中國(guó)煤電市場(chǎng)化的改革圖景

張銳

以市場(chǎng)化為取向的改革路徑總在人們的祈盼中向前延伸著。伴隨著自2013年元旦開(kāi)始管理層取消對(duì)合同電煤價(jià)格漲幅和市場(chǎng)交易電煤最高限價(jià)的規(guī)定，實(shí)施近20年之久的電煤價(jià)格“雙軌制”隨后走向終結(jié)，同時(shí)更具“糾偏”意義的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制即將啟動(dòng)，電力市場(chǎng)化改革的大門(mén)由此洞然打開(kāi)。

市場(chǎng)性顛覆

借助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)擴(kuò)張以及城市化腳步不斷加快的強(qiáng)大動(dòng)力，中國(guó)煤炭?jī)r(jià)格自2000年起演繹了長(zhǎng)達(dá)10年的續(xù)升浪潮。資料顯示，在號(hào)稱煤炭市場(chǎng)的“黃金十年”中，國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格上漲幅度約554%，即使在全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)肆虐與蔓延的四年時(shí)間中，由于受到美聯(lián)儲(chǔ)“量化寬松”政策和國(guó)內(nèi)4萬(wàn)億財(cái)政投資的刺激，煤炭?jī)r(jià)格也是居高不下。正是在煤炭也瘋狂的背景下，出于稀釋以往三年中煤炭?jī)r(jià)格的連續(xù)上漲從而增大發(fā)電企業(yè)成本并誘發(fā)通貨膨脹的壓力，國(guó)家發(fā)改委于2011年底出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)發(fā)電用煤價(jià)格調(diào)控的通知》，明確要求2012年電煤合同價(jià)格上漲幅度不得超過(guò)5%，5500大卡的電煤平倉(cāng)價(jià)最高不得超過(guò)每噸800元。這種突擊式的政策安排當(dāng)時(shí)被許多市場(chǎng)人士解讀為煤炭市場(chǎng)化進(jìn)程的倒退。

然而，計(jì)劃趕不上變化。伴隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增幅在2012年的顯著萎縮，煤炭市場(chǎng)供不應(yīng)求的生態(tài)被強(qiáng)力改寫(xiě)，供過(guò)于求的市場(chǎng)脈象清晰可見(jiàn)。據(jù)中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年全年，全國(guó)煤炭產(chǎn)量突破37億噸，同比增長(zhǎng)5.1%；相比于供給，2012年全國(guó)煤炭消費(fèi)總量約為38億噸，增幅同比降低5.6個(gè)百分點(diǎn)。顯然，如果僅僅從國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)需層面觀察就很容易得出供不應(yīng)求的結(jié)論，但必須注意到，除了煤炭的自我供給之外，還有另一個(gè)強(qiáng)大的供給力量——進(jìn)口供給。

由于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇力度較弱，加之新興市場(chǎng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速的減緩，以及美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)加速并減少煤炭使用量等因素影響，2012年全球煤炭需求持續(xù)萎靡；與此同時(shí)，澳大利亞、印尼等國(guó)家煤炭供應(yīng)能力均有不同程度增加，煤炭出口也隨之上升，而中國(guó)則再次扮演了全球最大煤炭進(jìn)口國(guó)的角色。據(jù)中國(guó)煤炭運(yùn)銷(xiāo)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)累計(jì)凈進(jìn)口煤炭量達(dá)到2.7億噸，因此，如果加上國(guó)內(nèi)自有的煤炭產(chǎn)量，2012年我國(guó)煤炭有效供給量可達(dá)39.65億噸，相比于需求超出1.9億噸。與供求市場(chǎng)生態(tài)相匹配，2012年全社會(huì)煤炭庫(kù)存量約為3億噸，其中，煤炭企業(yè)存煤約1. 1億噸，市場(chǎng)去庫(kù)存的壓力不可小覷。

煤炭?jī)r(jià)格及時(shí)地反應(yīng)了市場(chǎng)的供求結(jié)構(gòu)。據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年，環(huán)渤海地區(qū)港口發(fā)熱量5500大卡市場(chǎng)動(dòng)力煤綜合平均價(jià)格報(bào)收維持在640元/噸左右，與去年同期相比下降了205元/噸，同期秦皇島港發(fā)熱量5500大卡市場(chǎng)動(dòng)力煤價(jià)格為635～645元/噸，比年初下降165元/噸，同比下降215元/噸。值得關(guān)注的是，兩地目前的電煤合同價(jià)為600元/噸，現(xiàn)貨價(jià)640元，合同煤價(jià)與市場(chǎng)煤價(jià)已經(jīng)相差無(wú)幾。在這種情況下，原先設(shè)定的5%漲幅和800元的兩道紅線形同虛設(shè)，相應(yīng)地，管理層對(duì)于煤炭?jī)r(jià)格的臨時(shí)干預(yù)不得不自生自滅。

電煤價(jià)格并軌

電煤價(jià)格臨時(shí)干預(yù)措施的取消所產(chǎn)生的積極意義并不只停留在政府在價(jià)格管制力度的放松之上，隨之而來(lái)的所牽引出的是已經(jīng)運(yùn)行了近20年之久的煤炭?jī)r(jià)格“雙軌制”的終結(jié)。出于穩(wěn)定電價(jià)進(jìn)而穩(wěn)定物價(jià)的目的，我國(guó)在1993年進(jìn)行了煤炭?jī)r(jià)格部分市場(chǎng)化的改革，從而形成了“計(jì)劃煤”和“市場(chǎng)煤”并存的價(jià)格“雙軌制”?！坝?jì)劃煤”又稱重點(diǎn)合同煤，一般是每年年初煤炭企業(yè)和電力企業(yè)簽訂合同，鎖定一年的供應(yīng)量，同時(shí)鐵路部門(mén)承擔(dān)該部分煤炭的運(yùn)力，每年國(guó)內(nèi)重點(diǎn)合同量大致在10億噸左右；而“市場(chǎng)煤”是指電力企業(yè)從市場(chǎng)采購(gòu)的電煤，價(jià)格隨行就市。資料顯示，煤炭供應(yīng)緊張的高峰時(shí)期，“市場(chǎng)煤”價(jià)格往往比“合同煤”價(jià)格高出200元。

無(wú)疑，“雙軌制”一定程度上發(fā)揮了“雙軌”的作用：一方面，電煤的部分市場(chǎng)化使煤炭企業(yè)獲得了謀求自身利益的商業(yè)空間，而且在煤炭總體供給偏緊的行情中，煤炭企業(yè)完全可以通過(guò)自己占據(jù)優(yōu)勢(shì)的話語(yǔ)權(quán)獲取更多的商業(yè)博弈籌碼，從而使得國(guó)內(nèi)煤炭企業(yè)在過(guò)去10年中實(shí)現(xiàn)了快速的擴(kuò)張和強(qiáng)身。一個(gè)可以說(shuō)明問(wèn)題的數(shù)據(jù)是，2000年國(guó)內(nèi)煤炭行業(yè)尚處于全行業(yè)虧損狀態(tài)，但10年之后卻轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)盈利4342億元。另一方面，“計(jì)劃煤”使得電力企業(yè)以低成本獲得了穩(wěn)定的燃料供應(yīng)，從而確保了電價(jià)的穩(wěn)定進(jìn)而相對(duì)鎖定了企業(yè)和居民的生產(chǎn)與生活成本。然而，這種逆市場(chǎng)的行政措施卻在制造市場(chǎng)不公平的同時(shí)也極大地扭曲了市場(chǎng)本身所固有的調(diào)節(jié)機(jī)制。

電煤生產(chǎn)企業(yè)可以說(shuō)是“雙軌制”的最大犧牲者。以煤炭供應(yīng)最為吃緊的年份為例，由于市場(chǎng)價(jià)和合同價(jià)之間的差價(jià)達(dá)到每噸200元，如果銷(xiāo)售500萬(wàn)噸的重點(diǎn)合同煤，電煤企業(yè)要損失數(shù)億元。從這一意義而言，“計(jì)劃煤”實(shí)際是對(duì)煤炭企業(yè)利益的強(qiáng)制性剝奪和轉(zhuǎn)移，并扼制了煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化改革的動(dòng)力與生機(jī)。重要的是，由于政府對(duì)電價(jià)的管制，加之在“計(jì)劃煤”并不能滿足發(fā)電企業(yè)需求的市場(chǎng)常態(tài)下，電企必須購(gòu)買(mǎi)高價(jià)的“市場(chǎng)煤”，從而使得電力企業(yè)的盈利空間受到極大擠壓。正是如此，電煤價(jià)格“雙軌制”推行以來(lái)，發(fā)電企業(yè)的用煤成本雖然得到了一定程度控制，但同樣未能逃脫年年虧損的厄運(yùn)，其中中國(guó)華電集團(tuán)等國(guó)家五大發(fā)電龍頭企業(yè)到目前為止火電仍有每千瓦時(shí)2-3分的歷史欠賬，并且從2008年到2012年的五年中共計(jì)虧損1051億元。一方面是電煤企業(yè)因利潤(rùn)的被剝奪而憤憤不平，另一方面是電力企業(yè)因虧損而叫苦連天，“雙軌制”可以說(shuō)是兩邊不討好，煤電矛盾也在這種特殊的制度環(huán)境中越積越深。

不僅如此，電煤價(jià)格“雙軌制”還引致了尋租與腐敗的叢生。由于重點(diǎn)合同煤與鐵路運(yùn)力計(jì)劃掛鉤、地方政府對(duì)電煤產(chǎn)量具有下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)的權(quán)利，同時(shí)國(guó)家發(fā)改委還可以對(duì)電煤價(jià)格進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，如此種種不僅是一種“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的病態(tài)回歸，而且由于稀缺資源集中于政府少數(shù)部門(mén)或者少數(shù)人手中，權(quán)利的尋租以及市場(chǎng)的扭曲就必然發(fā)生。

幸運(yùn)地是，市場(chǎng)已經(jīng)充分注意到，在終止了對(duì)電煤價(jià)格的臨時(shí)干預(yù)措施之后，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確宣布將取消電煤價(jià)格雙軌制，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》，原有的市場(chǎng)煤合同將轉(zhuǎn)為中長(zhǎng)期合同，同時(shí)電煤重點(diǎn)合同也將被中長(zhǎng)期合同取代，中長(zhǎng)期合同由煤電企業(yè)協(xié)商確定，政府不再設(shè)置前置性基礎(chǔ)價(jià)格，中長(zhǎng)期合同期限在兩年以上。“計(jì)劃煤”與“市場(chǎng)煤”有望完全接軌。

客觀地觀察，電煤價(jià)格并軌抓住了時(shí)下難得的歷史機(jī)遇期。與以往擔(dān)心在煤炭?jī)r(jià)格較高的時(shí)候推行價(jià)格并軌會(huì)導(dǎo)致電力價(jià)格出現(xiàn)較高漲幅、從而推高PPI和CPI以致增加企業(yè)和消費(fèi)者的生產(chǎn)與生活成本完全不同，目前隨著煤炭市場(chǎng)的疲軟尤其是煤炭?jī)r(jià)格的走低，煤炭市場(chǎng)價(jià)和重點(diǎn)合同價(jià)已然趨同，發(fā)電企業(yè)受到的沖擊較小，而且電力供應(yīng)相對(duì)寬松，此時(shí)，國(guó)家推進(jìn)電煤價(jià)格并軌的壓力自然就小，改革的步伐也就更容易軟著陸。

打開(kāi)煤電聯(lián)動(dòng)之門(mén)

從制度創(chuàng)新的意義而言，電煤價(jià)格并軌的功效只逗留于煤炭行業(yè)內(nèi)部，即解決了“計(jì)劃煤”和“市場(chǎng)煤”的矛盾，但并沒(méi)有緩釋“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”的沖突。特別是電煤市場(chǎng)化之后，在政府依然對(duì)電價(jià)實(shí)施管制的情況下，由于與煤炭?jī)r(jià)格占火電發(fā)電成本的70%至80%，因此發(fā)電企業(yè)更為擔(dān)心的是未來(lái)煤炭?jī)r(jià)格的上漲會(huì)進(jìn)一步推高電企的運(yùn)營(yíng)成本，從而使自己陷入更嚴(yán)重虧損的窘境，正是如此，電力企業(yè)尤其是火電企業(yè)成為了電煤價(jià)格并軌的堅(jiān)決反對(duì)者，同時(shí)也是實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng)的強(qiáng)烈呼吁者。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，煤電聯(lián)動(dòng)作為一種頂層設(shè)計(jì)成果我們并不陌生。早在2004年底，國(guó)家發(fā)改委就正式建立了煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其核心內(nèi)容是，電價(jià)聯(lián)動(dòng)原則上以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期，若周期內(nèi)平均煤價(jià)比前一周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，則將相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。其中，電力企業(yè)自行消化30%的上漲成本。但是，由于執(zhí)行不到位以及時(shí)間滯后且調(diào)整幅度不到位，先后執(zhí)行了兩次的煤電聯(lián)動(dòng)不僅無(wú)果而終，而且出現(xiàn)了煤價(jià)和電價(jià)齊漲的現(xiàn)象，正是如此，盡管后來(lái)因電煤價(jià)格上漲從而多次滿足聯(lián)動(dòng)條件，但始終未開(kāi)啟煤電聯(lián)動(dòng)。

不過(guò)，改革的腳步一旦邁出就不會(huì)輕易縮回。在推動(dòng)電煤價(jià)格并軌的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確敲定了煤電聯(lián)動(dòng)的新機(jī)制與新方案。按照新的政策設(shè)計(jì)，當(dāng)電煤價(jià)格波動(dòng)幅度超過(guò)5%時(shí)，以年度為周期，相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)，同時(shí)將電力企業(yè)消化煤價(jià)波動(dòng)的比例由30%調(diào)整為10%。很顯然，雖然電價(jià)的調(diào)整周期相比原先設(shè)計(jì)方案延長(zhǎng)了半年，電價(jià)聯(lián)動(dòng)似乎有些滯后，但管理層已經(jīng)將電力企業(yè)自我消化煤價(jià)上漲成本的比例大大砍削了20個(gè)百分點(diǎn)，其對(duì)電企的呵護(hù)力度顯著增強(qiáng)。在這種情況下，更具實(shí)質(zhì)性意義的電力市場(chǎng)化就可輕裝上陣。

未來(lái)煤炭?jī)r(jià)格的走勢(shì)直接決定著煤電聯(lián)動(dòng)后的改革成效，因?yàn)槿魏问袌?chǎng)化改革都不應(yīng)該向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移成本或令其利益直接受損，質(zhì)言之，如果未來(lái)因?yàn)槊禾績(jī)r(jià)格上漲最終引發(fā)電力價(jià)格的輪番上漲，這種由消費(fèi)者埋單的結(jié)果就有違改革的初衷。動(dòng)態(tài)地分析，我國(guó)目前正處于工業(yè)化進(jìn)程中，而且城市化進(jìn)程將顯著加快，剛性的能源需求壓力和以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，決定了中長(zhǎng)期里對(duì)煤炭仍然存在著較為強(qiáng)烈的需求，煤炭?jī)r(jià)格還具備一定的上升空間。據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）的最新報(bào)告預(yù)計(jì)，中國(guó)煤炭消耗量到2014年將占全球煤炭需求量的50%以上，而且到2017年中國(guó)將一直是主要的煤炭消費(fèi)國(guó)；不過(guò)，IEA特別指出，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的再平衡，中國(guó)煤炭需求增長(zhǎng)將放緩，特別是在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)基本保持穩(wěn)定的情況下，預(yù)計(jì)中國(guó)煤炭需求增速將遠(yuǎn)低于過(guò)去10年的平均水平。除了經(jīng)濟(jì)增速的放緩和趨穩(wěn)總體上約束了對(duì)煤炭的需求之外，出于謀求經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)換，中國(guó)政府已經(jīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)做出“到2020年單位GDP的二氧化碳排放比2005下降40%～45%”的鄭重承諾，相應(yīng)地使用煤炭的高耗能產(chǎn)能將受到強(qiáng)力抑制甚至淘汰。在這種背景下，即使煤炭?jī)r(jià)格在剛性需求力量的拉動(dòng)下存在著上漲的沖動(dòng)，但其脈沖的空間也會(huì)受到極大的制約。

必須強(qiáng)調(diào)，未來(lái)全球?qū)τ诿禾肯牧康娜趸瘡亩ＷC中國(guó)煤炭進(jìn)口的需求也可以成為稀釋國(guó)內(nèi)煤價(jià)上漲的一股力量。據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告，過(guò)去十年，經(jīng)合組織成員國(guó)在全球煤炭消費(fèi)中的比重從47%降到 29%，其中2012年經(jīng)合組織煤炭消費(fèi)量下降了1.1%，降幅是歷史平均水平（-0.2%）的5倍。雖然今后五年全球煤炭消耗量仍每年將增長(zhǎng)2.6%，但明顯低于本世紀(jì)前10年4.3%的增速。在其他經(jīng)濟(jì)體煤炭需求量減弱的情況下，中國(guó)煤炭需求的進(jìn)口將得到充分的保證，并從供給的角度抑制煤炭?jī)r(jià)格的上行空間。

顯然，煤電聯(lián)動(dòng)之后因煤價(jià)上漲從而驅(qū)動(dòng)電價(jià)上漲的未來(lái)因素并不十分強(qiáng)大。退一步而言，即便是受到國(guó)際大宗商品資源價(jià)格提升以及國(guó)內(nèi)CPI揚(yáng)升等因素的作用煤炭?jī)r(jià)格會(huì)出現(xiàn)周期性上揚(yáng)，但管理層依然可以通過(guò)調(diào)控措施予以平抑。一方面政府可加快煤炭?jī)?chǔ)備機(jī)制建構(gòu)，運(yùn)用存量能源和動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備管理及時(shí)調(diào)控市場(chǎng)，另一方面可以借鑒石油行業(yè)征收特別收益金（即“暴利稅”）的辦法來(lái)抑制漲價(jià)沖動(dòng)。與此同時(shí)，政策導(dǎo)向還可以加大國(guó)外資本和民營(yíng)資本參與電力投資的力度，通過(guò)塑造和培植新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體來(lái)平抑電力壟斷力量的漲價(jià)沖動(dòng)。

我們需要強(qiáng)調(diào)的是，與煤電聯(lián)動(dòng)后對(duì)煤價(jià)上漲的擔(dān)憂相比，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制重啟所需要構(gòu)建的基礎(chǔ)性技術(shù)系統(tǒng)更應(yīng)值得關(guān)注和重視，尤其是目前必須加快形成百分之百煤炭?jī)r(jià)格的指數(shù)。資料顯示，目前我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格指數(shù)有環(huán)渤海動(dòng)力煤指數(shù)和中國(guó)動(dòng)力煤價(jià)格指數(shù)，但兩者都不能反映國(guó)內(nèi)實(shí)際到廠電煤的價(jià)格情況。如果沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一權(quán)威的、客觀反映國(guó)內(nèi)實(shí)際煤炭?jī)r(jià)格的權(quán)威指數(shù)，煤電聯(lián)動(dòng)就會(huì)失去最起碼的參照，市場(chǎng)也將不擾自亂。

還值得特別關(guān)注的是，在煤電聯(lián)動(dòng)框架機(jī)制中，電價(jià)還只是隨著煤價(jià)作著被動(dòng)的調(diào)整，也就是說(shuō)，電力企業(yè)只是根據(jù)成本變動(dòng)但未能根據(jù)市場(chǎng)供需變化因素而充分調(diào)整價(jià)格，相應(yīng)地電煤市場(chǎng)的改革依然處于不徹底狀態(tài)之中。這也就意味著，完全依賴煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制還并不能準(zhǔn)確反應(yīng)能源資源的價(jià)值。因此，理順電力體制和塑造出競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)從而實(shí)現(xiàn)電價(jià)市場(chǎng)化將是未來(lái)改革進(jìn)程中更為激蕩的動(dòng)感地帶。

（作者單位：廣東技術(shù)師范學(xué)院天河學(xué)院）