完善人民代表大會制度下檢察監(jiān)督的若干思考

宋寒松，唐 姚

（1.最高人民檢察院，北京 100726；2.中南財經政法大學，湖北 武漢 430073）

檢察監(jiān)督不僅涉及有關法律監(jiān)督的具體問題，而且與人民代表大會制度密切相關，既是人民代表大會制度的產物，又是鞏固和發(fā)展人民代表大會制度的重要內容，是涉及我國根本政治制度的權力設計。在全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的重要時期，必須從加強憲法實施、鞏固人民代表大會制度的視角，深入檢視檢察機關的法律監(jiān)督，高度重視并進一步堅持和完善人民代表大會制度下的檢察監(jiān)督，堅持社會主義法治理念的基本要求，從而為中國特色社會主義政治的發(fā)展提供重要制度保障。

一、檢察監(jiān)督是檢察機關在人民代表大會制度下的特色職能

根據我國憲法規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，由人民代表大會產生、向人民代表大會負責、受人民代表大會監(jiān)督①。檢察機關依照法律規(guī)定獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。從憲法定位層面講，我國的檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，享有與行政機關、審判機關同樣的獨立憲法地位。這一憲法定位，奠定了我國檢察機關建設和發(fā)展的基礎，構成了我國檢察制度的基本特色②。人民檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，由人民代表大會產生，對其負責，受它監(jiān)督。把人民檢察院設置為獨立國家機構，建立獨立的檢察體系，是憲法和人民代表大會制度最為顯著的特征之一。與西方國家的憲政制度、政權架構、監(jiān)督體系和檢察制度相比，我國的檢察機關具有獨特的價值和意義。

（一）檢察監(jiān)督是明確的憲法權力，具有鮮明的憲法特色

憲法是一個國家的根本大法，規(guī)定了國家和我國社會制度的基本原則。根據憲法規(guī)定，我國的人民代表大會的職權主要有四項，即立法權、監(jiān)督權、決定權和任免權。監(jiān)督權是人民代表大會的重要職權，是中國特色社會主義民主政治的表現?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第二條明確規(guī)定，各級人民代表大會常務委員會依據憲法和有關法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權。我們認為，法律監(jiān)督權是監(jiān)督權的核心內容。憲法實施的監(jiān)督是憲法的重要內容。從我國的根本政治制度和更好地維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴出發(fā)，憲法建立了人民代表大會制度下的法律監(jiān)督制度，使監(jiān)督憲法和法律的實施成為國家最高權力機關及其常設機關和地方各級國家權力機關及其常設機關的重要職責③。憲法在賦予人民代表大會監(jiān)督權的同時，又設置專司法律監(jiān)督職權的檢察機關。這一制度設計，不僅適合我國國情實際，更有利于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢。檢察機關的法律監(jiān)督來源于人民代表大會授權，來源于憲法的規(guī)定，它行使的法律監(jiān)督權是權力機關監(jiān)督權的一部分，是權力機關法律監(jiān)督權能的具體執(zhí)行部門。

（二）檢察監(jiān)督權的獨立設置體現了我國政權架構的科學性

我國政權結構的突出特點是由人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力。人民代表大會這一國家權力機關在國家機構體系中處于最高地位，不與國家行政機關、審判機關和檢察機關分權，不受它們的制約，只對人民負責，受人民監(jiān)督。全國人民代表大會是一切公權力的母體，其他權力都由它產生。憲法規(guī)定，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。這就在人民代表大會統(tǒng)一行使的國家權力下，明確劃分了國家的行政權、審判權和檢察權。行政權、審判權和檢察權分立并行，但共同從屬于人民代表大會制度，支撐著人民代表大會制度，形成了“一鼎三足”狀態(tài)的權力架構，人民代表大會位于鼎的頂端。從權力運行規(guī)則上說，行政權、審判權和檢察權既不能脫離人民大會代表大會或者違背人民代表大會的意志行使，又要在各自的法律職權內獨立行事，共同形成人民代表大會制度下的有分有合的權力整體。這種最高權力下的行政權、審判權和檢察權“三權”，與西方互相制約的立法權、司法權、行政權“三權”，在權力架構和權力內容上具有根本不同，更具有科學合理的內核。一是高度的穩(wěn)定性，二是高度的人民性，三是高度的權威性。

（三）檢察監(jiān)督是體現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要方式

我們黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是中國的執(zhí)政黨。黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，是改革開放和社會主義現代化建設進程中加強和改善黨的領導的重要原則。人民代表大會制度是實現民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要途徑，其宗旨是人民當家作主，體現了人民的根本利益，是我們黨領導的人民民主制度的表現形式，以議行合一的方式，集中體現了國家的一切權力屬于人民的鮮明特征，是我們黨執(zhí)政合法性的表現。一方面，我國一元化的領導體制決定了不可能照搬照抄西方權力多元、分權制約的政權組織形式，對權力的約束是依靠監(jiān)督的途徑實現的，通過自上而下的監(jiān)督、同級的監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督制約權力的恣意。因此，必須把監(jiān)督作為維護權力正常運行的保證。人民代表大會的監(jiān)督權的設立即基于此。同時，設置一個本身不具有實體性權力的專門機關監(jiān)督法律的實施，發(fā)揮以權力制約權力的作用，就成為必然。這也是設置檢察機關行使法律監(jiān)督權的基礎。另一方面，法治是黨領導人民治國理政的基本方式。憲法和法律是黨和人民意志的集中體現，是黨的主張的法律化。黨領導人民制定法律、執(zhí)行法律、遵守法律。憲法和法律實施的狀況體現了黨的意志的落實狀況。法律監(jiān)督是實現黨的意志的重要方式，它以法律為依據，按照法定程序監(jiān)督法律的實施，可以有效保障黨的法律化意志在社會得到遵守和執(zhí)行。

二、把強化檢察監(jiān)督作為全面推進依法治國、鞏固人民代表大會制度的著力點

法律監(jiān)督的目的是保證法律的統(tǒng)一正確實施，實現法治。黨的十八大把法治提高到前所未有的高度，既有黨依法執(zhí)政的要求，又有全面推進依法治國的要求，法治思想在社會主義經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設等各個方面都得到了體現④。法治是治國理政的基本方式。也就是說，除了法治，在治理國家的方式上沒有別的選擇。在當前我國新一輪改革大幕開啟之際，以法治來統(tǒng)籌改革，把強化法律監(jiān)督作為實現法治的突破口，對全面落實依法治國基本方略、鞏固和發(fā)展黨領導的人民代表大會制度、推進中國特色社會主義事業(yè)的順利進行、全面建成小康社會具有重要意義。加強檢察機關的法律監(jiān)督在當前有著歷史必然性和現實必要性，主要體現在以下方面。

（一）加強檢察機關的法律監(jiān)督是保證國家政權穩(wěn)定的基石

如上所述，在人民代表大會制度下，設立以法律監(jiān)督為專職專責的檢察機關，使法律監(jiān)督權與行政權、審判權并行，既互相獨立，互不隸屬，又相互制約和監(jiān)督，是分權制約在人民代表大會制度下的具體體現，符合權力運行的規(guī)律。在此基礎上形成的人民代表大會制度下“一府兩院”的政治架構是我國政權的基本形式，是國家社會正常運轉的基本要求。透視歷史，破壞這種政治架構的代價是慘重的。近年，有提出建立憲法法院，對憲法和法律實施進行審查監(jiān)督的建議，也有提出取消檢察機關法律監(jiān)督權或者取消獨立設置的人民檢察院，把檢察機關并入行政機關或法院的主張，我們認為，這些都是不符合中國國情，并與我國的根本政治制度、憲法精神和政權結構相悖的。人民代表大會沒有法律監(jiān)督權，勢必會導致人民代表大會制度的動搖；人民檢察院沒有獨立地位或沒有法律監(jiān)督權，同樣會動搖人民代表大會制度。法律監(jiān)督權的任何變動，都具有牽一發(fā)而動全身的影響，加強法律監(jiān)督，就會進一步鞏固黨領導下的人民代表大會制度；削弱或取消法律監(jiān)督，就會動搖國家的政權體系。因此，在中國特色社會主義政治發(fā)展中，必須把強化法律監(jiān)督擺在更加重要的位置，積極推進檢察機關法律監(jiān)督制度的發(fā)展和完善。

（二）加強檢察機關的法律監(jiān)督是實現法治的關鍵步驟

客觀地說，法律監(jiān)督在歷史上被忽視與當時的時代特征有關。計劃經濟時代，雖然法制不健全，但社會環(huán)境簡單，一切都是指令性、命令式的，都處于固定的模式之中，缺少法律監(jiān)督的氛圍和環(huán)境。但隨著市場經濟的建立，法制建設的進步，社會發(fā)生了翻天覆地的變化，法治已成為時代的主題。我國目前已形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和我國社會生活各方面總體上實現了有法可依。加強憲法和我國法律實施的監(jiān)督，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環(huán)境，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，是目前我們面臨的重大課題，對確保我國長治久安有著非常重要的意義。當前，我國有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現象還很突出，人民群眾對以權壓法、貪贓枉法、司法不公等執(zhí)法司法問題反映強烈，許多法律還停留在紙面上、形式上，法律的權威和尊嚴沒有得到維護和體現，法治還沒有成為全民的共同信仰，我們對法治的良好期待與法治推進的現狀還有較大差距，其基本原因就是法律監(jiān)督缺位、法律監(jiān)督不到位。進一步講，在涉及發(fā)展和全面建成小康社會的保障民生、生態(tài)環(huán)境、公共安全、醫(yī)藥衛(wèi)生等方面發(fā)生嚴重問題的重要原因之一也是法律監(jiān)督缺乏和疲軟。法律監(jiān)督是保障法律正確實施，使法律獲得充分實效的重要條件。徒法不足以自行，在人民代表大會的制度下，要想推進依法治國，就必須加強法律監(jiān)督。而且只有通過加強法律監(jiān)督，彰顯法治的精神和力量，才能促使國家各項事業(yè)在法制軌道上運行，實現嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。

（三）加強檢察機關法律監(jiān)督是健全權力運行制約和監(jiān)督體系的重點

不受制約的權力必然被濫用。黨的十八大提出，要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行⑤。有人把其歸納為“新三權”和“四種監(jiān)督”。能夠看出，監(jiān)督權是重要一權，法律監(jiān)督是監(jiān)督的重要方式。而法律監(jiān)督在黨的綱領性文件中第一次與其他三種監(jiān)督方式并列，表明我們黨對法律監(jiān)督的認識已達到一個新的高度。依法治國首要是依法治權。法治的核心是對權力進行有效制約和監(jiān)督，防止權力的濫用。行政、審判、檢察“三權”的制約越科學，人民代表大會制度就越穩(wěn)固。我國目前正處于社會矛盾凸顯期，腐敗問題是引發(fā)社會不穩(wěn)定的重要因素，是制約經濟社會科學發(fā)展的瓶頸。而腐敗的實質就是權力的濫用和異化。加強法律監(jiān)督，以法律來控制權力，督促國家機關及其工作人員嚴格依照法律規(guī)定管理各項公共事務，依法辦事，公正執(zhí)法，是治理腐敗的有效路徑。尤其是要充分發(fā)揮檢察機關這一專門法律監(jiān)督機關的作用，依法嚴厲打擊和預防國家工作人員的職務犯罪，為實現干部清正、政府清廉、政治清明，使權力在法制的軌道上有序運行提供有力保障。

（四）加強檢察機關的法律監(jiān)督是發(fā)揮我國監(jiān)督體制優(yōu)勢的必然要求

受歷史、法律、認識等因素影響，與行政、審判相比，檢察機關的法律監(jiān)督制度還不成熟、不完善，內在缺陷導致其制度優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，作用得不到完整體現。主要表現：一是對法律監(jiān)督的重要性認識不足，還沒有把其提高到憲法規(guī)定的地位，監(jiān)督力度?。欢橇⒎ū∪?，法律監(jiān)督權的體系設置不到位、缺位突出，嚴重滯后于法治進程和經濟社會發(fā)展；三是現行法律關于法律監(jiān)督的規(guī)定條文少，過于抽象和原則，權能不清，可操作性差，有的形同虛設；四是法律監(jiān)督失之于“軟”、失之于“弱”，措施不足或無力，監(jiān)督難度大，監(jiān)督效果不佳；五是監(jiān)督體制機制不暢，專門監(jiān)督機關的作用沒有得到應有的發(fā)揮；六是監(jiān)督理論研究薄弱，對實踐指導不力。此外，被監(jiān)督者和社會上普遍存在不愿接受監(jiān)督的氛圍，官本位突出、法治文化不彰，等等。法律規(guī)定與現實運作的脫節(jié)，致使在法律監(jiān)督工作中出現了法律監(jiān)督憲法定位清晰，而實際工作模糊混亂的狀況，在一定程度上導致了檢察機關的法律監(jiān)督公信力不高、權威性差，檢察機關作為護法監(jiān)督機構的特色優(yōu)勢和潛力沒有完全發(fā)揮出來，與全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的大趨勢不適應不配套，雖重任在肩，但有心無力。因此，必須把加強檢察機關法律監(jiān)督作為彰顯我國制度優(yōu)勢的著力點，進一步推進社會主義民主法治建設。

三、進一步加強檢察機關法律監(jiān)督的建議

總體來說，我國法律監(jiān)督的總體格局和法律制度已基本形成，并在實踐中正發(fā)揮著重要作用。黨的十八大把法治和法律監(jiān)督推到了社會發(fā)展的前臺。法律監(jiān)督是依法治國不可或缺的重要環(huán)節(jié)，加強法律監(jiān)督不僅是憲法規(guī)定使然，更是現實發(fā)展的必然，法律監(jiān)督要承擔起歷史職責，為全面建成小康社會和推進中國特色社會主義事業(yè)作出應有的貢獻。強化法律監(jiān)督的任務繁重而艱巨，進一步完備法律監(jiān)督的制度和體系對加強法律監(jiān)督有著積極的意義?？梢钥紤]從人民代表大會制度下行政、審判、檢察三權整體性、統(tǒng)一性和協調性出發(fā)，進一步完善和加強法律監(jiān)督制度，使其成為適合我國國情、有中國特色的政治制度和法律制度。

（一）完備法律監(jiān)督的法律

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》是為保障全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會依法行使監(jiān)督職權而制定的，內容主要集中在以下方面：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；法律法規(guī)實施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定等。這些都屬于宏觀監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督⑥，法律監(jiān)督的內容沒有得到體現。建議全國人大或全國人大常委會制定《法律監(jiān)督法》、修改《人民檢察院組織法》或通過加強法律監(jiān)督的決議等形式，對法律監(jiān)督的主體、客體、內容、方式、程序、法律責任等做出系統(tǒng)完備的規(guī)定，細化實化監(jiān)督制度，增強可操作性，解決檢察機關法律監(jiān)督規(guī)定散、少、弱等問題，使憲法規(guī)定的檢察監(jiān)督落在實處，實實在在成為與行政權、審判權相對等的權力。

（二）健全依法獨立行使法律監(jiān)督權的機制

檢察機關只有獨立行使才能監(jiān)督和制約行政、審判機關依法履行法律職責。獨立性是開展法律監(jiān)督工作的前提條件。一是牢固樹立監(jiān)督的理念。正確處理法律監(jiān)督與行政、審判的關系，堅決克服只講配合、不講監(jiān)督，只講協調、不講制約的思想，做到依法監(jiān)督、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、有效監(jiān)督。二是完善檢察監(jiān)督的體制和機制。強化檢察機關的上下級領導關系，實現檢察機關依法獨立公正行使職權與加強黨的領導，接受人大監(jiān)督的有機統(tǒng)一。以有利于形成監(jiān)督合力為導向，按照檢察工作規(guī)律，規(guī)范和完善檢察機關的工作機制，提高監(jiān)督實效。三是建立以監(jiān)督為核心的檢察工作考核評價體系。進一步調動開展法律監(jiān)督的積極性，引導檢察機關的法律監(jiān)督工作深入健康發(fā)展。四是減少對行政、審判的依賴，建立利益防范機制，使監(jiān)督者、被監(jiān)督者之間利益處于“零和”狀態(tài)，排除監(jiān)督的利益干擾。

（三）拓寬法律監(jiān)督的范圍

在系統(tǒng)強化檢察機關訴訟監(jiān)督職能的同時，探索和加強對非訟領域違法行為的監(jiān)督。近年檢察機關密切關注國家經濟政策和重大投資項目，在重大工程建設項目和民生投入等領域開展同步預防工作，為保障國家投資安全作出了積極貢獻?？梢源藶榛A，探索建立以事前防范為重點的預防監(jiān)督制度，檢察機關對國家有關重大投資、重大項目要及時跟進、積極參與，認真開展職務犯罪風險評估和預警預測，推動權力的監(jiān)督制約和規(guī)范透明運行。同時，在權力集中部門、資源資金密集領域，探索建立派駐檢察室開展預防職務犯罪工作，促進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革的深化。

（四）強化檢察監(jiān)督的手段和方法

修改后的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》都把強化檢察機關的監(jiān)督作為重點，完善了監(jiān)督的方式方法，加強檢察機關的法律監(jiān)督已成為共識和趨勢。下一步，應把以下四個方面作為重點：一是進一步增強監(jiān)督的剛性，明確程序違法的后果，增強檢察監(jiān)督的制約力和強制力，提高檢察監(jiān)督的權威，實現監(jiān)督由軟變硬。二是進一步實現檢察建議的法律化。在把檢察建議寫入《民事訴訟法》的基礎上，考慮在《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》中增加檢察建議監(jiān)督的內容，明確不落實檢察意見和檢察建議的后果，使其成為一項硬約束監(jiān)督手段。三是創(chuàng)新法律監(jiān)督的手段，從法律上確立檢察調查制度，重點對違法行為、誘發(fā)犯罪的因素開展調查，加強對違法犯罪的事前控制和防范，與職務犯罪偵查相互補充、有效銜接。四是規(guī)范檢察監(jiān)督的程序和方式。對現有的程序和方式進行梳理，使之條理化、合理化，更富有針對性，建立分層多級的監(jiān)督程序和方式，增強監(jiān)督效果。

（五）加強對行政權和審判權的監(jiān)督

對行政權和審判權進行監(jiān)督，是憲法賦予檢察機關的神圣職責和義務，也是人民代表大會設立檢察機關的初衷。尤其要強化對國家機關和國家機關工作人員職務違法和犯罪行為的監(jiān)督，依法監(jiān)督和規(guī)制國家機關及其工作人員依法行權這個法律監(jiān)督的短板，遇有違法及時糾正，發(fā)現犯罪堅決查處，促進依法行政和公正司法，促進建立健全行政權、審判權運行的權力制約和監(jiān)督機制。在對行政權的監(jiān)督方面，要突出對涉及國計民生的重點領域和行政執(zhí)法、行政強制、行政審批等關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，堅決糾正行政權行使中的不作為、亂作為現象。在對審判權的監(jiān)督方面，要突出對徇私枉法、司法不公的監(jiān)督，促進和保障依法審判和司法公正。

（六）營造有利于法律監(jiān)督的體制和環(huán)境

加強法治文化建設，深入開展法制宣傳教育,在全社會弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法遵法守法用法意識，形成守法光榮、違法可恥的氛圍。重點提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力⑦，樹立有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究的觀念。要加強和完善社會監(jiān)督，建立人民群眾參與法律監(jiān)督的有效機制，充分保障國家機關以外的社會組織和公民等的監(jiān)督權利，拓寬監(jiān)督渠道，暢通監(jiān)督途徑，完善監(jiān)督方式，加強法制建設，實現權利對權力的制約，使社會監(jiān)督成為人民群眾有序參與社會主義民主政治的重要內容，實現人民當家作主的權利。

注釋：

①《中華人民共和國憲法》第一百二十九條：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。

②陳國慶：《新刑事訴訟法與訴訟監(jiān)督》，中國檢察出版社2012年版，第2頁。

③焦洪昌：《憲法學》，北京大學出版社2006年第2版，第177頁。

④⑤⑦胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》。

⑥參見《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第二、三、四、五、六、七、八章。