黃河河南段河道有效治理的策略研究

趙 璐，趙衛(wèi)平，何紅生

（1.華北水利水電大學，河南 鄭州 450045；2.黃河水務集團股份有限公司，河南 鄭州 450003；3.河南黃河河務局，鄭州 450003）

0 引言

隨著黃河灘區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，灘區(qū)內人類活動越來越頻繁，人們對防洪安全的要求也越來越高。 由于河道內建設項目不斷增加，河道管理難度越來越大。 為了進一步強化河道管理，有效解決人水矛盾，應在保障防洪安全的基礎上， 有序進行開發(fā)建設、有效進行河道管理，為灘區(qū)和相關區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和黃河防洪安全的雙贏。 筆者試根據(jù)當前的新形勢和新要求，結合河南黃河河道的實際和特點，探索有效治理河南黃河河道的策略。

1 河南黃河河道的特點及其管理現(xiàn)狀

1.1 河南黃河的特點

由于河南黃河的地理位置、來水來沙條件及其歷史因素，河南黃河河道具有獨特的性質。

1.1.1 河道灘面寬闊

黃河河南段河道由孟津出峽谷后突然展寬，兩岸堤距一般為5～9 km，最寬處達24 km［1］。 河南黃河灘區(qū)總面積約為2700 km2，而且人口眾多，灘內有自然村莊1312 個，居住人口約128 萬人。

1.1.2 “二級懸河”顯著

黃河下游河道是舉世聞名的地上懸河。 自20世紀70 年代以來， 由于自然因素和人類活動的共同影響，主河槽淤積加重，河道內出現(xiàn)了“懸河中的懸河”［2］，即主槽平均高程高于灘地平均高程的“二級懸河”現(xiàn)象［3］。河南黃河“二級懸河”的形勢給防洪安全和灘區(qū)群眾的生產(chǎn)生活均造成了極為不利影響。

1.1.3 主流擺動頻繁

黃河之險險在河南。 黃河河南段河道不僅寬、淺，而且散、亂，河勢游蕩多變，主槽擺動頻繁。20 世紀80 年代后，黃河下游經(jīng)過了有計劃的河道整治，河道的游蕩范圍和擺動幅度大為減小，但“橫河”、“斜河”等不利的畸形河勢還時有發(fā)生。

1.2 河道管理現(xiàn)狀

黃河河南段灘面不僅是黃河洪水的行洪通道，也是灘區(qū)群眾生產(chǎn)生活的居所。 灘區(qū)群眾開發(fā)灘區(qū)土地和水沙資源的活動與河道管理存在著較為明顯的矛盾。 隨著黃河灘區(qū)農(nóng)牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、交通、旅游、餐飲的迅速發(fā)展和采沙荒、建窯制磚、小型加工等經(jīng)濟活動的日益增多，各級政府及其主管部門對一些違規(guī)事件高度重視，并采取了有針對性的管理措施：（1）進一步修訂完善黃河河道管理的相關制度，強力推進河道管理的法制化建設，推進制度的貫徹落實和有效執(zhí)行，以制度管理事務。 如黃河水利委員會修訂印發(fā)了《黃河河道巡查報告制度》，河南黃河河務局制訂印發(fā)了《實施行政許可工作管理規(guī)定》和《行政許可稽查制度（試行）》。 （2）加強河南黃河河道的綜合管理和聯(lián)合執(zhí)法，提高管理和執(zhí)法工作的效能。如，對于黃河灘區(qū)黏土磚瓦窯廠，河南省人民政府建立了治理整頓的聯(lián)席會議機制。（3）加大河南黃河河道管理政策研究，強化各項管理工作。2012 年，河南省人民政府辦公廳印發(fā)《關于進一步加強黃河河道內開發(fā)建設管理工作的通知》，對進一步加強河南黃河河道內開發(fā)建設管理工作，進行了全面部署。

經(jīng)過各級政府和河務部門的有力治理， 有效地規(guī)范了河南黃河河道內經(jīng)濟活動的秩序。然而，在利益推動下，作為防洪和經(jīng)濟利益的重要場所，違規(guī)建設、非法采沙、浮橋違規(guī)運行等行為還不時出現(xiàn)。 當前，人與河爭地爭水的矛盾仍然日趨尖銳，黃河河道安全行洪、 經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益加劇，治理現(xiàn)狀不容樂觀。

2 黃河河南段河道有效治理策略

2.1 實施科學化管理

實施科學化管理是進行黃河河道有效管理的基礎。根據(jù)河南黃河的特性和河道管理的特點，應該科學提出河道管理和開發(fā)建設的新模式， 完善相關規(guī)章制度， 編制相關規(guī)劃， 并動員社會公眾積極參與等。

2.1.1 研究新課題，探索新模式

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展， 我國涉水利益格局發(fā)生了深刻的變化。 黃河河道治理應在順應自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律的基礎上，探索新的水利發(fā)展模式［4］。 新的發(fā)展模式既要滿足維護河道健康的基本需求，又要滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的合理需求，促進灘區(qū)群眾穩(wěn)定發(fā)展，從而有效地解決人水矛盾，保障民生和行洪需求協(xié)調共贏［5］。

2.1.2 完善規(guī)章制度，理順管理體制和機制

進一步梳理現(xiàn)行的各項規(guī)章制度， 建立完善河道內建設項目技術審查審批機制，完善分級負責制、責任追究制等，并建議建立技術審查首席專家制，從體制機制上遏制河道內建設項目的違章亂建。 近幾年來，關于在治理整頓黃河灘區(qū)磚瓦廠、禁止非法采淘鐵沙活動方面建立聯(lián)合管理的執(zhí)法體制和機制，做了大量的有益嘗試，并取得了較好的效果。這種做法應進一步推廣。

2.1.3 強化科學技術手段，有效提高管理質量

（1）積極開展河南黃河岸線規(guī)劃編制工作，為河南黃河管理和開發(fā)建設奠定基礎。 隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，河南黃河河道內除了河道整治、護岸工程逐步增加外， 灘涂的開發(fā)建設項目也日益增多。若沒有統(tǒng)一的規(guī)劃、缺乏科學、系統(tǒng)的論證，將給河道內開發(fā)建設項目的管理和科學決策帶來較大的困難。 在河道資源開發(fā)建設過程中， 還存在著國土、水利、林業(yè)、城建、環(huán)保等多部門交叉管理的問題。因此，需要加強河道內開發(fā)建設項目管理規(guī)劃的編制工作，為水利部門依法管理河道奠定基礎，為實現(xiàn)河道內資源可持續(xù)利用、 促進社會經(jīng)濟健康快速發(fā)展奠定基礎。

（2）充分利用現(xiàn)代化遙感遙測技術，提高河道監(jiān)測監(jiān)控技術水平，提高河道管理的效能。 目前，對黃河河道管理范圍內的水事活動的監(jiān)督管理主要靠人工巡查來實現(xiàn)。受時間和范圍的限制，對一些水事違法案件難以及時發(fā)現(xiàn)、及時制止，導致事態(tài)擴大，增加了查處難度。 如，黃河下游河道內阻水片林、違章建設活動等不能及時發(fā)現(xiàn)、及時制止，清除工作十分艱難。 為解決長期以來河道監(jiān)管遇到的缺少基礎信息、獲取動態(tài)信息難等問題，應利用遙感遙測及3G技術大范圍、快速、準確采集、傳輸?shù)匚镄畔⒌膬?yōu)勢，對目前黃河灘區(qū)基本情況進行普查， 及時獲取河道內各種違法開發(fā)建設的動態(tài)信息， 監(jiān)控違法開發(fā)建設查處工作的實施情況。 這對于保障河南黃河河道行洪安全、維護河道正常的水事秩序是非常必要的。

2.1.4 動員社會公眾參與， 形成良性互動河道治理局面

（1）調動公眾參與河道治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性， 河道水事管理方面的社會活力才能充分顯現(xiàn)出來。 （2）公眾參與河道管理能激發(fā)社會關心、關愛水利的活力， 能集中公眾的智慧和力量進行河道治理。（3）公眾參與河道水事管理能增加河道水事管理的和諧因素，減少不和諧因素。 （4）讓公眾參與河道水事管理決策的過程有助于增進水利部門與公眾之間的雙向溝通與交流， 促進公眾對河道水事管理政策、水事服務工作的了解、認可與支持。（5）讓公眾參與對河道水事管理政策實施情況的監(jiān)督， 將公眾的滿意度作為對河道水事管理績效進行考核的重要指標，以利于改進水利部門的社會管理服務，形成水利部門與公眾之間的良性互動，提高河道管理水平，促進河道的有效管理。

2.2 強力推進依法治水

依法治水是實現(xiàn)河道有效治理的保障。 實現(xiàn)河南黃河河道有效管理， 科學治水是基礎， 在此基礎上，還應該加強法律法規(guī)和制度建設，加大法制宣傳教育工作，提高民眾的法律意識和護河意識，建設高效的執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法能力，加強執(zhí)法工作，為實現(xiàn)河道有效治理提供法律保障。

2.2.1 完善水法規(guī)體系，打實依法治水基礎

政策法規(guī)是依法治水的基石。要依法治水、實現(xiàn)河南黃河河道的有效管理， 必須建立健全適應河南黃河河道實際情況的法規(guī)制度體系。 目前， 以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律為主干，以《河道管理條例》、《水污染防治法實施細則》等水法規(guī)、規(guī)章為支脈的水法制體系已初步形成， 但水法規(guī)體系還存在配套條例、 實施細則不完備， 相關法律法規(guī)之間缺乏有機聯(lián)系， 時常發(fā)生重疊、交叉、矛盾乃至沖突等問題。 黃河具有不同于其他河流的特點， 這決定了其水事關系的特殊性和復雜性。 針對這種情況，不僅要開展保障防洪安全、調控和合理配置水資源以防止水土流失等方面的研究，而且還要開展河道分區(qū)治理、無堤防河段河道管理政策等方面的研究工作，推動《黃河法》頒布。有關部門應當根據(jù)黃河河道采沙實際情況，參照《長江河道采沙管理條例》，制訂《黃河河道采沙管理條例》，為加強黃河河道采沙管理奠定法制基礎。

2.2.2 增強水法律意識，提高民眾的自覺性

水利是關系人民群眾切身利益的大事， 依法治水不僅要求政府加強依法行政工作， 更需要全社會自覺依法辦事，以維護水利事業(yè)的順利發(fā)展。 為此，應不斷探索提高全社會水法律意識和遵紀守法自覺性的方式方法，加大宣傳力度，大力開展水法規(guī)宣傳教育，提高公眾的水憂患意識和水環(huán)境保護意識，使公民懂法，并自覺愛護黃河河道。 應采取靈活多樣、群眾喜聞樂見的宣傳教育方式宣傳水法規(guī)， 充分發(fā)揮廣播、 電視、 報刊以及網(wǎng)絡等新聞媒體的宣傳作用。

2.2.3 加強水行政執(zhí)法，規(guī)范河道秩序

立法是基礎，執(zhí)法是關鍵。國家要求加強河湖管理，嚴禁建設項目非法侵占河湖水域［6］，保證河湖不被侵占已成為河湖管理的目標。 制止、 查處侵占河湖、亂采濫挖、傾倒垃圾渣土等各類違法違規(guī)活動，維護河道正常水事秩序，需要依法加強水行政執(zhí)法。應積極探索依法加強水行政執(zhí)法的新途徑， 建立一支權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力，集中、統(tǒng)一高效的水行政專職執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法能力和水平，維護良好的水事秩序，保障水法律法規(guī)的全面貫徹實施。 河南黃河河務局在這方面已經(jīng)做了一些嘗試， 組織開展汛前聯(lián)合執(zhí)法檢查和河道內建設項目的稽查工作， 排查發(fā)現(xiàn)了一些侵占河道、非法采沙、傾倒垃圾渣土等違法行為和擴大建設項目規(guī)模、改變設計、調整結構、更換材質等違規(guī)問題， 均予以查處或責令整改， 打擊了違法活動，在維護河南河道的管理秩序方面效果比較顯著。這方面的工作應繼續(xù)加強。同時，還應積極開展水政監(jiān)察隊伍和黃河派出所聯(lián)合執(zhí)法機制建設， 探索更為有力、有效的執(zhí)法方式，以提高河道管理效能。

3 結語

河南黃河河道有其自身的特點， 又處于復雜的經(jīng)濟社會環(huán)境之中， 因而河道的有效治理有其更大的難度，而且任重道遠。為實現(xiàn)河南黃河河道的有效管理，需要不斷探索適合黃河特點的有效治理路徑，提升河道治理的整體水平， 以確保黃河滿足國民經(jīng)濟發(fā)展、保障人民財產(chǎn)安全、黃河防洪安全和維護河道健康生命等方面的要求。

［1］ 李國英.黃河問答錄［M］. 鄭州：黃河水利出版社，2009：6.

［2］ 李國英.維持黃河健康生命［M］. 鄭州：黃河水利出版社，2005：75.

［3］王渭涇.黃河下游治理探討［M］.鄭州：黃河水利出版社，2005：51.

［4］國務院.全面推進依法行政實施綱要［DB／OL］.［2013－03－05］.http：／ ／ www.gov. cn／ ztzl／yfxz／content＿3741 60. htm.

［5］ 牛玉國，端木禮明，耿明全，等.黃河下游灘區(qū)分區(qū)治理模式探討［J］.人民黃河，2013（1）：7－9.

［6］ 中共中央 國務院. 關于加快水利改革發(fā)展的決定［DB／OL］. ［2013 －03 －05］. http：／ ／www.gov.cn／gongbao／content／2011／content＿1803158.htm.