論政府在改善法制環(huán)境中的職能定位

李星洲

法制環(huán)境是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，包括立法、司法、行政執(zhí)法、法制宣傳教育等方面。營(yíng)造良好的法制環(huán)境，受各種因素的制約和控制，其中，政府的影響是最重要的。政府在法制環(huán)境的建設(shè)中起到表率和示范作用，政府的思想觀念、職能轉(zhuǎn)變、工作作風(fēng)起著決定的作用。

優(yōu)化法制環(huán)境，首先要解決這樣一個(gè)基本問題，就是：哪些是政府應(yīng)該有的、應(yīng)得到強(qiáng)化的職能？哪些是不應(yīng)有的、應(yīng)予以遏制的行為？實(shí)際上就是政府職能如何科學(xué)定位問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的作用是必要的、也是必須的，但是，我們既不能漠視政府的作用，也不能夸大政府的作用，以政府代替市場(chǎng)。

重新定位政府，就是要區(qū)分不同角色，屬于市場(chǎng)的要還與市場(chǎng)，政府不能“錯(cuò)位”或“越位”：屬于政府的要管到管好，不能“缺位”。政府的作用就是在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中掌好舵，而不是去劃槳。政府職能應(yīng)真正定位在五個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，二是社會(huì)管理，三是市場(chǎng)監(jiān)督， 四是公共服務(wù)，五是國(guó)家安全與社會(huì)治安。換句話說，政府是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的調(diào)節(jié)者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序的維護(hù)者、執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則的仲裁者以及戰(zhàn)略規(guī)劃的制定者。政府行政職能的最優(yōu)化模式應(yīng)是新型的行政管理體制。即“小政府、大社會(huì)”。具體說，第一，機(jī)構(gòu)規(guī)模小，政府行政機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)一步精簡(jiǎn)、壓縮，除了保留必要的機(jī)構(gòu)外，取消多余的機(jī)構(gòu)編制，減少管理層次和中間環(huán)節(jié)。第二， 管理范圍小，簡(jiǎn)單地說，變多管事為少管事。行政管理體制改革的核心是轉(zhuǎn)變職能，應(yīng)把政府作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立者和維護(hù)者。第三，建立起直接的管理行政管理體制，減少中間環(huán)節(jié)，提高辦事效率。第四， 社會(huì)變大， 簡(jiǎn)而言之，“大社會(huì)”指的是社會(huì)擴(kuò)大，社會(huì)自治。把許多社會(huì)事務(wù)，例如由政府主辦的大量社會(huì)組織及社會(huì)事務(wù)交給社會(huì)中的個(gè)人、企事業(yè)單位及其他社會(huì)組織，擴(kuò)大社會(huì)自治權(quán)限。在政府的宏觀調(diào)控下，社會(huì)組織獨(dú)立自主地發(fā)揮作用， 自我組織、 自我管理、自我服務(wù)，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

一、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)實(shí)行高度集中的、全方位的管理，即企業(yè)的產(chǎn)供銷、人財(cái)物要由政府決定，社會(huì)成員的生老病死要由政府負(fù)責(zé)，一切社會(huì)組織都被置于行政權(quán)力之中，一切社會(huì)關(guān)系都具有了行政內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系，一句話，事無巨細(xì)，全由政府包辦。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，我們先后經(jīng)過“以計(jì)劃調(diào)節(jié)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”、“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合”、“有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”、“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”等不同階段的探索，政府行為也相應(yīng)地發(fā)生一些轉(zhuǎn)變，特別是在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，提出讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)作用，對(duì)政府行為的改造具有根本性意義。但是，從總體上看，政府行為仍然沒有擺脫一靠紅頭文件、二靠政策手段、三靠保護(hù)壟斷這樣一種行政支配的行為模式。我們不少政府部門還習(xí)慣于直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，行政管制還過多，審批制還在經(jīng)濟(jì)生活中起主要作用。所以，有人把中國(guó)經(jīng)濟(jì)形象地稱之為“審批經(jīng)濟(jì)”或“政府管制型經(jīng)濟(jì)”。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中，存在著政府對(duì)市場(chǎng)的過度替代問題，一些應(yīng)該由市場(chǎng)起作用的仍由政府包辦，而一些應(yīng)該由政府職能到位的卻沒有真正管得起來，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和完善，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要的因素。主要表現(xiàn)是：

l、政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政企不分政府機(jī)構(gòu)林立，職能重迭，人浮于事，職責(zé)不清，互相推諉扯皮，許多政府部門權(quán)力過分集中，監(jiān)督制約機(jī)制又相對(duì)弱化，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境不夠?qū)捤?。由于目前許多職能部門還掌握著很多重要的有形資源和無形資源，有形資源如土地、計(jì)劃物資等，無形資源如經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、某些物品的進(jìn)出口權(quán)、配額批準(zhǔn)權(quán)、股票上市權(quán)等。許多領(lǐng)域市場(chǎng)化程度嚴(yán)重不足，市場(chǎng)在資源配置中所起的作用還受到很大制約，致使行政干預(yù)在許多生產(chǎn)要素的配置領(lǐng)域起著重要作用，最典型的問題是行政審批制。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)管理模式的影響，許多地方的政府職能部門形成了諸如管理就是審批、管理就是收費(fèi)的錯(cuò)誤思維定勢(shì)，上一個(gè)項(xiàng)目就要層層審批、多頭審批，不僅周期長(zhǎng)，而且每過一關(guān)都要“雁過拔毛”，層層收費(fèi)，給企業(yè)和外來投資者造成不必要的負(fù)擔(dān)和壓力，不僅使許多項(xiàng)目在沒完沒了的審批中貽誤了時(shí)機(jī)，而且增加了市場(chǎng)交易的成本，影響了投資環(huán)境，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還為權(quán)力尋租與腐敗提供了土壤。

2、行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義嚴(yán)重

許多職能部門憑借著政府賦予的權(quán)力，在本應(yīng)開放的市場(chǎng)領(lǐng)域搞壟斷經(jīng)營(yíng)，排斥其他行業(yè)和外來資本、民間資本參與競(jìng)爭(zhēng)，有的甚至將“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”，攫取行業(yè)壟斷利益。這利行政壟斷行為，導(dǎo)致了企業(yè)和資源運(yùn)用低效率，阻礙了各種經(jīng)濟(jì)成分平等競(jìng)爭(zhēng)，扼殺了經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與活力。不少地方政府受地方利益的驅(qū)使，人為地設(shè)置市場(chǎng)壁壘，甚至通過出臺(tái)地方性的政策和法規(guī)，限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，如限制外地勞動(dòng)力和產(chǎn)品的流入，阻撓本地“經(jīng)濟(jì)人”到外地去投資，唯恐“肥水流入外人田”；有的用行政手段保護(hù)本地落后產(chǎn)品，甚至對(duì)生產(chǎn)和銷售假冒偽劣產(chǎn)品的行為也不管不問，致使“地下經(jīng)濟(jì)”滋生蔓延；當(dāng)外來投資者與本地企業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)，地方司法機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)組織受地方政府的影響，往往會(huì)偏袒本地企業(yè)，使外來投資者蒙受損失。凡此種種，都嚴(yán)重違背了市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，不利于建立統(tǒng)一、開放的市場(chǎng)，影響經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。

3、法制不完善

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展離不開法制建設(shè)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、健全的法制，不僅可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件，而且可以直接滲透到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范各種經(jīng)濟(jì)行為，調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系。目前我國(guó)還沒有完全建立起與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、完備的法律體系，尤其是規(guī)范政府行為、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)尚不健全。主要表現(xiàn)：一是無法可依。由于經(jīng)濟(jì)立法跟不上，合作雙方出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛缺乏處理矛盾的具體法規(guī)，主要是反壟斷和公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的具體法規(guī)。二是有法不依。許多地方不能堅(jiān)持依法行政，政出多門，管理經(jīng)濟(jì)的隨意性比較大，政府職能部門與企業(yè)之間經(jīng)濟(jì)信用失常的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

4、政府工作缺乏透明度

目前由于開放力度與水平的限制，政府信息公開還存在一些障礙，在吸引外商投資的政策上，我們的法規(guī)體系缺乏透明度。近年來中國(guó)在涉外稅收、外匯管制、加工貿(mào)易等方面的政策調(diào)整頻繁，但政策制定程序、法律體系和金融制度往往缺管透明度。例如，一些政策的出臺(tái)，事先未向企業(yè)披露，甚至由于缺少信息渠道，外商投資企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中遇到了問題才得知有關(guān)政策、法規(guī)已經(jīng)改變。另外，有些法規(guī)和政策在各地執(zhí)行時(shí)不統(tǒng)一，給投資者造成疑慮。這是與WT0規(guī)則不相符合的，也不符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。

二、轉(zhuǎn)變政府職能的工作重點(diǎn)

要優(yōu)化法制環(huán)境，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，變“無限政府”為“有限政府”，變無所不為的政府為有所不為的政府，真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的方式。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，近期可供選擇的工作重點(diǎn)是：

1、加強(qiáng)法律和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)

切實(shí)糾正執(zhí)法中執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，堅(jiān)決清除執(zhí)法中的腐敗現(xiàn)象。一是要加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。作為執(zhí)法人員，本身應(yīng)該知法、懂法、守法，不懂法，決不能執(zhí)法。執(zhí)法機(jī)關(guān)要強(qiáng)化法律的培訓(xùn)考核，把法律培訓(xùn)考核的結(jié)果作為晉升、晉級(jí)的生要依據(jù)，對(duì)于不學(xué)法、不懂法、不守法、亂執(zhí)法造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅處理；二是要定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)；三是要加強(qiáng)執(zhí)法人員的廉政建設(shè)。要在執(zhí)法人員中經(jīng)常性地開展反腐倡廉的宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)執(zhí)法人員廉潔自律的自覺性：要充分認(rèn)識(shí)到執(zhí)法不嚴(yán)是執(zhí)法中最大的腐敗，執(zhí)法不嚴(yán)等于是放縱違法犯罪，給社會(huì)造成不安定因素；要經(jīng)常性地開展執(zhí)法檢查和講評(píng)活動(dòng)，不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯(cuò)誤。

2、完善法規(guī)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)秩序與法制環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是法制經(jīng)濟(jì)，是否有一個(gè)規(guī)范的市場(chǎng)秩序和法制環(huán)境是一個(gè)政府職能優(yōu)劣的重要標(biāo)志。我們應(yīng)從制度及法規(guī)的創(chuàng)新和落實(shí)抓起，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，加強(qiáng)法制建設(shè)，形成公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第一，進(jìn)一步清理規(guī)范性文件，凡是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和WT0規(guī)則要求，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文件堅(jiān)決予以廢止。第二，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新情況，及時(shí)制定修改完善法律法規(guī)，既要從實(shí)際情況出發(fā)并認(rèn)真總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

3、按照職能定位，轉(zhuǎn)變政府職能

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的作用在于搞好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)，環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，而決不是取市場(chǎng)而代之。政府只能按社會(huì)分工集中精力干好本職工作，最大限度地減少地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的介入。對(duì)市場(chǎng)自身能夠調(diào)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府不應(yīng)過分干預(yù)。尤其是要把政府不該管的事明確出來，劃定政府部門的服務(wù)職能，把屬于企業(yè)和民眾的自主權(quán)利還給他們。如不干預(yù)企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)者的任免，不在幕后操縱企業(yè)與執(zhí)法部門的正常法律事務(wù)，不操縱銀行與企業(yè)之間的借貸，不利用政府的權(quán)力和影響要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府項(xiàng)目融資等，也不濫用政府信譽(yù)，為企業(yè)的融資活動(dòng)提供擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保，更不能干預(yù)司法或縱容包庇逃避債務(wù)的活動(dòng)。如果什么都由政府來管，不但管不好，還有可能出現(xiàn)很多問題。

轉(zhuǎn)變政府職能還應(yīng)該對(duì)政府應(yīng)該管的事情要敢管并且管好。政府在經(jīng)濟(jì)方面的職能只有兩項(xiàng)：一是為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）提供行為規(guī)范、市場(chǎng)規(guī)則和法律框架；二是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的公共設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)。具體來說就是強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，弱化直接管理職能；加快政府審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制：取消對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和不合理的政府支持措施，盡可能減少乃至取消行政干預(yù)；不斷改善和優(yōu)化管理服務(wù)環(huán)境，提高政府工作效率；大力培育各類行業(yè)協(xié)會(huì)，健全和規(guī)范社會(huì)中介組織，轉(zhuǎn)移政府承擔(dān)的社會(huì)職能。

轉(zhuǎn)變政府職能還應(yīng)加大力度，改革審批制度。改革審批制度，從內(nèi)容上看，就是要對(duì)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能定位的審批事項(xiàng)，對(duì)不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及難以有效發(fā)揮作用的行政審批事項(xiàng)，堅(jiān)決予以取消。凡是可以用市場(chǎng)機(jī)制代替的，都要通過市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，盡可能把行政審批減少到最低限度。對(duì)于確需保留的審批事項(xiàng)要盡可能地上升為法律法規(guī)，最終讓審批快起來，把關(guān)嚴(yán)起來，服務(wù)優(yōu)起來。

4、全面推進(jìn)政府信息公開，加大政府工作的透明度政府信息一般是指政府機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)而產(chǎn)生、獲取、利用、傳播、保存和負(fù)責(zé)處置的信息。政府信息公開是指政府主動(dòng)或被動(dòng)地將其掌握的政府信息予以公開。政府主動(dòng)公開信息，指政府主動(dòng)地在有關(guān)的公開出版物和網(wǎng)站上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息。政府被動(dòng)公開信息，指允許申請(qǐng)人通過查詢、閱讀、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看的形式，依法利用政府部門所掌握的政府信息；或者應(yīng)申請(qǐng)將政府信息以通告、告示、布告、公告等方式予以公開。通過這些方式，政府將其掌握的信息全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地展現(xiàn)給公眾，人們可以根據(jù)掌握的政府信息適時(shí)安排調(diào)整自己的生活并可以將政府的工作行為置于公眾的監(jiān)督之下，這對(duì)于政府樹立誠信形象和增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任感將起到舉足輕重的作用。

政府信息公開是政府對(duì)公眾應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)基本職責(zé)。然而現(xiàn)實(shí)中，由于我國(guó)尚沒有一部統(tǒng)一的《政府信息公開法》，有關(guān)行政機(jī)關(guān)信息公開的制度散見于一大批相關(guān)法律、法規(guī)之中，缺乏明確而具體的規(guī)定。因此，在一些地方，政府信息公開的落實(shí)情況卻不盡人意。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)60%的經(jīng)濟(jì)信息都由政府掌握，但由于缺少統(tǒng)一的法律規(guī)定，這些信息往往被封鎖在政府機(jī)關(guān)， 民間很難得到和利用， 目前政府信息公開存在的問題主要有：

①政府信息公開的思想觀念障礙。有些行政機(jī)關(guān)工作人員受官本位思想影響較深，缺乏為公眾提供政府信息的服務(wù)意識(shí)，不愿主動(dòng)公開政府信息，仍然熱衷于“暗箱操作”。

②政府信息公開的內(nèi)容有限。當(dāng)前我國(guó)政府信息公開呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：形式上公開多，實(shí)質(zhì)上公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則公開多，具體內(nèi)容公開少；“正面”信息公開多，“負(fù)面”信息公開少，特別是政府工作失誤、不足及造成重大影響的 惡性事件公開的少。

○3政府信息公開的渠道狹窄。政府信息公開的手段僅局限為政府公報(bào)、紅頭文件、黨報(bào)、黨刊、電視臺(tái)、電臺(tái)等，公開方式比較單一。這些問題的存在都會(huì)降低政府行為的公信度，從而影響政府信用。

我國(guó)近年來在政府信息公開方面取得了一定的進(jìn)展，各地先后推出了諸如政務(wù)公開、公開招考、公開招標(biāo)等公開措施，呈現(xiàn)了政府信息公開的趨勢(shì)。但是，適應(yīng)我國(guó)入世后新的要求，我國(guó)信息公開還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，應(yīng)該著重解決以下問題：

一是擴(kuò)大政府信息公開范圍，促進(jìn)政府與社會(huì)公眾的信息互動(dòng)。政府信息公開的范圍必須加以擴(kuò)展，應(yīng)打破原有的時(shí)間和空間限制，打破過去政府信息公開的自上而下的逐級(jí)下傳模式，實(shí)現(xiàn)政府信息公開的網(wǎng)絡(luò)化模式，提高政府內(nèi)外溝通的效率。凡是社會(huì)公眾想了解的政府信息，只要不違反《保密法》、《政府信息公開條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，政府就有義務(wù)提供；凡政府掌握的對(duì)決策產(chǎn)生影響的社會(huì)公眾信息，也應(yīng)主動(dòng)公開。

二是拓寬政府信息公開的渠道，以多種形式實(shí)現(xiàn)政府信息公開，賦予公民和企業(yè)政府信息請(qǐng)求權(quán)。努力拓寬公開渠道，以公眾及時(shí)、明確了解為目標(biāo)，凡是可以利用的形式、方法、渠道都可利用。比如，可以通過召開會(huì)議，發(fā)布文件，印發(fā)辦事指南、宣傳卡片、設(shè)立公開專欄、電子查詢系統(tǒng)等，也可以通過電視、廣播、報(bào)刊、電話、 以及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等形式和渠道予以公開，使全體公民可以平等地行使知情權(quán)，促進(jìn)政府信息公開制度化、規(guī)范化。

三是建立健全政務(wù)公開制度。推行政務(wù)公開，必須從建章立制入手，涉及的各個(gè)單位和部門，都必須建立、完善一系列相應(yīng)的制度，通過制度的建立和執(zhí)行，形成一整套強(qiáng)有力的內(nèi)部約束和外部監(jiān)督機(jī)制。另外，對(duì)一些重要事項(xiàng)建立一些專項(xiàng)制度，如建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)制度、政府采購制度、產(chǎn)權(quán)交易制度， 以及土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣制度等?？傊?，通過制度的形式加以確定，凡是能用市場(chǎng)機(jī)制代替政府行為的都必須通過市場(chǎng)機(jī)制來處理，實(shí)現(xiàn)“陽光作業(yè)”。

5、改善執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法水平

行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員行使法律所賦予的行政職權(quán)，代表國(guó)家依法對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各方面實(shí)施管理，其職務(wù)行為直接關(guān)系到法律的尊嚴(yán)，關(guān)系到法律是否能夠很好的實(shí)施，關(guān)系到國(guó)家的形象，關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因此行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中必須全面推進(jìn)依法行政，消除有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，正確有效地行使法律賦予的職權(quán)，準(zhǔn)確地在具體行政行為中適用法律。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家制定的全部法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和大量的規(guī)章當(dāng)中，70%以上都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。執(zhí)行這些法律、規(guī)章所涉及的領(lǐng)域范圍更是寬泛無比。由此可見，行政機(jī)關(guān)依法行政對(duì)優(yōu)化法制環(huán)境的重要性。

一是行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須嚴(yán)格地依據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容行使自己的職權(quán)，依法管理社會(huì)事務(wù)，做到人民政府為人民。行政權(quán)具有一種擴(kuò)張的本能，必須嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)的行使，使之權(quán)限合法化。否則，依法行政將成為一句空談。因此，行使行政權(quán)必須嚴(yán)格按照“法無明文規(guī)定不得為之“的原則，即法律有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守，并依照法律的內(nèi)容去行使權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不得推定自己具有該項(xiàng)權(quán)力而去行使。

二是行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須嚴(yán)格地依據(jù)法律規(guī)定的程序行使自己的職權(quán)。程序是法律的生命。依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為在內(nèi)容上合法，而且要求其行為在程序上也要合法。行政機(jī)關(guān)在從事行政立法、行政許可、行政懲戒、行政處罰、行政調(diào)解、行政征收、行政強(qiáng)制和行政救濟(jì)行為時(shí)都必須有嚴(yán)格的法定程序。比如，針對(duì)當(dāng)前亂收費(fèi)現(xiàn)象，要制定出對(duì)收費(fèi)管理制度的嚴(yán)格程序，對(duì)收費(fèi)的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、支出、管理及違反程序的責(zé)任等等，都要有可操作性的具體規(guī)定。

三是要建立健全執(zhí)法責(zé)任制，實(shí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制度。所謂行政執(zhí)法責(zé)任制，就是把法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和履行法定職責(zé)的管理目標(biāo)用責(zé)任制的形式加以規(guī)定和落實(shí)，并依照法定程序嚴(yán)格管理、嚴(yán)格考核，保證行政執(zhí)法制度化、規(guī)范化運(yùn)行。實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制，應(yīng)當(dāng)做到主體明、依據(jù)準(zhǔn)、關(guān)系順、責(zé)任實(shí)。這項(xiàng)制度的關(guān)鍵是要明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并將執(zhí)法責(zé)任層層分解，具體落到每一個(gè)執(zhí)法崗位上。要在采取措施協(xié)調(diào)理順行政法機(jī)關(guān)的職責(zé)的同時(shí)，建立相應(yīng)的具體的便于操作執(zhí)行的行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，定期組織有人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體以及廣大行政相對(duì)人代表組成的行政執(zhí)法考核評(píng)議人員，根據(jù)制定的行政執(zhí)法責(zé)任制的要求、目標(biāo)，逐項(xiàng)評(píng)審考核，評(píng)出優(yōu)秀、 良好、合格和不合格等級(jí)，列入行政執(zhí)法人員檔案，作為獎(jiǎng)懲和升降的依據(jù)，并對(duì)優(yōu)秀者給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，對(duì)不合格者調(diào)離行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。要建立健全錯(cuò)案責(zé)任追究制，對(duì)個(gè)別執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的執(zhí)法犯法，不嚴(yán)格執(zhí)法，造成嚴(yán)重后

果的，必須嚴(yán)肅處理。同時(shí)，根據(jù)“國(guó)家賠償法“的要求，對(duì)執(zhí)法過程中造成損害的要賠償，有直接責(zé)任的執(zhí)法人員或主管人員要負(fù)責(zé)賠償，并由監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督賠償執(zhí)行情況。只有這樣，才能將執(zhí)法效果落到實(shí)處。

6、強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序

行政執(zhí)法監(jiān)督是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的有效手段，是保證行政執(zhí)法合法和適當(dāng)?shù)谋匾緩健榇_保全面執(zhí)行有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，必須建立強(qiáng)有力的、有效的法律監(jiān)督體系，同時(shí)健全司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督體制，并創(chuàng)造條件，為社會(huì)提供大量的法律服務(wù)，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

一要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督是指執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。要建立健全內(nèi)部監(jiān)督的一系列法規(guī)及保證措施，諸如監(jiān)督的內(nèi)容、層次、方法、手段以及處理程序，把分散的政工、紀(jì)檢、法制、信訪等監(jiān)督部門的監(jiān)督職能相對(duì)集中起來，形成完善有力的監(jiān)督機(jī)制。要把經(jīng)常性的執(zhí)法檢查與突擊性的檢查監(jiān)督結(jié)合起來，把執(zhí)法過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入到監(jiān)督制約之中。

二要加強(qiáng)外部監(jiān)督。包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以及新聞?shì)浾摗⑷嗣袢罕姷谋O(jiān)督等等。具體來講就是要加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，把監(jiān)督放在與立法、執(zhí)法同等重要的地位，一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)法犯法、徇私舞弊、貪贓枉法等問題，一定要一查到底。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，完善有關(guān)的監(jiān)督制度，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的違法行為，要依法敢于碰硬，嚴(yán)肅查處；上級(jí)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，有效地制止和糾正違法現(xiàn)象，通過審查和復(fù)議等多種形式加大監(jiān)督職能；新聞?shì)浾摷叭嗣袢罕娨浜媳O(jiān)督機(jī)關(guān)，通過揭露、曝光以及舉報(bào)等，使執(zhí)法人員能夠自覺地依法辦事。

（作者單位：中國(guó)管理科學(xué)研究院）