我國公眾參與環(huán)境保護(hù)制度存在的問題及對(duì)策

賀鵬，索娜

（1. 秦皇島市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站，河北秦皇島 066000；2. 秦皇島市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所，河北秦皇島 066000）

我國公眾參與環(huán)境保護(hù)制度存在的問題及對(duì)策

賀鵬1，索娜2

（1. 秦皇島市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站，河北秦皇島 066000；2. 秦皇島市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所，河北秦皇島 066000）

闡述了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要意義和相關(guān)依據(jù)，指出了我國現(xiàn)行公眾參與制度中存在信息公示程度不足、征求意見方式單一和公眾意見重視不夠等問題，并從完善法律法規(guī)體系、豐富公眾參與形式和提高公眾參與透明程度等方面提出了改進(jìn)措施和建議。

環(huán)境保護(hù)；公眾參與；環(huán)境權(quán)利；信息公示；公眾意見

近年來在有關(guān)媒體和政府組織的大力宣傳下，我國公眾的環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作也開始由旁觀者變?yōu)閰⑴c者。環(huán)境保護(hù)法第六條明確指出任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，并有權(quán)利檢舉和控告污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，這從法律角度明確了公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境保護(hù)中的公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合公眾的切身利益”[1]。目前，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)成為公眾參與環(huán)保最直接、最常見的方式。

1 我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)依據(jù)

在我國，公眾參與的立法進(jìn)程是一個(gè)從無到有、逐步細(xì)化的過程。我國1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（試行）在立法上首次引入了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但在環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策實(shí)施初期，并未重視公眾參與問題，沒有對(duì)公眾參與的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，公眾也缺乏參與環(huán)境治理的意識(shí)[2]。直到20世紀(jì)90年代初，我國才開始將公眾參與作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的重要組成部分，但卻沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，致使公眾對(duì)如何參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)沒有明確的認(rèn)識(shí)。

2002年10月28日，第九屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，并于2003年9月1日起施行，這才真正將公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、形式、參與階段和主體等明確規(guī)定，使公眾參與成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要內(nèi)容，并宣告了公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位[3，4]。

2 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意義

2.1 最直接地保護(hù)普通公眾的環(huán)境利益

雖然普通公眾沒有專業(yè)的環(huán)保知識(shí)，但是他們了解本地環(huán)境狀況，熟悉本地人文、物質(zhì)資源及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)民情。他們與環(huán)境緊密結(jié)合，對(duì)環(huán)境狀況的好壞也最為敏感，可從環(huán)評(píng)技術(shù)人員、行政管理機(jī)構(gòu)及建設(shè)單位等不同的角度考慮問題，提供很多可能被忽略的，但與公眾生活密切相關(guān)的因素。

2.2 為政府有關(guān)部門的決策提依據(jù)和參考，以保證決策的正確性和民主性

實(shí)際工作中，政府的決策取決于政府工作人員。而事實(shí)上，政府工作人員不可能對(duì)所有的環(huán)境決策作出全面和正確的預(yù)測，難免摻雜自己的主觀因素，因此普通公眾的意見和建議顯得尤為重要。

2.3 提供更為經(jīng)濟(jì)合理的建設(shè)方案

建設(shè)單位從其商業(yè)利益出發(fā)，經(jīng)常會(huì)忽視建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的不利影響，在公眾意見的提醒和制約下建設(shè)項(xiàng)目方案會(huì)更為合理，以盡量避免建設(shè)完成后因群眾反對(duì)或環(huán)境破壞等因素造成停產(chǎn)或被迫搬遷的損失。

2.4 增加環(huán)評(píng)文件的可信度，一定程度上減輕環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任

對(duì)評(píng)價(jià)單位而言，特別是對(duì)非當(dāng)?shù)氐脑u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，公眾參與可為技術(shù)人員提供理論技術(shù)以外的其他考慮因素，有助于提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的完善和合理性，避免環(huán)評(píng)報(bào)告與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況脫節(jié)，增加環(huán)評(píng)文件的可信度，一定程度上減輕環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

3 我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與制度存在的問題

近年來，雖然在管理部門及評(píng)價(jià)單位的共同努力下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展較快，取得了一定的成效，但其中的公眾參與環(huán)節(jié)仍存在多方面的局限和不足，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 項(xiàng)目及環(huán)評(píng)相關(guān)信息公示程度不足

從信息公開的方式來說，目前我國基本是在地方環(huán)境保護(hù)主管部門官方網(wǎng)站上公示相關(guān)信息。但該網(wǎng)站在除市區(qū)范圍外的縣區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)認(rèn)知度很低，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的公眾甚至接觸網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會(huì)非常少，而不少工業(yè)項(xiàng)目在郊區(qū)及農(nóng)村地區(qū)建設(shè)，因此，僅在網(wǎng)站上對(duì)項(xiàng)目及環(huán)評(píng)信息進(jìn)行公示不能取得應(yīng)有的效果，項(xiàng)目周邊公眾很難了解項(xiàng)目的相關(guān)信息。從市區(qū)內(nèi)來看，能主動(dòng)訪問環(huán)保網(wǎng)站搜索與自己相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目信息的亦不在多數(shù)。部分環(huán)評(píng)單位已經(jīng)考慮到該問題，在網(wǎng)站公示的同時(shí)，也在項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)周邊、評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的村莊、小區(qū)等敏感點(diǎn)進(jìn)行環(huán)評(píng)信息的張貼。但從目前了解到的情況來看，并不是所有項(xiàng)目都能做到，環(huán)評(píng)信息的公開程度仍然不夠。

從信息公開的空間范圍來看，尚有部分項(xiàng)目不能做到讓評(píng)價(jià)范圍內(nèi)所有敏感點(diǎn)的公眾均能獲悉相關(guān)情況，僅在與項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)緊鄰的周邊敏感點(diǎn)選擇性地進(jìn)行公示，信息發(fā)布的范圍有限。另外，還有一個(gè)問題值得關(guān)注，“評(píng)價(jià)范圍”應(yīng)由各類環(huán)境要素的集合來確定，不應(yīng)隨意地僅選取最小的某一環(huán)境評(píng)價(jià)范圍作為信息公示及公眾意見調(diào)查區(qū)域。

3.2 征求公眾意見的方式不合理

公眾問卷調(diào)查操作簡單、成本低廉，因此座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等公眾參與的形式很少被采用。但是，很多問卷的格式和內(nèi)容缺乏針對(duì)性，不同類型、不同地域的建設(shè)項(xiàng)目采用的往往是相同的問卷。對(duì)于環(huán)境影響方式、主要影響時(shí)段存在明顯區(qū)別的房地產(chǎn)類、污染型工業(yè)類、生態(tài)類等項(xiàng)目，問卷不能客觀真實(shí)地反映項(xiàng)目特色，可能導(dǎo)致問題的設(shè)計(jì)與項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境問題脫節(jié)，公眾參與缺乏主動(dòng)性，導(dǎo)致公眾不能表達(dá)自己的真實(shí)意愿。甚至某些問題的設(shè)置有意回避敏感問題，導(dǎo)致了公眾意見失真，埋下了環(huán)境糾紛的隱患。

3.3 對(duì)收集的公眾意見重視不夠

整理分析公眾意見是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，如果整理分析不恰當(dāng)會(huì)使之前工作的所有成果付之東流。當(dāng)前，等權(quán)統(tǒng)計(jì)歸納法是普遍采用的公眾意見整理分析方法，這種分析方法比較簡單，無法區(qū)分不同參與對(duì)象的代表性和各種評(píng)價(jià)指標(biāo)的貢獻(xiàn)率，使得占比重較少的部分持反對(duì)意見的公眾意見受到忽視，使公參調(diào)查結(jié)果的整理工作流于形式。但該問題目前也仍是學(xué)術(shù)界探討的話題，在實(shí)際操作中的確存在困難。

對(duì)于收集到的不同的公眾意見，由于目前公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的熱情和積極性不高，環(huán)評(píng)單位或者建設(shè)單位能收到的不同意見或者建議普遍不多。環(huán)評(píng)單位對(duì)于收到的意見或建議基本能進(jìn)行記錄和反饋，但建設(shè)單位有無收到公眾反饋卻基本無從得知，更不得而知建設(shè)單位將如何處理。

3.4 公眾參與環(huán)評(píng)的主動(dòng)性與有效性較低

公眾參與環(huán)評(píng)的主動(dòng)性較低主要體現(xiàn)在不主動(dòng)了解相關(guān)公示信息，被調(diào)查時(shí)不愿意配合，不主動(dòng)通過電話、郵件或其他方式反饋?zhàn)约旱囊庖姾徒ㄗh。究其原因，一方面是由于現(xiàn)階段環(huán)境宣傳、教育等手段的運(yùn)用有限，公眾無法從根本上認(rèn)識(shí)到自己在國家環(huán)境發(fā)展和建設(shè)上所具有的作用；另一方面，公眾參與環(huán)保的主動(dòng)性不強(qiáng)，除非直接損壞自身利益，人們一般不會(huì)主動(dòng)參加環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)待環(huán)境問題表現(xiàn)出很強(qiáng)的政府依賴性。

4 提高公眾參與有效性的對(duì)策和建議

公眾參與環(huán)境保護(hù)是群眾的權(quán)利，政府和各有關(guān)部門應(yīng)保護(hù)公眾的合法權(quán)利。如果公眾參與的效力沒有得到體現(xiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性就會(huì)大打折扣。提高公眾參與的效力首先要建立完善的法律法規(guī)和保障體系，并且增加政府各部門和公眾的溝通渠道。

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化法律地位

公眾參與的效力取決于相關(guān)的法律體系是否完善。只有在成熟完善的法律體系之下，建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位等各相關(guān)部門才能明確自己在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的權(quán)利和義務(wù)，公眾才可以自由行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，我國的公眾參與體系才能逐步完善，為環(huán)境評(píng)價(jià)提供更有力的支撐。

4.2 鼓勵(lì)全過程參與環(huán)境評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)通常可以分為環(huán)境影響初評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)理、“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收和回顧性評(píng)價(jià)幾個(gè)部分[4]。顯然，公眾越早參與環(huán)境評(píng)價(jià)，成本越低，決策調(diào)整越容易，越能體現(xiàn)公眾參與的效力。由于初評(píng)價(jià)階段的公眾參與調(diào)查范圍有限，不能達(dá)到?jīng)Q策部門與公眾的互動(dòng)和決策要求，全過程參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是解決問題的最好方式。只有這樣，才能最大限度地強(qiáng)化公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，才能真正提高環(huán)境評(píng)價(jià)的效力。

4.3 完善公眾參與的方式和內(nèi)容

公眾參與的方式和內(nèi)容決定了公眾參與的有效性。在不同的評(píng)價(jià)階段當(dāng)中，公眾參與的方式和內(nèi)容也表現(xiàn)出不同的形式。在初評(píng)價(jià)階段，信息量少，專業(yè)性強(qiáng)，采取專家咨詢?yōu)橹鞯墓娬{(diào)查是比較普遍的方式；在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，項(xiàng)目選址已經(jīng)確定，影響范圍和程度可以預(yù)測，應(yīng)采取座談會(huì)、聽證會(huì)和論證會(huì)等形式及時(shí)將這些信息傳遞給公眾；環(huán)境監(jiān)理和“三同時(shí)”驗(yàn)收階段以公眾調(diào)查為主，調(diào)查內(nèi)容主要圍繞項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)際出現(xiàn)的問題和施工、運(yùn)營期出現(xiàn)的實(shí)際環(huán)境影響[5]。

4.4 提高公眾參與的透明程度

公眾參與的透明度實(shí)際就是信息公開的問題，目前我國信息不對(duì)稱的問題普遍存在。公眾獲取信息的來源不完善，容易被強(qiáng)勢群體控制，極大地降低了公眾的判斷力和民眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的積極性。提高公眾參與的透明度，首先要將環(huán)境信息透明化，將建設(shè)項(xiàng)目選址、選線和預(yù)測的環(huán)境影響范圍。其次，參與過程透明化。決策方要遵循公開、公平、公正的原則，與民眾展開互動(dòng)。再次，處理結(jié)果要透明化。建立公開的公眾參與平臺(tái)后，應(yīng)及時(shí)將公眾意見的處理結(jié)果公布，采納或不采納應(yīng)給出合理的理由，民眾如有不同意見可以向有關(guān)部門反饋。最后，決策落實(shí)透明化。有效利用民眾的監(jiān)督手段，減少環(huán)境違法行為，減少建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響。

5 結(jié)語

目前，我國的公眾參與水平與發(fā)達(dá)國家相比還相差甚遠(yuǎn)，存在很多不足之處，還需要從完善法律體系、提高公眾意識(shí)和拓寬參與渠道等多個(gè)層面來加強(qiáng)公眾參與的效力。相信在不懈努力下，我國公眾參與的水平會(huì)不斷提高，環(huán)境惡化的趨勢會(huì)得到轉(zhuǎn)變。

[1]胡紅玲.論我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的缺陷與完善[J].企業(yè)家天地：理論版，2007（2）：150-151.

[2]吳勝亮.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2010.

[3]馬建剛.公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度研究[D].贛州：江西理工大學(xué)，2011.

[4]葛俊杰.利益均衡視角下的環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制研究[D].南京：南京大學(xué)，2011.

[5]刑嘉.我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究[D].長春：吉林大學(xué)，2011.

[6]劉磊，李繼文，吳春旭.提高公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的研究[J].四川環(huán)境，2009，28（1）：85-89.

Problems and Countermeasure of Environmental Protection System of Public Participation in China

He Peng1，Suo Na2
（1.Qinhuangdao Environmental Protection Monitoring Station,Qinhuangdao Hebei 066000,China；
2.Qinhuangdao Research Institute of Environmental Protection,Qinhuangdao Hebei 066000,China）

This article discussed the necessity and foundation of public participation in environmental protection.Then it summarized the shortcomings and deficiencies of public participation, such as insufficient public announcement,lack of way for advises and ignoring public opinion in China.Finally,it put forward the corresponding improvement measures and recommendations from the aspects of perfecting the legal system,enriching the form of public participation and increasing the transparency of public participation.

environmental protection；public participation；environmental rights；public announcement；public opinion

X321

：A

：1008-813X（2013）03-0006-03

2013-04-10

賀鵬（1980-），男，河北撫寧人，畢業(yè)于河北科技大學(xué)環(huán)境工程專業(yè)，博士，工程師，目前主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)和固體廢物環(huán)境管理工作。