零散土地集約利用淺析

隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要空間載體的國(guó)土資源的可供給量日趨緊張?？茖W(xué)規(guī)劃、集約節(jié)約利用土地，最大限度的保護(hù)國(guó)土資源成為土地管理的當(dāng)務(wù)之急。零散土地的土地利用率低下，造成了土地資源的極大浪費(fèi)，嚴(yán)重影響著土地的集約利用程度，目前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，細(xì)碎化的零散建設(shè)用地不能有效利用，造成閑置。在適合開展大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平原地區(qū)，零散土地的存在阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)。如何實(shí)現(xiàn)零散土地的集約利用是值得深入研究的問題。

造成土地分散的原因

零散土地按照用途的不同可以劃分為建設(shè)用地和農(nóng)用地。零散建設(shè)用地的成因大致分為兩種，首先，現(xiàn)行的土地審批制度是按照項(xiàng)目進(jìn)行“事前審批”，由于建設(shè)周期長(zhǎng)，“事后監(jiān)管”不到位等原因，項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目周邊或其內(nèi)部往往會(huì)形成零散的剩余土地。其次是在城市更新改造過程中，由于征地拆遷、城市建設(shè)等原因造成土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生變化，土地難于集中使用，從而造成的一些零散建設(shè)用地。

零散農(nóng)用地的形成主要是因?yàn)椋覈?guó)農(nóng)業(yè)人口存量巨大，耕地十分有限，人地矛盾嚴(yán)峻，過高的人地比例使得具有不可替代性和保障功能的農(nóng)地不得不被細(xì)碎化。同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制要求分田到戶，為了保障公平，土地分配時(shí)要考慮到土壤質(zhì)量及地塊與居住的距離，實(shí)行好壞搭配和遠(yuǎn)近搭配，從而導(dǎo)致了農(nóng)地的零散化。

零散建設(shè)用地的利用辦法

（一）加強(qiáng)用地規(guī)模的科學(xué)管理

對(duì)項(xiàng)目用地規(guī)模應(yīng)科學(xué)論證，嚴(yán)格審核，將項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)單位納入用地規(guī)模責(zé)任主體，精確核定用地規(guī)模，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目在土地供給合同中增加有關(guān)土地利用程度的約束條款。同時(shí)，大力加強(qiáng)“事后監(jiān)管”力度，證后監(jiān)督工作要做到關(guān)口前移，著力于“早發(fā)現(xiàn)、早治理”，加大懲罰力度，確保土地的高效利用。

（二）充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制

對(duì)于其他原因形成的零散建設(shè)用地，應(yīng)鼓勵(lì)這些零散土地的產(chǎn)權(quán)主體、毗鄰?fù)恋氐漠a(chǎn)權(quán)主體及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，在土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的約束下，利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)零散建設(shè)用地與毗鄰?fù)恋氐恼?，以?shí)現(xiàn)零散土地的規(guī)模利用。

零散農(nóng)用地的利用辦法

（一）建立新型的土地股份制

實(shí)踐中的土地股份合作制可以解決土地權(quán)屬調(diào)整問題，但土地價(jià)值靜態(tài)化、土地三權(quán)分離不充分等問題制約著土地股份合作制的功能，因此應(yīng)建立新型的土地股份制。

新型土地股份合作制在土地產(chǎn)權(quán)方面應(yīng)體現(xiàn)三個(gè)層面，即土地所有權(quán)、土地使用權(quán)（含承包權(quán)）、經(jīng)營(yíng)權(quán)。具體而言就是，首先在村集體范圍內(nèi)以土地面積份額量化農(nóng)民的土地使用權(quán)，使農(nóng)民對(duì)土地的實(shí)物占有轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶莨灿械墓蓹?quán)；其次，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的功能分區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)劃，組建若干個(gè)面向市場(chǎng)的跨村、跨街道的以土地所有權(quán)入股的土地股份，此時(shí)的土地股份根據(jù)土地分等定級(jí)的評(píng)價(jià)結(jié)果，將各村擁有的土地折算成以一定等級(jí)為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)畝及在總計(jì)標(biāo)準(zhǔn)畝中的比例，按該比例計(jì)算確定各村集體的土地股份；第三，將組建好的土地股份面向市場(chǎng)優(yōu)選資金、技術(shù)與管理，洽商土地要素的分配方式與分配額。土地要素分配應(yīng)該包括兩個(gè)方面，一是體現(xiàn)土地所有權(quán)的絕對(duì)地租，即土地要素的固定分配，這與土地經(jīng)營(yíng)的盈利狀況無關(guān)，另一個(gè)是體現(xiàn)要素貢獻(xiàn)的利潤(rùn)分配，取決于土地經(jīng)營(yíng)狀況。土地股份獲得收益后，首先向集體經(jīng)濟(jì)組織分配，再由集體經(jīng)濟(jì)組織向土地使用權(quán)入股的成員進(jìn)行分配。

（二）創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)模式

為了在土地使用過程中不再出現(xiàn)新的零散土地，在保證農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，為了保證公益化、專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)，可以考慮引入第三方作為項(xiàng)目實(shí)施的主體單位。第三方主體作為專業(yè)性的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，實(shí)際是職業(yè)經(jīng)理人身份，在完成各方目標(biāo)的前提下，根據(jù)合同約定，由投資主體付給其一定比例的代理費(fèi)用。具體運(yùn)作方式為：

1.規(guī)劃編制：在征求政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，農(nóng)民安置、保障等方面目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，由第三方主體編制項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃應(yīng)包括政府與農(nóng)民的目標(biāo)要求。

2.合約簽署：與農(nóng)民、投資者的意向達(dá)成后，由政府做信用擔(dān)保，第三方主體與農(nóng)民、投資主體簽訂合作意向書，明確各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任。

3.項(xiàng)目實(shí)施：第三方主體在政府、農(nóng)民及投資主體的監(jiān)督下進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施以政府公益目標(biāo)及農(nóng)民權(quán)利目標(biāo)為主導(dǎo)，按照合同約定完成項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套以及農(nóng)民的安置保障事項(xiàng)。

總之，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，促進(jìn)資源節(jié)約是黨的“十八大”提出的“建設(shè)生態(tài)文明”的重要舉措。加快研究出臺(tái)“零散土地使用”的管理辦法，科學(xué)管理、合理使用土地資源，深化土地管理制度改革，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)模式是實(shí)現(xiàn)“資源節(jié)約”的必由之路。