食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究

應(yīng)飛虎

一、相關(guān)立法及本文的研究

2011年7月，國(guó)務(wù)院食品安全辦公室頒布了《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立實(shí)施食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。事實(shí)上這種制度在我國(guó)一直存在。早在2001年，財(cái)政部、國(guó)家工商總局與國(guó)家質(zhì)檢總局就聯(lián)合制定了《舉報(bào)制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動(dòng)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。一些省市也曾出臺(tái)專門針對(duì)食品領(lǐng)域的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。如北京市在2004年就制定了《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。而這次國(guó)務(wù)院食品安全辦公室頒布建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見后，我國(guó)較多省市制定或完善了食品領(lǐng)域的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。如《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(2011年9月)、《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(2011年10月)、《河北省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》(2011年10月)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作的實(shí)施意見》(2011年11月)、《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(2012年1月)、《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(2012年4月)、《山東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法 (試行)》(2012年5月)、《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》(2012年6月)等。

作為食品安全法律實(shí)施過(guò)程中社會(huì)參與的重要舉措，這些有獎(jiǎng)舉報(bào)制度對(duì)食品安全法律的實(shí)施起到較為積極的作用。但縱觀其主要內(nèi)容，由于對(duì)制度本質(zhì)以及中國(guó)的基本國(guó)情缺乏較深入的了解和把握，在立法過(guò)程中過(guò)度重視執(zhí)法部門單方需求，導(dǎo)致這些制度在獎(jiǎng)金設(shè)定、保密等方面不同程度地存在一些問(wèn)題，這影響到了制度應(yīng)有功能的發(fā)揮。本文的研究，試圖指出這些問(wèn)題，分析問(wèn)題背后的原因，并對(duì)這些問(wèn)題的解決或預(yù)防提出若干建議。

二、制度本質(zhì)及制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)

有獎(jiǎng)舉報(bào)在本質(zhì)上是一種信息交易①應(yīng)飛虎:《我國(guó)懸賞舉報(bào)制度構(gòu)建之探討》，《社會(huì)科學(xué)研究》2003年第1期。。這必須被清楚地認(rèn)識(shí)，否則具體的制度設(shè)計(jì)必然存在偏差。有獎(jiǎng)舉報(bào)與普通舉報(bào)的不同之處在于它的“有獎(jiǎng)”，正是它的“有獎(jiǎng)”，使這種制度成為公權(quán)機(jī)構(gòu)與私權(quán)主體之間的一種信息交易制度。而交易的前提在于法律實(shí)施機(jī)構(gòu)與違法主體之間的信息不對(duì)稱。這種信息不對(duì)稱的嚴(yán)重程度決定了公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)交易的期盼程度。而在食品安全領(lǐng)域，這種信息交易制度的必要性也更為凸顯。因?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)與違法主體之間的信息不對(duì)稱極其嚴(yán)重。在食品生產(chǎn)過(guò)程中，違法者的違法行為往往瞬間發(fā)生，且成本較低;而執(zhí)法者要發(fā)現(xiàn)這種違法行為，如果沒(méi)有專門的信息支持，就只能進(jìn)行普查性的執(zhí)法，從執(zhí)法成本、執(zhí)法能力等方面看，這是不可能的，尤其是食品領(lǐng)域的執(zhí)法一般需要技術(shù)的支持，這同時(shí)也意味著更多的執(zhí)法資源的耗費(fèi)。因此，在這場(chǎng)保障食品安全的斗爭(zhēng)中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的信息弱勢(shì)決定了其在法律實(shí)施過(guò)程中的弱勢(shì)。既然問(wèn)題導(dǎo)源于信息，問(wèn)題的解決也得從信息的角度著手。在實(shí)踐中，違法者的違法信息總會(huì)被人知曉，讓知情者把信息提供給執(zhí)法機(jī)構(gòu)是一種有效的促進(jìn)法律實(shí)施的路徑，而對(duì)信息提供者的利益激勵(lì)可以使更多的知情者主動(dòng)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交易，因此增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，增加潛在違法者的防御成本，提高違法者之間的合作難度。

從促進(jìn)法律實(shí)施的角度，食品安全領(lǐng)域的這種信息交易應(yīng)該被充分鼓勵(lì)，制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)該從如何鼓勵(lì)和促進(jìn)這種交易而展開。因?yàn)檫@種制度同時(shí)構(gòu)成了雙方的交易條件，如果交易條件不符合交易一方的意愿，交易自然無(wú)法形成。這要求立法者必須重視從信息提供者的角度構(gòu)建交易條件，促成其交易意愿的提升，而不是僅僅關(guān)注其自身的需求和相關(guān)問(wèn)題的解決。從信息提供者的角度看，如果其對(duì)信息的提供主要出于對(duì)獎(jiǎng)金的追求，那其最為關(guān)注的問(wèn)題不外乎于獎(jiǎng)金和保密。獎(jiǎng)金的多少以及保密的程度直接決定了信息提供者的交易意愿，從而影響被提供信息的質(zhì)量和數(shù)量。因此，從信息交易的角度，基于對(duì)民眾交易意愿的形成和鼓勵(lì)，來(lái)構(gòu)建有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，是有獎(jiǎng)舉報(bào)立法的關(guān)鍵所在。

在我國(guó)，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度沒(méi)有出現(xiàn)在1996年以前通過(guò)的經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法中。1997年《價(jià)格法》第38條規(guī)定價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)者給予鼓勵(lì)。條文中采用“鼓勵(lì)”一詞。2000年修正的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第10條規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)檢舉人給予獎(jiǎng)勵(lì)。“獎(jiǎng)勵(lì)”和“鼓勵(lì)”雖一字之差，但具有本質(zhì)區(qū)別，鼓勵(lì)本質(zhì)上屬于精神獎(jiǎng)勵(lì)，而精神獎(jiǎng)勵(lì)的適用面太窄，不利于激勵(lì)廣大知情者提供信息。這種從“鼓勵(lì)”到“獎(jiǎng)勵(lì)”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了立法者促成信息交易的追求。近10年來(lái)，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度全面確立，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)似乎非常重視運(yùn)用這一舉措來(lái)促進(jìn)法律實(shí)施，但制度中的問(wèn)題也較為多見，在最近出臺(tái)的很多制度中，獎(jiǎng)金、保密等方面的嚴(yán)重問(wèn)題依然存在，這些問(wèn)題不是單一的，而是系統(tǒng)性的，這完全緣于對(duì)制度本質(zhì)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，或理解不深。如《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第3條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人都有舉報(bào)食品安全違法行為的權(quán)利?！卑雅e報(bào)設(shè)定為一種權(quán)利自無(wú)不當(dāng)，從表面看，賦予權(quán)利似乎是好事，但在有獎(jiǎng)舉報(bào)制度中，鼓勵(lì)和促進(jìn)信息交易是其主要目標(biāo)。雖然交易的一方是公權(quán)部門，交易的最終結(jié)果也有助于促進(jìn)法律的實(shí)施，但這都不能否認(rèn)這是平等主體之間的信息交易。在有獎(jiǎng)舉報(bào)這種信息交易制度中，對(duì)交易的鼓勵(lì)和促進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比把舉報(bào)設(shè)定為一種權(quán)利重要得多②在這方面，《廣東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的規(guī)定更切乎實(shí)際，該辦法第3條規(guī)定:“省食品安全委員會(huì)鼓勵(lì)公民、法人和社會(huì)組織對(duì)涉及食品安全的違法行為進(jìn)行舉報(bào)，依據(jù)本辦法實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)?！?。又如，《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第18條規(guī)定:“舉報(bào)人須在接到領(lǐng)獎(jiǎng)通知30個(gè)工作日內(nèi)，憑本人身份證或其他有效證件申領(lǐng)獎(jiǎng)金?！薄吧觐I(lǐng)”一詞也充分顯示了制度制定者對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度本質(zhì)的錯(cuò)誤理解。南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在2011年11月發(fā)布的《舉報(bào)食品質(zhì)量安全違法活動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法 (試行)》更是要求申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)人員應(yīng)當(dāng)?shù)脚e報(bào)案件辦理部門填寫《舉報(bào)食品質(zhì)量安全違法活動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)表》。在信息交易的制度框架下，作為信息獲取者的政府有支付獎(jiǎng)金的義務(wù)，作為交易的對(duì)價(jià)，信息提供者自然可以獲取獎(jiǎng)金，這應(yīng)該是政府的主動(dòng)給予，何須信息提供者申請(qǐng)領(lǐng)取?對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的不當(dāng)認(rèn)識(shí)和錯(cuò)誤定位導(dǎo)致了具體制度的錯(cuò)誤。

三、存在的問(wèn)題及其改進(jìn)

從各地現(xiàn)有立法實(shí)踐看，立法者對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的重視主要集中在:是否可以促進(jìn)執(zhí)法信息的獲取?是否方便執(zhí)法者操作?作為獎(jiǎng)金的財(cái)政資金是否安全?而舉報(bào)者則更關(guān)注這種制度中的獎(jiǎng)金多少和保密程度。立法者對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的關(guān)注點(diǎn)與舉報(bào)者的關(guān)注點(diǎn)存在明顯偏差，其根本原因就在于立法者沒(méi)有從信息交易的本質(zhì)審視這一制度。對(duì)制度收益的理解也僅僅限于信息對(duì)執(zhí)法的直接促進(jìn)，而不考慮通過(guò)對(duì)潛在違法者的行為約束等促進(jìn)法律實(shí)施的情形;對(duì)制度成本的理解更多地限于政府承受的成本，對(duì)信息提供者可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)缺乏較為充分的體會(huì)和把握。科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》一文的結(jié)尾曾總結(jié)說(shuō):“在設(shè)計(jì)和選擇社會(huì)格局時(shí)，我們應(yīng)考慮總的效果。這就是我所提倡的方法的改變。”①［美］科斯:《社會(huì)成本問(wèn)題》，載科斯等《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海人民出版社1994年版，第52頁(yè)。這種總的效果的考慮也應(yīng)該是我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)的必須行為。在進(jìn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)的立法，尤其在獎(jiǎng)金確定和保密程序設(shè)置時(shí)，我們不僅要考慮制度的短期收益，也要考慮制度的遠(yuǎn)期收益;不僅考慮制度對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成本，也必須考慮制度對(duì)信息提供者的成本，通過(guò)“對(duì)近期以及未來(lái)情況的作用以及短期的和遠(yuǎn)期的直接成本和間接成本的估量，探尋法律通過(guò)后會(huì)發(fā)生什么”②［美］托馬斯·R.戴伊:《理解公共政策》(第10版)，彭勃等譯，華夏出版社2004年版，第281頁(yè)。。

(一)獎(jiǎng)金制度

1.獎(jiǎng)金的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)

有獎(jiǎng)舉報(bào)制度本質(zhì)上是一種信息的交易，那交易的價(jià)格由什么決定?舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小應(yīng)該成為獎(jiǎng)金設(shè)定的主要決定因素，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法信息的需求程度和信息擁有者供給意愿大小也應(yīng)該是影響交易價(jià)格的因素。而舉報(bào)人貢獻(xiàn)的大小則應(yīng)該由執(zhí)法者與違法者之間信息不對(duì)稱的嚴(yán)重程度、違法行為的嚴(yán)重程度、違法行為對(duì)社會(huì)的危害程度以及因違法行為而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)能夠被消費(fèi)者認(rèn)知的程度等方面決定。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該盡可能把這些因素反映在獎(jiǎng)金中。

目前，全國(guó)絕大多數(shù)地方以案件的罰沒(méi)收入或查獲的貨值作為計(jì)算獎(jiǎng)金的依據(jù)。如《廣東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第16條規(guī)定:“根據(jù)舉報(bào)級(jí)別，獎(jiǎng)勵(lì)額度分別按案件罰沒(méi)入庫(kù)金額的5%、3%、1%計(jì)算?！?《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作的實(shí)施意見》要求“按照該案處罰決定認(rèn)定的貨值金額2%－5%給予獎(jiǎng)勵(lì)”。把查獲貨物的價(jià)值作為獎(jiǎng)金設(shè)定的主要標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)單但不科學(xué)，因?yàn)椴楂@貨物的價(jià)值并不必然代表違法行為的危害程度。顯然的是，有關(guān)嚴(yán)重違法行為的信息比輕微違法行為的信息更有價(jià)值;在執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于信息劣勢(shì)的領(lǐng)域或區(qū)域，有關(guān)違法行為的信息也會(huì)更有價(jià)值，舉報(bào)人的貢獻(xiàn)也更大。因此在獎(jiǎng)金設(shè)定時(shí)，不應(yīng)簡(jiǎn)單化處理，應(yīng)在充分估量信息收益的基礎(chǔ)上根據(jù)舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小設(shè)定。除了考慮貨值外，還需要充分考慮違法者的損害能力、執(zhí)法者的查處能力及執(zhí)法成本等多個(gè)因素。但具體到操作中，要把這些因素完全反映在交易價(jià)格中，確有難度。如果沒(méi)有一個(gè)主要的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金的確定也容易主觀化而產(chǎn)生弊端。因此也需要選擇一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)算的依據(jù)。相對(duì)而言，罰款標(biāo)準(zhǔn)比貨值標(biāo)準(zhǔn)要更科學(xué)一些。因?yàn)樨浿祪H僅是危害性的一個(gè)維度，而罰款則是基于案件多種因素的綜合考量而作出的，當(dāng)然這以正確執(zhí)法為前提。在確定計(jì)算獎(jiǎng)金的比例時(shí)，可在罰款標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再考慮相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法者的查處能力、執(zhí)法成本及信息不對(duì)稱的嚴(yán)重程度等多個(gè)因素。比如，在食品質(zhì)量檢測(cè)存在嚴(yán)重技術(shù)障礙和資源障礙的行業(yè)或區(qū)域，可在幅度內(nèi)確定較高的計(jì)算比例，從而產(chǎn)生相對(duì)更高的獎(jiǎng)金。

2.獎(jiǎng)金發(fā)放程序的啟動(dòng)時(shí)間

執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取信息后，何時(shí)啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序?這也是重要的制度內(nèi)容。全國(guó)較多地方規(guī)定案件結(jié)案后即啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第5條規(guī)定:“舉報(bào)的違法行為經(jīng)查證屬實(shí)，并由相關(guān)部門立案查處結(jié)案后，按照行政處罰罰沒(méi)款金額大小，給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)?！币灿械胤阶鞒龈焕谛畔⑻峁┱叩囊?guī)定，如《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定:“監(jiān)管部門應(yīng)自舉報(bào)案件行政處罰決定生效且執(zhí)行完畢或刑事判決生效且罰沒(méi)款入庫(kù)完畢之日起15個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)舉報(bào)事實(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)條件和標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定?！边@自然不利于促成潛在的信息提供者與信息需求者之間的交易。當(dāng)然，上述深圳和浙江規(guī)定的獎(jiǎng)金，是根據(jù)罰款計(jì)算的，其啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序自然須在罰款確定之后，只是深圳的條文中，“行政處罰決定生效且執(zhí)行完畢或刑事判決生效且罰沒(méi)款入庫(kù)完畢”這樣的規(guī)定，可能使獎(jiǎng)勵(lì)的啟動(dòng)程序大大延后。為促進(jìn)信息的提供，以完全結(jié)案作為啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序的前提需要修正。在已有制度中，《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》中的舉措值得借鑒。該《辦法》第12條規(guī)定:“食品安全分管部門對(duì)被舉報(bào)人的違法行為立案后，省食安辦按最低獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)名舉報(bào)人先行予以獎(jiǎng)勵(lì)?！边@種先行獎(jiǎng)勵(lì)的制度避免了信息提供后長(zhǎng)時(shí)間不能獲得獎(jiǎng)金的情形。雖然這一制度增加了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量，但有助于激勵(lì)潛在舉報(bào)者提供信息。既然食品安全領(lǐng)域的公權(quán)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏執(zhí)法信息，需要通過(guò)交易來(lái)獲取信息，那工作量增加等其它的因素自然無(wú)需重點(diǎn)考慮。因此，從促進(jìn)信息交易的角度看，只要舉報(bào)者提供的信息的真實(shí)性得到確認(rèn)，先行獎(jiǎng)勵(lì)程序就可以啟動(dòng)。

3.獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限

全國(guó)絕大多數(shù)地方的食品安全舉報(bào)制度都對(duì)獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限進(jìn)行了設(shè)定，多為1至3個(gè)月。如《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第11條規(guī)定:“舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)自接到領(lǐng)獎(jiǎng)通知之日起30日內(nèi)，憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關(guān)部門領(lǐng)取獎(jiǎng)金并辦理簽收手續(xù)。逾期不領(lǐng)的，視為放棄權(quán)利?！背艘酝猓墩憬∈称奉I(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》甚至還規(guī)定:獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)批完畢半年內(nèi)仍無(wú)法通知舉報(bào)人的，獎(jiǎng)勵(lì)取消。

設(shè)定獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限，一方面在于促使舉報(bào)人盡快領(lǐng)取獎(jiǎng)金，另一方面也是便利政府的工作，但這種設(shè)置期限的做法往往也可能導(dǎo)致舉報(bào)人利益喪失。一些信息提供者之所以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不領(lǐng)取獎(jiǎng)金，是因?yàn)楠?jiǎng)金的領(lǐng)取需要本人直接到政府部門，出于對(duì)政府及其工作人員保密工作的擔(dān)憂和自身安全的顧慮，他們極容易觀望、猶豫。這種1個(gè)月內(nèi)不領(lǐng)取視為棄權(quán)的規(guī)定顯然沒(méi)有考慮信息提供者因有顧慮而觀望的情形，也遵循了“獎(jiǎng)金是政府對(duì)民眾的單方給予”這樣的傳統(tǒng)思路。制度的設(shè)定應(yīng)該對(duì)這些情形予以充分考慮。另一方面，獎(jiǎng)金基于信息交易而產(chǎn)生，信息提供者向公權(quán)機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的信息之后，他們之間就存在一種公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。一般的私法之債的訴訟時(shí)效都長(zhǎng)達(dá)1－2年，而對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度設(shè)定1－3個(gè)月的領(lǐng)獎(jiǎng)期限，明顯過(guò)短。建議取消這一規(guī)定，或把獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限設(shè)定為1年甚至更長(zhǎng)。至于浙江省的獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)批完畢半年內(nèi)仍無(wú)法通知舉報(bào)人就取消獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，更是值得商榷。可能基于預(yù)算實(shí)施、財(cái)政資金安全等多方面的考慮，設(shè)定了這一制度。但就“無(wú)法通知即取消獎(jiǎng)勵(lì)”這一制度的實(shí)施而言，半年內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)怎樣的行為才算達(dá)到“無(wú)法通知”的標(biāo)準(zhǔn)?在初步無(wú)法通知舉報(bào)人的情形下，政府機(jī)構(gòu)是否具有較為初步的找尋義務(wù)?而在實(shí)踐中，出于對(duì)政府及其工作人員保密工作的擔(dān)憂和自身安全的顧慮，有些舉報(bào)人在提供信息時(shí)會(huì)做出一些自保的舉措，如設(shè)定較為復(fù)雜的身份查實(shí)路徑。這都是設(shè)定這一制度時(shí)需要重點(diǎn)考量的。

(二)保密制度

法律實(shí)施的社會(huì)參與有多種方式，而舉報(bào)制度在這些方式中最具斗爭(zhēng)性。因此舉報(bào)人人身權(quán)益的保障應(yīng)該成為這一制度的重要內(nèi)容。實(shí)踐中，我國(guó)的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的運(yùn)行并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果①多年來(lái)，各公權(quán)機(jī)構(gòu)得到的舉報(bào)信息，絕大多數(shù)是不為獲取獎(jiǎng)金的舉報(bào)。舉報(bào)人基于其他很多方面的考慮，如作為公民的義務(wù)、工作中的矛盾等，而不是以追求獎(jiǎng)金為目的進(jìn)行舉報(bào)。。其根本原因就在于保密方面存在一些不當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。此外，民眾對(duì)保密工作和打擊報(bào)復(fù)情形的不當(dāng)認(rèn)知，也使制度不能達(dá)到預(yù)期效果。

1.保密問(wèn)題的特殊性

總體而言，我國(guó)的公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)保密的工作做得較好，但舉報(bào)人還是擔(dān)心身份泄露。其原因在于:第一，因身份被泄露而受報(bào)復(fù)的案例在國(guó)內(nèi)多次發(fā)生。這種案例并不僅僅指發(fā)生在食品安全領(lǐng)域的舉報(bào)，還包括所有其他行業(yè)、領(lǐng)域的舉報(bào);并不僅包括有獎(jiǎng)舉報(bào)，還包括普通舉報(bào)。這種案例的發(fā)生降低了潛在舉報(bào)人的舉報(bào)欲望。因?yàn)閷?shí)踐中，潛在的食品安全領(lǐng)域的舉報(bào)人關(guān)注的是舉報(bào)后被報(bào)復(fù)的可能性，而對(duì)報(bào)復(fù)可能性的判斷往往基于他所了解的所有領(lǐng)域的報(bào)復(fù)案例，而不會(huì)僅限于食品安全領(lǐng)域;也不會(huì)僅限于有獎(jiǎng)舉報(bào)的情形。第二，相對(duì)于國(guó)內(nèi)較大數(shù)量的舉報(bào)行為，受報(bào)復(fù)只是極其少的一部分，實(shí)踐中媒體對(duì)報(bào)復(fù)的案例較關(guān)注，常進(jìn)行較多的傳播，而民眾也會(huì)比較關(guān)注這方面的信息，這也會(huì)使民眾認(rèn)為舉報(bào)后受報(bào)復(fù)的可能性較大。第三，目前，民眾對(duì)政府官員存在一定程度的不信任。在這個(gè)大背景下，即使食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的保密工作做得很好，即使在這個(gè)領(lǐng)域從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)信息泄露或舉報(bào)人被報(bào)復(fù)的事件，潛在的舉報(bào)人還是會(huì)擔(dān)心舉報(bào)信息被泄露。

泄密事件的負(fù)外部性、媒體的傳播偏好以及民眾對(duì)一些政府官員的信任程度等多個(gè)因素的共同作用，使食品安全領(lǐng)域中有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的運(yùn)行復(fù)雜化。實(shí)踐中，單個(gè)政府部門的努力是需要的，但往往不能達(dá)到良好效果。尤其是泄密事件極強(qiáng)的負(fù)外部性，可使其他所有領(lǐng)域有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的運(yùn)行受到影響。這就決定了保密工作必然也是政府全盤的問(wèn)題，而不僅僅是某個(gè)相關(guān)政府部門的事。

2.舉報(bào)者自身的信息提供問(wèn)題

出于對(duì)安全的考慮，較多信息提供者采用匿名的方式舉報(bào)。這就涉及到制度對(duì)匿名舉報(bào)的態(tài)度。目前各地對(duì)其的態(tài)度不一。北京、上海等地要求實(shí)名舉報(bào)，認(rèn)可匿名舉報(bào)。浙江、廣東、深圳等一些地方的立法明確規(guī)定只接受實(shí)名舉報(bào)。如《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第9條規(guī)定:“對(duì)公民、法人和其他組織舉報(bào)食品安全違法行為，經(jīng)查實(shí)，屬于獎(jiǎng)勵(lì)范圍者，按如下原則進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì):(一)舉報(bào)對(duì)象限于實(shí)名舉報(bào)”;《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第3條規(guī)定:“舉報(bào)人可采用電話、信函、電子郵件等方式實(shí)名舉報(bào)，舉報(bào)內(nèi)容要詳實(shí)、便于查處，舉報(bào)人應(yīng)對(duì)所舉報(bào)的事實(shí)負(fù)責(zé)?！?/p>

一些地方之所以不認(rèn)可匿名舉報(bào)，較多是基于方便自身工作的考慮，一般認(rèn)為，實(shí)名舉報(bào)的信息質(zhì)量要比匿名舉報(bào)的信息質(zhì)量高。這種對(duì)信息質(zhì)量的追求必然導(dǎo)致信息數(shù)量的減少。民眾基于安全的顧慮會(huì)導(dǎo)致他們?cè)谂c政府進(jìn)行交易時(shí)持謹(jǐn)慎態(tài)度。這種制度設(shè)定也表明了立法者對(duì)民眾舉報(bào)后的安全顧慮缺乏準(zhǔn)確把握。立法者完全沒(méi)有必要在信息質(zhì)量和數(shù)量上作出如此絕對(duì)的處理。在有獎(jiǎng)舉報(bào)領(lǐng)域，對(duì)事實(shí)清楚或容易查證的舉報(bào)信息，沒(méi)有必要強(qiáng)制性地要求實(shí)名舉報(bào)。如果從促進(jìn)信息提供的角度，匿名舉報(bào)更應(yīng)該被鼓勵(lì)。只要在獎(jiǎng)金的支付環(huán)節(jié)，能夠確認(rèn)舉報(bào)者的身份，或能夠正常支付，任何形式的舉報(bào)都應(yīng)該被納入獎(jiǎng)勵(lì)的范圍。

3.現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助問(wèn)題

目前，全國(guó)絕大多數(shù)地方的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度都把是否到現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助作為決定獎(jiǎng)金多少的重要依據(jù)。如《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第8條把舉報(bào)分為三個(gè)等級(jí)，并把“協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)查處工作”、“協(xié)助查處工作”、“不直接協(xié)助查辦工作”分別成為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)舉報(bào)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》把“到現(xiàn)場(chǎng)指證”、“協(xié)助案件調(diào)查”、“未配合案件調(diào)查”作為對(duì)三個(gè)舉報(bào)等級(jí)劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。

這種要求到現(xiàn)場(chǎng)指證的做法對(duì)個(gè)案的查處自然是有利的，立法的目的也是方便執(zhí)法者查處個(gè)案，促進(jìn)民眾更積極地參與法律的實(shí)施。從其目的看，這無(wú)可非議，但這僅是靜態(tài)地看待問(wèn)題，靜態(tài)立法常產(chǎn)生較多消極后果，這種后果也常被忽視。經(jīng)濟(jì)學(xué)家Daniel Bell曾指出:“各個(gè)時(shí)代的政府在經(jīng)濟(jì)政策方面和大多數(shù)外行在考慮經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)犯下的大多數(shù)嚴(yán)重的錯(cuò)誤，莫不是因?yàn)闆](méi)有很好地考慮政策的二階或三階效應(yīng)?！雹伲勖溃萘_杰·J.沃恩:《科學(xué)決策方法:從社會(huì)科學(xué)研究到政策分析》，沈崇麟譯，重慶大學(xué)出版社2006年版，第150頁(yè)。如果我們動(dòng)態(tài)地看待現(xiàn)場(chǎng)指證這個(gè)問(wèn)題，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這一制度舉措對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度后續(xù)運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生消極影響，弱化激勵(lì)信息提供功能的發(fā)揮。這是因?yàn)橐笈e報(bào)者到現(xiàn)場(chǎng)指證，更多的執(zhí)法工作人員、圍觀群眾，甚至違法者，都有可能看到舉報(bào)者，從而增大舉報(bào)人身份信息被公開的可能性。還需要考慮的因素是，由于舉報(bào)人的身份信息被更多的人獲取，保密制度的約束機(jī)制很難再起作用，這會(huì)減弱一些人的保密意愿，由于泄密追查工作的困難，在極少知情者的情形下堅(jiān)持保密的人，在知情者范圍變廣的情形下，其泄密的可能性會(huì)大大增加。若舉報(bào)人因身份公開而受到各種形式的打擊，且如果這種案件在國(guó)內(nèi)較多次發(fā)生，就必然會(huì)影響到潛在的舉報(bào)者，很多人因此不想舉報(bào)，制度的促進(jìn)信息交易功能因此不能更好地實(shí)現(xiàn)。目前食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)施法律的過(guò)程中面臨的最大困境是執(zhí)法信息不足，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的設(shè)計(jì)因此更應(yīng)該從如何激勵(lì)獲取質(zhì)好量多的信息著手而展開。在促進(jìn)信息交易功能之外擴(kuò)展有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的其它功能時(shí)應(yīng)該尤其謹(jǐn)慎，因?yàn)檫@些功能之間存在著強(qiáng)度的抵消。建議不把是否到現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助參與打擊違法活動(dòng)作為獎(jiǎng)金高低的關(guān)鍵依據(jù)。

4.保密的具體程序

保密工作的好壞首先有賴于科學(xué)的、詳盡的程序。食品安全領(lǐng)域的舉報(bào)從最初的受理到案件的查處，再到獎(jiǎng)金的發(fā)放，可能會(huì)涉及到信息受理、案件查處、獎(jiǎng)金批準(zhǔn)及財(cái)政等多個(gè)部門，整個(gè)過(guò)程有較多人員可以接觸到信息。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第10條規(guī)定:“實(shí)施食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，須由食品安全行政執(zhí)法相關(guān)部門提出獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)，經(jīng)食品安全委員會(huì)辦公室審查，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核后發(fā)放?！蹦暇┦匈|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局要求辦案人員填寫《舉報(bào)食品質(zhì)量安全違法活動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)審批表》，審批表中不僅出現(xiàn)舉報(bào)人的身份信息，還有案件辦理人員審查意見、法制部門 (法制員)復(fù)核意見、案審會(huì)審理意見、單位負(fù)責(zé)人審批意見等四個(gè)欄目。如前所述，過(guò)多的人可接觸到舉報(bào)人的身份信息，對(duì)保密工作極其不利。但在工作中，出于對(duì)作為獎(jiǎng)金來(lái)源的財(cái)政資金的安全考慮，設(shè)置一定的程序也有必要，否則，獎(jiǎng)金可能成為執(zhí)法機(jī)構(gòu)中相關(guān)工作人員的私利。既然舉報(bào)者的安全和財(cái)政資金的安全存在一定矛盾，這就需要立法者在制度設(shè)計(jì)時(shí)進(jìn)行權(quán)衡和兼顧。但這種權(quán)衡在立法中卻極少發(fā)生。如全國(guó)絕大多數(shù)地方的制度規(guī)定，舉報(bào)者須憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關(guān)部門領(lǐng)取獎(jiǎng)金并辦理簽收手續(xù)。委托他人代領(lǐng)的，受托人需持有舉報(bào)人授權(quán)委托書及有效身份證明。一些地方的規(guī)定中甚至沒(méi)有委托代領(lǐng)制度，如廣東省。在全國(guó)，極少有地方的制度規(guī)定獎(jiǎng)金可以通過(guò)轉(zhuǎn)賬方式發(fā)放。這樣的制度設(shè)計(jì)，全都是基于對(duì)財(cái)政資金安全的考慮，防止財(cái)政獎(jiǎng)金被私吞，或獎(jiǎng)金被冒領(lǐng)。但這樣的安排卻為舉報(bào)者所不愿意，對(duì)他們而言，最好的獎(jiǎng)金發(fā)放形式應(yīng)該是轉(zhuǎn)賬。立法者應(yīng)該在這方面進(jìn)行權(quán)衡，考慮舉報(bào)者的需求以及多種制度的整體效果，而不是單純從執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身的角度出發(fā)展開制度設(shè)計(jì)。

在全國(guó)各地的獎(jiǎng)勵(lì)辦法中，極少對(duì)保密的具體程序作出詳盡規(guī)定，較多見的是用一兩句宣示性的話一帶而過(guò)，這是值得反思的。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》僅在第12條規(guī)定:“政府相關(guān)部門對(duì)舉報(bào)人負(fù)有保密責(zé)任，未經(jīng)舉報(bào)人同意不得公開其信息?！睏l文對(duì)具體的保密制度沒(méi)有任何規(guī)定，而對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的程序卻在獎(jiǎng)勵(lì)辦法中不盡其繁地用了近600字?！侗本┦惺称钒踩`法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》也僅在第13條規(guī)定:“舉報(bào)受理單位應(yīng)當(dāng)建立并嚴(yán)格執(zhí)行舉報(bào)保密制度?！笔聦?shí)上，各地的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法的制度層級(jí)很低，這也決定了他們必須具有很強(qiáng)的可操作性，對(duì)作為有獎(jiǎng)舉報(bào)制度中極其重要的保密制度，尤其在如何讓盡可能少的人接觸到舉報(bào)人的身份信息這方面，必須作出詳盡規(guī)定。這種程序的設(shè)定除了要進(jìn)行多方面的權(quán)衡和兼顧，還須注重細(xì)節(jié)。如為防止政府機(jī)構(gòu)中工作人員舞弊，要求舉報(bào)人在領(lǐng)取獎(jiǎng)金時(shí)簽名，而獎(jiǎng)金發(fā)放單位會(huì)把獎(jiǎng)金簽收表作為財(cái)務(wù)憑證進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，從而可能使財(cái)務(wù)人員接觸到舉報(bào)人的身份信息。當(dāng)然通過(guò)簡(jiǎn)單操作可以避免信息在這個(gè)環(huán)節(jié)的擴(kuò)散，關(guān)鍵在于，類似這些在食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)保密程序制定過(guò)程中應(yīng)該被全面考慮到的細(xì)節(jié)，是否會(huì)全面地進(jìn)入立法者的視野。

5.舉報(bào)者信息的公開問(wèn)題

如前所述，信息提供者的身份信息不應(yīng)該被公開，公開只會(huì)增大被打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。如果信息提供者的利益因此受到損失，很多潛在的信息提供者不敢再提供信息，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的整體績(jī)效會(huì)受到影響。這一點(diǎn)被各方認(rèn)同。但經(jīng)由其本人同意，信息提供者的身份信息是否就可以公開?除山東省、深圳市等極少數(shù)地方外①《山東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法 (試行)》第13條:各級(jí)食品安全辦和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)受理、移交、查處、獎(jiǎng)勵(lì)及保密制度，按照國(guó)家保密規(guī)定管理舉報(bào)材料和記錄，嚴(yán)禁將舉報(bào)人姓名、身份、電話、居住地及舉報(bào)情況公開或泄露給被舉報(bào)單位和其他無(wú)關(guān)人員。，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)地方食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法對(duì)其持肯定態(tài)度。如《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第13條規(guī)定:“舉報(bào)受理單位應(yīng)當(dāng)建立并嚴(yán)格執(zhí)行舉報(bào)保密制度。未經(jīng)舉報(bào)人同意，不得以任何方式公開舉報(bào)人姓名、住所、工作單位或其他身份資料。違反上述規(guī)定的，依法追究有關(guān)責(zé)任。”一般認(rèn)為，信息提供者基于對(duì)自身安全的考慮，不會(huì)同意公開其身份信息。如果信息提供者同意公開，則公權(quán)機(jī)構(gòu)就可以公開其身份信息。因?yàn)樾畔⑻峁┱咴谧鞒鐾夤_的決定前會(huì)充分考慮各種因素。事實(shí)上，這樣的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。一方面，當(dāng)信息提供者想通過(guò)這種方式獲得社會(huì)對(duì)他的更高評(píng)價(jià)，而不僅僅獲得物質(zhì)利益時(shí)，同意公開的決定極有可能作出。這種決定可能也會(huì)是非理性的，信息提供者可能基于不充分的信息作出決定，或基于對(duì)可能面臨風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤認(rèn)知而作出決定。另一方面，這種信息的公開雖然可能使信息提供者獲得更好的社會(huì)評(píng)價(jià)，但當(dāng)身份信息公開后，信息提供主體被涉案主體報(bào)復(fù)時(shí)，這種公開行為對(duì)制度正常運(yùn)行的消極影響變得極其顯然。因此，信息提供者身份信息的公開不僅是他個(gè)人的事，也是影響制度運(yùn)行效果的社會(huì)的事。這是一種可能會(huì)影響公共利益的個(gè)人信息。立法者應(yīng)該全面考慮公開信息提供者身份信息可能帶來(lái)的后果，規(guī)定即使經(jīng)信息提供者本人同意，有關(guān)其身份的信息也不應(yīng)公開。