視、改變這種“中國責(zé)任論”。

中國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的國際責(zé)任、怎么承擔(dān)、對誰負(fù)責(zé)，是中國政府迫切需要解決的問題。承擔(dān)多少、如何承擔(dān)國際責(zé)任，中國應(yīng)該根據(jù)自身國力、責(zé)任與義務(wù)對等原則，參考國際社會(huì)的合理建議，由自己決定，而不是聽任他國左右。中國作為國際社會(huì)的重要成員，承擔(dān)國際責(zé)任是義不容辭的責(zé)任。維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展是中國外交政策的宗旨和目標(biāo)。鄧小平在1990年指出：“我們的對外政策還有兩條，第一條是反對霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治，維護(hù)世界和平；第二條是建立國際政治新秩序和經(jīng)濟(jì)新秩序。這兩條要反復(fù)講?！保?］由此可見，中國的國際責(zé)任是對國際社會(huì)、當(dāng)事國或地區(qū)負(fù)責(zé)，而非迎合某國喜好。中國必須本著對國際社會(huì)與對當(dāng)事國的穩(wěn)定和發(fā)展負(fù)責(zé)、以公正與負(fù)責(zé)的態(tài)度，參考國際社會(huì)的意見，根據(jù)自己的獨(dú)立判斷來對待國際事務(wù)。但是，由于與西方某些國家意見相左，中國常常被指責(zé)不負(fù)責(zé)任。這些指責(zé)在國際社會(huì)中卻是大有市場，而中國負(fù)責(zé)任的態(tài)度和行事方式則往往受到許多民眾的不理解、反感或反對。這些問題成因非常復(fù)雜，但是最根本的是由于受到傳統(tǒng)外交的影響，僵化的理解并執(zhí)著于不干涉內(nèi)政原則，致使中國公共外交作用的發(fā)揮不到位。中國必須意識(shí)到，承擔(dān)國際責(zé)任往往就意味著更深入地介入到當(dāng)事國或地區(qū)的內(nèi)政中，所以要靈活運(yùn)用不干涉內(nèi)政原則，充分發(fā)揮公共外交靈活、便利等特點(diǎn)，不僅要揭露西方夸大中國責(zé)任的險(xiǎn)惡用心，更重要的是要讓世界尤其是不明真相的國家、國際組織和人民認(rèn)識(shí)到中國應(yīng)該承擔(dān)的國際責(zé)任和對國際社會(huì)已經(jīng)做出的重大貢獻(xiàn)。

［1］R.S.Zaharna，TheUnintended Consequences of Crisis Public Diplomacy：American Public Diplomacy in the Arab World at［J／OL］.http：／／www.foreignpolicy－infocus.org／v8n0diplomacy＿body.htm.

［2］殷仁勝，李國際.挑戰(zhàn)與對策：全球化時(shí)代的不干涉內(nèi)政原則.［J］.理論月刊，2007（2）.

［3］北京外國語大學(xué)公共外交研究中心.中國公共外交研究報(bào)告（2011／2012）［M］.北京：時(shí)事出版社，2012：97.

［4］UNGA.Revised Draft Outcome Document of High－level Plenary Meeting of the General Assembly of September 2005Submitted by the President of the General Assembly.29［J／OL］.http：／／www.un.org／ga／59／hlpm＿rev.2.pdf.

［5］張忠祥.試析中國對非洲外交中的不干涉內(nèi)政原則 ［J］.西亞非洲.2010（1）.

［6］朱世龍，劉宣佑.中國外交不干涉內(nèi)政原則探究 ［J］.教學(xué)與研究.2009（8）.

［7］鄧小平.鄧小平文選：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：353.