河北省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接轉(zhuǎn)化的機(jī)理與對(duì)策研究

陳世金　王亦明

河北省于2009年啟動(dòng)首批新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)，并在2011年7月同步啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。新農(nóng)保試點(diǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)在擴(kuò)面的同時(shí)，兩項(xiàng)制度的參保繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策已完全一致，實(shí)現(xiàn)了制度并軌。截至2011年底，兩項(xiàng)制度在全省的覆蓋面達(dá)到62%，有2357.7萬(wàn)城鄉(xiāng)居民參保，515萬(wàn)人領(lǐng)取待遇，參保率達(dá)到 94.5%，領(lǐng)取率達(dá)到99.98%。目前河北省66個(gè)縣（市、區(qū)）被納入2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。加上此前被納入試點(diǎn)的106個(gè)縣（市、區(qū)），2012年底前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將覆蓋全省172個(gè)縣（市、區(qū)）的城鄉(xiāng)居民，“全體人民老有所養(yǎng)”的目標(biāo)將基本實(shí)現(xiàn)[1]。為進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。自2012年7月1日起，河北省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，合并實(shí)施后統(tǒng)稱為“河北省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”（以下簡(jiǎn)稱“居?！保ｋS著居保制度的建立和推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的全覆蓋。初步形成了較為全面的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障制度體系格局，對(duì)河北省居民的養(yǎng)老保障起到了積極的作用。

黨的十七大報(bào)告中明確提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”。是加快推進(jìn)以改善民生、促進(jìn)公平為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重要舉措。河北省現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下建立的，城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚存不少問(wèn)題，居保制度才剛剛起步在制度設(shè)計(jì)與實(shí)施上均存在不同程度的問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化的加速，大批農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)更加頻繁?，F(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)，可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而回到農(nóng)村，需要參加居保。但目前我國(guó)尚缺乏城鄉(xiāng)養(yǎng)老跨制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，沒(méi)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和居保制度間的通道，城鄉(xiāng)間流動(dòng)人員的養(yǎng)老權(quán)益缺乏制度保障。隨著越來(lái)越多的人員在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，解決城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的轉(zhuǎn)移銜接問(wèn)題，已經(jīng)成為河北省養(yǎng)老保障體系建設(shè)的重要瓶頸。通過(guò)分析兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間存在的差異和銜接的體制性鴻溝；找出存在的主要問(wèn)題并簡(jiǎn)要分析產(chǎn)生的原因；提出城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的思路；著重分析城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接轉(zhuǎn)化的內(nèi)在機(jī)理，設(shè)計(jì)出制度間賬戶轉(zhuǎn)換的路徑、引入養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的折算及繳費(fèi)年限的確定方法；最后提出城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的對(duì)策及建議。

一、河北省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異性分析

目前河北省的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老制度組成。在城鎮(zhèn)主要是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城?！保?009年3月11日，河北省根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)），依據(jù)原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部制訂的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合河北省實(shí)際，下發(fā)了（冀政[2009]55號(hào)）文件《關(guān)于河北省企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)施意見(jiàn)》結(jié)合河北省人民政府辦公廳辦字[2006]77號(hào)《河北省企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法》對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范和完善。在農(nóng)村則是實(shí)施新農(nóng)保制度。河北省于2009年啟動(dòng)首批新農(nóng)保試點(diǎn)，并在2011年7月同步啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2012年5月22日，根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求和河北省實(shí)際，河北省決定合并實(shí)施河北省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。下發(fā)冀政函〔2012〕68號(hào)文件，自2012年7月1日起，河北省合并實(shí)施新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)稱為“居?！?。城保和居保主要內(nèi)容概括對(duì)比分析見(jiàn)表1，差異性分析如下：

（一）性質(zhì)及管理體制上的差異

城保制度的建立和實(shí)施主要有強(qiáng)制性原則作保障，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，用人單位和企業(yè)必須為本單位人員繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這與社會(huì)保險(xiǎn)的特征是相符合的。而在居保制度中，不管是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村居民都是以自愿參保為首要原則，并且規(guī)定在原新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，符合領(lǐng)取條件的老年人領(lǐng)取待遇與其子女參保繳費(fèi)掛鉤的有關(guān)規(guī)定不再執(zhí)行。在社?；鸸芾砩希俺潜！苯y(tǒng)籌層次已經(jīng)上升到省級(jí)統(tǒng)籌，基金管理比農(nóng)村嚴(yán)格規(guī)范，“居?！痹诮y(tǒng)籌層次上較低，管理制度不完備，目前暫以縣（市）、區(qū)為單位管理。

（二）養(yǎng)老基金籌集設(shè)計(jì)上的差異

1、城保設(shè)有繳費(fèi)基數(shù)并且按比例繳費(fèi)。（1）職工個(gè)人以本人上年度月平均工資收入為繳費(fèi)基數(shù)，按8%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。并設(shè)有個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的上下限以避免繳費(fèi)差距過(guò)大：其中下限為全省上一年度在崗職工月平均工資的60%，上限為全省上一年度在崗職工月平均工資的300%。（2）參保單位（企業(yè)）以上年度職工工資總額為繳費(fèi)基數(shù)，按20%的比例繳納。單位繳費(fèi)工資低于全省上一年度在崗職工月平均工資的60%或無(wú)法核定職工工資總額的，以職工個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)之和做為企業(yè)的計(jì)算基數(shù)繳費(fèi)。（3）另?yè)?jù)冀人社發(fā)〔2011〕72號(hào)文件，參加城保的個(gè)體戶、自由職業(yè)者以及其他靈活就業(yè)人員，可根據(jù)自己的收入狀況，選擇按全省上年度職工月平均工資的40%至300%為繳費(fèi)基數(shù)，按20%的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)個(gè)體戶的雇工按8%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其余部分由雇主繳納。

2、居保制度的養(yǎng)老基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助以及各級(jí)政府補(bǔ)貼構(gòu)成。（1）個(gè)人繳費(fèi)。參加居保制度的城鄉(xiāng)居民（以下簡(jiǎn)稱參保人）應(yīng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。目前河北省繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10個(gè)檔次，城鄉(xiāng)居民可以自主選擇繳費(fèi)檔次。（2）集體補(bǔ)助。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件好的集體經(jīng)濟(jì)組織、其他經(jīng)濟(jì)組織及社會(huì)公益組織對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，資助標(biāo)準(zhǔn)由這些經(jīng)濟(jì)組織自主確定。（3）政府補(bǔ)貼。中央財(cái)政對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人支付城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。各級(jí)地方政府對(duì)城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最低為每人每年30元。由省、市、縣（市、區(qū)）按照1：1：1的比例分擔(dān)。

（三）養(yǎng)老金賬戶及領(lǐng)取待遇安排上的差異

1、居保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央政府確定的居?；蛐罗r(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，由中央財(cái)政全額補(bǔ)助（2）居民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助及其他社會(huì)公益組織、個(gè)人對(duì)參保人繳費(fèi)的資助，各級(jí)地方政府對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部記入居民的個(gè)人賬戶。（3）個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的利息收益。由省人社廳參考央行公布的金融機(jī)構(gòu)一年期存款利率計(jì)算個(gè)人賬戶利息，按年度定期公布計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)。居民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以計(jì)發(fā)系數(shù)（139）。若參保人死亡的，個(gè)人賬戶中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承；政府補(bǔ)貼余額用于支付其他參保人的養(yǎng)老金。

2、城保養(yǎng)老金待遇由統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（參保人員退休時(shí)全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資）÷2×繳費(fèi)年限×1%。（2）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=個(gè)人賬戶累計(jì)儲(chǔ)存額÷本人退休年齡相對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)。計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一確定?；A(chǔ)養(yǎng)老金由統(tǒng)籌賬戶支付；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金從個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額中支付，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額不足支付個(gè)人賬戶養(yǎng)老金時(shí)，由統(tǒng)籌賬戶基金繼續(xù)支付。

二、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的體制障礙和存在問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的必要性和體制障礙

從制度設(shè)計(jì)和實(shí)施看，河北省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在賬戶模式、籌資方式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇享受水平及政府責(zé)任程度等方面存在著較大差異，城保在社會(huì)保障中的主導(dǎo)地位和居保制度的社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)不明確，也形成鮮明對(duì)比。這些差異直接影響和阻礙著河北省城鄉(xiāng)居民和勞動(dòng)力的流動(dòng)，限制了城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，同時(shí)也不利于河北省農(nóng)村工業(yè)化和城市化的發(fā)展。因此，消除兩種制度之間的諸多差異，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接與轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與均衡，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。然而城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化受諸多體制條件的限制，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有著不同的形成歷史，其制度的性質(zhì)、制度模式和制度內(nèi)容具有很大不同，這些將成為城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的體制內(nèi)障礙因素。除此之外，還受諸如戶籍制度、土地制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、財(cái)政體制等外部制度因素的阻礙[2]。

（二）河北省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化。河北省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城保制度、居保制度適用于不同的參保對(duì)象，因此制度之間有很強(qiáng)的獨(dú)立性，在制度的設(shè)計(jì)上城鄉(xiāng)體制差異大，仍是典型的二元結(jié)構(gòu)。從保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理方面看多元化制度供給是保障資源的一種浪費(fèi)。從參保對(duì)象流動(dòng)與轉(zhuǎn)保方面看，由于各種制度模式差異大、待遇標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)發(fā)辦法不同，保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移存在嚴(yán)重的制度壁壘。這種制度上的分割導(dǎo)致了各種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間銜接不順暢，也不利于人力資源在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域之間的自由流動(dòng)。2009年，人力資源和社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部出臺(tái)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，規(guī)定了參加城保制度的參保人員跨省流動(dòng)并在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。但是，我國(guó)目前缺乏制度與制度之間的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，比如：由城保制度轉(zhuǎn)入居保制度以及由居保轉(zhuǎn)入城保制度的銜接辦法目前存在空白。隨著河北省城市化的加速發(fā)展，大量農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)，參加了當(dāng)?shù)氐某潜Ｖ贫?，但是其之前在農(nóng)村參加居保的個(gè)人賬戶繳費(fèi)額由于沒(méi)有銜接機(jī)制只能封存。部分進(jìn)城的農(nóng)民工因工作原因返鄉(xiāng)后，同樣由于沒(méi)有轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，之前繳納的城保保險(xiǎn)費(fèi)不能轉(zhuǎn)移到居保養(yǎng)老制度中，這損害了農(nóng)民工的基本權(quán)益[2]。

2、河北省現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面不足。從城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施和覆蓋面看，農(nóng)村養(yǎng)老制度的穩(wěn)定性和保險(xiǎn)關(guān)系的持續(xù)性差以及大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)困難等問(wèn)題，造成了大量適保人群未能參保，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的不足。根據(jù)2011年河北省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示：河北省參加機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城保、新農(nóng)保以及城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)制度共計(jì)3524.1萬(wàn)人，而2011年末全省常住人口7240.51萬(wàn)人?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率為48.67%。具體數(shù)據(jù)如下圖1所示。

符合參保條件但沒(méi)有納入現(xiàn)行城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍的人群主要包括：參保意識(shí)差的純農(nóng)民、一些私營(yíng)企業(yè)的從業(yè)人員、個(gè)體戶、靈活就業(yè)人員等。農(nóng)村大量年輕力壯的農(nóng)民可能只看到短期內(nèi)只繳費(fèi)的義務(wù)，得不到可見(jiàn)的利益，而采取等待觀望態(tài)度而未參保；一些年齡大的農(nóng)民受中國(guó)傳統(tǒng)觀念影響，認(rèn)為養(yǎng)兒防老、儲(chǔ)蓄防老更為可靠，造成參保意識(shí)不強(qiáng)；還有部分農(nóng)村的弱勢(shì)群體由于自身經(jīng)濟(jì)條件差，無(wú)暇顧及養(yǎng)老保障的安排既使想?yún)⒈Ｒ步?jīng)濟(jì)拮據(jù)；同時(shí)可能當(dāng)?shù)卣畬?duì)居保制度宣傳工作不到位也是重要的原因。私營(yíng)企業(yè)本身所具有經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性差、季節(jié)差異性強(qiáng)、用工流動(dòng)性大、用工人員變動(dòng)頻繁等特點(diǎn)，再加上相關(guān)的法律監(jiān)管不到位，雇傭工人迫于就業(yè)壓力不敢伸張自己的養(yǎng)老保障權(quán)益，導(dǎo)致部分私營(yíng)企業(yè)主不愿意為其雇員參保繳費(fèi)。河北省存在的這種制度內(nèi)不參保的問(wèn)題危害性是很大的，它損害了社會(huì)保障制度的公平性，導(dǎo)致了勞動(dòng)者收入分配和社會(huì)地位的不公平 [2]。

3、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和待遇計(jì)發(fā)差距大。河北省在制度設(shè)計(jì)上，居保與城保的繳費(fèi)水平和待遇標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)辦法等方面存在很大不同。在繳費(fèi)方面，居保實(shí)行年繳，個(gè)人按檔次繳費(fèi)；集體補(bǔ)助及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織資助記入個(gè)人賬戶，但實(shí)際上河北省各地的集體補(bǔ)助繳費(fèi)部分缺失嚴(yán)重，此項(xiàng)政策形同虛設(shè)；地方政府補(bǔ)貼部分絕大部分地市縣按最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，財(cái)政支出投入不夠；而且沒(méi)有社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。城保制度實(shí)行按月按比例繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶（ 靈活就業(yè)人員按8%進(jìn)入），企業(yè)繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，而且個(gè)人和企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)相對(duì)居保檔次繳費(fèi)制度要高很多。從2011年河北省各種城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率來(lái)看差異較大，城保幾乎是居保繳費(fèi)率的4倍（具體數(shù)據(jù)見(jiàn)下表2）。目前河北省城保繳費(fèi)率已經(jīng)達(dá)到比較高的水平19.32%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均繳費(fèi)水平（為10%），甚至很快就要達(dá)到國(guó)際警界線（20%）。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2011年河北省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（附注：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率=人均養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)額/職工平均工資）。

待遇領(lǐng)取條件上，居保制度要求年滿60周歲累計(jì)繳費(fèi)不少于15年可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，城保職工達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡（男滿60歲，女干部滿55歲，女工人滿50歲）退休后可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。在待遇計(jì)發(fā)方面，兩者都由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，但居保制度基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央或地方財(cái)政發(fā)放，帶有普惠性（ 每人每月55 元）；城保制度基礎(chǔ)養(yǎng)老金與參保人繳費(fèi)年限和平均繳費(fèi)工資水平掛鉤，由社會(huì)統(tǒng)籌賬戶發(fā)放。55元的居?；A(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于20%的城?；A(chǔ)養(yǎng)老金替代率[3]。因此，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接主要應(yīng)解決制度之間賬戶資金轉(zhuǎn)移以及繳費(fèi)年限折算這兩大關(guān)鍵問(wèn)題。

三、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的思路及內(nèi)在機(jī)理

（一）城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的總體思路

盡管河北省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但目前達(dá)不到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的條件，因此現(xiàn)階段首先要從優(yōu)化養(yǎng)老資源、簡(jiǎn)化操作辦法、提高管理效率的角度，對(duì)現(xiàn)行居保制度、被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度（簡(jiǎn)稱“土?！保?、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“工?！保┻M(jìn)行規(guī)范和完善，形成統(tǒng)一的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架；同時(shí)，對(duì)城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，促進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與城保的融合與統(tǒng)一，形成統(tǒng)一的城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本路徑是：首先從“城鄉(xiāng)分割”到“統(tǒng)一籌劃、制度有別”，然后到“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”。分階段漸進(jìn)式進(jìn)行，等待條件和時(shí)機(jī)成熟后，逐漸實(shí)現(xiàn)二者的銜接與轉(zhuǎn)化，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)（參見(jiàn)圖2）。

對(duì)居保的要求是要既能適應(yīng)農(nóng)村及城鎮(zhèn)居民的情況，又能有利于與城市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接，初步設(shè)想的方案是部分積累制城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

對(duì)城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革的重點(diǎn)是：完善城保制度、優(yōu)化和整合城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和項(xiàng)目、調(diào)整和控制城市養(yǎng)老金水平的增長(zhǎng)、將城市農(nóng)民工直接納入城保制度等，改革的目標(biāo)是增強(qiáng)城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的包容性、開(kāi)放性以及與居保銜接的親合性。

（二）河北省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的內(nèi)在機(jī)理

城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接與轉(zhuǎn)化，從制度層面看，主要包括：賬戶的轉(zhuǎn)換、繳費(fèi)年限的確定、養(yǎng)老金待遇的調(diào)整及其他要素的調(diào)整與統(tǒng)一等。其中賬戶的轉(zhuǎn)換和繳費(fèi)年限的確定是關(guān)鍵。

1、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶轉(zhuǎn)移的條件

參加職保和居保人員，達(dá)到職保法定退休年齡（含待遇領(lǐng)取年齡）后，職保繳費(fèi)年限滿15年（含依據(jù)有關(guān)規(guī)定延長(zhǎng)繳費(fèi)）的，可以申請(qǐng)從居保轉(zhuǎn)入職保，按照職保辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇；職保繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請(qǐng)從職保轉(zhuǎn)入居保，待達(dá)到居保規(guī)定的領(lǐng)取條件時(shí)，按照居保辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇。由于職保、居保制度都規(guī)定繳費(fèi)年限滿十五年為按月享受基本養(yǎng)老金的條件，而職保的待遇水平相對(duì)較高。因此，規(guī)定只要滿足參加職保的繳費(fèi)年限，無(wú)論在新農(nóng)?；虺蔷颖＠U費(fèi)多長(zhǎng)時(shí)間，都可以轉(zhuǎn)入職保合并計(jì)算待遇，有利于最大限度地保障參保人員的權(quán)益，同時(shí)引導(dǎo)參保人員長(zhǎng)期參保、持續(xù)繳費(fèi)；而對(duì)由于各種原因在職保繳費(fèi)不足十五年的，按照社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定從職保轉(zhuǎn)入居保，由后者發(fā)揮“兜底”功能，也避免因職保繳費(fèi)年限不足而造成參保人員的權(quán)益損失。

2、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移及繳費(fèi)年限的確定

參保人員從居保轉(zhuǎn)入職保的，居保個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額并入職保個(gè)人賬戶，居保繳費(fèi)年限不累計(jì)計(jì)算或折算為職保繳費(fèi)年限。參保人員從職保轉(zhuǎn)入居保的，職保個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額并入居保個(gè)人賬戶，參加職保的繳費(fèi)年限合并累加計(jì)算為居保的繳費(fèi)年限。對(duì)職保向居保轉(zhuǎn)移的，不轉(zhuǎn)移職保統(tǒng)籌基金?？紤]到統(tǒng)籌基金是政府對(duì)職保制度的專門安排，基本功能是保障職保退休人員的基本生活；而居保制度中沒(méi)有這一安排，而另外安排了政府全額支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。如果職保向居保單向轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，會(huì)導(dǎo)致各項(xiàng)制度資金安排上的不平衡。同時(shí)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶性質(zhì)不同，不屬于個(gè)人所有。參保人員從職保轉(zhuǎn)入居保，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，也不影響其個(gè)人權(quán)益。

3、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇的調(diào)整

參保人員若在同一年度內(nèi)重復(fù)參加職保和居保的，其重復(fù)時(shí)段（按月計(jì)算）只計(jì)算職保繳費(fèi)年限，清退居保重復(fù)時(shí)段繳費(fèi)，并將居保重復(fù)時(shí)段相應(yīng)個(gè)人繳費(fèi)（含集體補(bǔ)助）金額退還本人。參保人員不得同時(shí)領(lǐng)取職保和居保待遇。已經(jīng)同時(shí)領(lǐng)取職保和居保待遇的，終止并解除居保養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，除政府補(bǔ)貼外的個(gè)人賬戶余額退還本人，已領(lǐng)取的居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇應(yīng)予以退還；本人不予退還的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)從居保個(gè)人賬戶余額或者職?；攫B(yǎng)老金中抵扣。必須遵循養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系唯一性的原則，既優(yōu)先保留養(yǎng)老金水平較高的職保待遇，又防止重復(fù)領(lǐng)取待遇給其他參保人員權(quán)益帶來(lái)?yè)p害。

四、河北省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的對(duì)策及建議

城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化是新時(shí)代的新生事物，這項(xiàng)工作沒(méi)有現(xiàn)成的理論和經(jīng)驗(yàn)可借鑒，操作和實(shí)施起來(lái)難度相當(dāng)大，為此建議從以下幾個(gè)方面加以完善：

（一）先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)漸進(jìn)式推廣

城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接與轉(zhuǎn)化是中國(guó)國(guó)情的特有情況，沒(méi)有現(xiàn)成的理論和經(jīng)驗(yàn)可借鑒，因此必須經(jīng)過(guò)深入試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善理論后，進(jìn)行推廣。河北省城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在一些具體細(xì)節(jié)上也存在地區(qū)差異，因此轉(zhuǎn)移辦法的完善需要一個(gè)探索試點(diǎn)的過(guò)程。其次，辦法的實(shí)施需要統(tǒng)一規(guī)范、操作簡(jiǎn)便的經(jīng)辦流程，否則再好的辦法也難以落實(shí)。建議試點(diǎn)地選擇經(jīng)濟(jì)條件較好、城鎮(zhèn)化相對(duì)發(fā)達(dá)、有一定的新農(nóng)保工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，如河北省的秦皇島市。試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)是要對(duì)參保對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)折算、賬戶轉(zhuǎn)化、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和待遇等基本要素進(jìn)行規(guī)范和不斷地調(diào)整，對(duì)銜接與轉(zhuǎn)化辦法進(jìn)行完善，以適于向全省推廣。

（二）重視立法保障，及時(shí)制定轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法

要根據(jù)試點(diǎn)情況，及時(shí)出臺(tái)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接與轉(zhuǎn)化的有關(guān)條例和管理辦法，使該項(xiàng)工作有法可依。從統(tǒng)一管理角度，出臺(tái)一個(gè)省級(jí)的《城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的方案》，以及和其配套的實(shí)施細(xì)則，非常必要。該方案和實(shí)施細(xì)則，是全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理的綱領(lǐng)性文件，也是各地市進(jìn)行接轉(zhuǎn)保險(xiǎn)關(guān)系的重要法律依據(jù)。以便解決城鄉(xiāng)流動(dòng)人員的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移問(wèn)題。農(nóng)民工頻繁在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的必然現(xiàn)象，將在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在，研究解決他們的跨城鄉(xiāng)養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題恰逢其時(shí)。一方面，目前由于新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)剛剛試點(diǎn)實(shí)施不久，城鄉(xiāng)養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移無(wú)論從總量，還是訴求方面矛盾并不突出，農(nóng)民工大多年齡在 30 周歲以下，離領(lǐng)取養(yǎng)老待遇還有較長(zhǎng)的時(shí)間。早做籌劃，盡快出臺(tái)辦法，避免問(wèn)題和矛盾的堆積。另一方面，各類養(yǎng)老保障制度正在逐步完善，如果這一問(wèn)題還仍然沒(méi)有解決辦法，勢(shì)必影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)[8]。

（三）加快社保機(jī)構(gòu)信息化管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

加快城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信息化建設(shè)是支撐社會(huì)保障系統(tǒng)的重要技術(shù)保障，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控、傳遞互通、有序銜接具有重要的意義。充分利用國(guó)家“金保工程”建設(shè)，依托政務(wù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)，形成統(tǒng)一集中、分層互聯(lián)和安全高效的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系，為社會(huì)保障管理提供一個(gè)信息共享交換平臺(tái)，為公眾提供一種方便快捷的信息查詢服務(wù)平臺(tái)。目前除了加強(qiáng)各地“城?！敝贫鹊耐晟仆?，同時(shí)，也要加強(qiáng)與兄弟省份的溝通與合作，為保險(xiǎn)關(guān)系的銜接與轉(zhuǎn)移提供方便。要加大各地社會(huì)保險(xiǎn)信息服務(wù)設(shè)施的軟硬件平臺(tái)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化管理，提高管理效率，增強(qiáng)準(zhǔn)確性；有條件的地方，最好與各地社會(huì)保險(xiǎn)的開(kāi)戶銀行建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，對(duì)參保對(duì)象建立社會(huì)保障卡，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)遷轉(zhuǎn)，減少人工程序，節(jié)約成本。

（四）消除體制障礙，創(chuàng)造銜接的寬松制度環(huán)境

城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接與轉(zhuǎn)化，會(huì)涉及到許多相關(guān)制度，如勞動(dòng)就業(yè)制度、戶籍制度、土地制度、社會(huì)福利制度等，它們的開(kāi)放程度直接決定著城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的接軌進(jìn)程。因此，必須加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)就業(yè)制度、戶籍制度等的改革力度，為城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)環(huán)境，是城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接與轉(zhuǎn)化的真正動(dòng)力；繼續(xù)放開(kāi)城鄉(xiāng)戶口的限制和束縛，實(shí)行戶口屬地管理原則，促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)和保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移；將現(xiàn)行城鎮(zhèn)的社會(huì)福利制度向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)一體的社會(huì)福利制度體系，促進(jìn)流向城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力除了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系與城鎮(zhèn)銜接外，也能同時(shí)享受城鎮(zhèn)其他的福利待遇。

（作者單位：河北科技師范學(xué)院 財(cái)經(jīng)學(xué)院）

基金項(xiàng)目：2012年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“河北省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接研究（201204115）”。

河北省人力資源與社會(huì)保障廳課題“創(chuàng)業(yè)政策對(duì)對(duì)河北省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的績(jī)效分析及其優(yōu)化（JRS-2011-1080）”。