西方分權(quán)理論的歷史演進與社會實踐

邸 曉 星

(天津師范大學 政治與行政學院， 天津 300387)

政治思想作為人們政治思維活動的成果，集中反映了一定歷史時期內(nèi)各階級、階層或社會團體的政治實踐和政治要求，是人們對于國家政權(quán)的態(tài)度和主張。分權(quán)理論試圖通過權(quán)力之間的鉗制來約束權(quán)力的濫用，進而維護國家穩(wěn)定、保障公民權(quán)利，它體現(xiàn)了人們對國家權(quán)力的一種理性態(tài)度。研究分權(quán)理論的產(chǎn)生以及發(fā)展過程有利于我們準確把握該理論的精神和要旨，這對于我們?nèi)绾握_運用這一理論有著重要的歷史參考價值。雖然我國與西方國家的歷史傳統(tǒng)以及國情大不相同，不能將分權(quán)理論生搬硬套，更不能將他們的政治制度簡單移植，但是，分權(quán)理論所體現(xiàn)的維護自由、人權(quán)的信念以及對待權(quán)力的理性態(tài)度，都值得我們學習與借鑒。

一、 分權(quán)理論的孕育和產(chǎn)生

分權(quán)思想作為政治學說中最古老的觀念之一，從古希臘開始就被視為建立優(yōu)良政體所必須考慮的重要因素。它的歷史最早可以追溯到古希臘、古羅馬的混合政體理論，后經(jīng)過中世紀王權(quán)與教權(quán)、國會以及國會內(nèi)部各派系之間激烈的權(quán)力爭斗，逐漸演化出了政府職能分權(quán)的思想。

(一)源起：古希臘混合政體理論

古希臘哲學家柏拉圖最早提出了混合政體的思想，他指出，“把全部統(tǒng)治權(quán)集中在一人手中是毀滅性的，任何國家的永久福利，都需要在幾個方面之間劃分權(quán)力”[1]36。為此，他主張建立一種融合個人權(quán)威和平民因素的混合政體，將君主政體和平民政體相混合。將混合政體思想構(gòu)建成為一套完整理論的是柏拉圖的學生亞里士多德，他在繼承柏拉圖政體思想的基礎上，劃分出了六種政體類型，并分析了每種政體的性質(zhì)和存在的基礎，政體變革的原因以及防止辦法等。通過分析，亞里士多德認為，階級觀念和派系之爭是引起政體變化的根本原因，為此，他主張，國家權(quán)力不能過分集中于任何一個階級手中，任何政體都不得讓任何人、任何階級“在政治方面獲得脫離尋常比例的超越地位”[2]273，而應在不同的社會、經(jīng)濟勢力和階級間保持平衡，這就需要把“君主制因素、貴族制因素、民主制因素融合到一起，使得除奴隸階級以外的各階級都能參與到國家的治理中”[3]46。這就是最早體現(xiàn)在混合政體理論中的階級分權(quán)思想。

同樣是主張混合政體，古羅馬的波利比阿卻從政府機構(gòu)分權(quán)的角度對之進行了研究，從而實現(xiàn)了從階級分權(quán)到機構(gòu)分權(quán)的轉(zhuǎn)變。波利比阿一方面從古希臘傳統(tǒng)的政體循環(huán)理論入手，認為避免單一政體蛻化質(zhì)變的最好辦法，就是實行將君主制、貴族制和民主制的因素相結(jié)合的混合政體；另一方面，波利比阿通過對當時羅馬共和國的政治制度進行分析發(fā)現(xiàn)，將君主、貴族和民主三種因素分別由不同的權(quán)力機構(gòu)來代表，通過它們之間相互鉗制，更有利于實現(xiàn)政體的穩(wěn)定。在當時的羅馬共和國體制中同時有三種權(quán)力機構(gòu)——執(zhí)政官、元老院和平民大會，各自分別代表了君主制、貴族制和民主制，在處理政務的過程中，三個機構(gòu)之間既相互鉗制，又相互支持與合作，從而實現(xiàn)了相互間的制約與均衡，防止了任何一種權(quán)力過于強大，制止了單一政體自發(fā)的衰敗傾向，從而保證了國家的穩(wěn)定與鞏固。

波利比阿提煉和總結(jié)的古羅馬的混合政體理論不僅包括了希臘人早已熟悉的“各種社會集團和力量之間的混合與平衡，還包括國家權(quán)力體系各構(gòu)成部分和機構(gòu)之間的制約與平衡”[1]55。這一發(fā)現(xiàn)對于近代分權(quán)理論的產(chǎn)生具有本質(zhì)性的決定作用，因為它堅持，“如果要避免肆意的統(tǒng)治，一定數(shù)量的分立的政府部門是不可或缺的,……這也正是分權(quán)理論的一個本質(zhì)部分”[4]33。因此，在一定意義上說，這種古代的混合政體理論孕育了近代的分權(quán)理論。

(二)從混合政體理論到政府職能分權(quán)

在分權(quán)理論的發(fā)展史上，中世紀這一漫長歷史時期的作用不容小覷，因為正是在這幾個世紀里教權(quán)與皇權(quán)、君權(quán)與國會、各種派系之間激烈的權(quán)力爭斗中，實現(xiàn)了從混合政體理論向政府職能分權(quán)思想的轉(zhuǎn)變，分權(quán)理論的基本因素*維爾在《憲政與分權(quán)》中提出，近代意義上的分權(quán)理論大致包含四種主要因素：首先是將政府機構(gòu)區(qū)分為立法機關、執(zhí)行機關和司法機關三個范疇；第二個因素是認定政府有三種具體的職能；第三是確立人員分離的思想；最后是賦予政府的每個部門以防止其他部門行使專斷權(quán)力的制約手段。參見維爾《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，三聯(lián)書店, 1997年14—17頁。得以確立。

16世紀末，法國的胡格諾教派在與天主教、國王的斗爭中極度艱難，以致激發(fā)了“君主權(quán)力應僅限于執(zhí)行法律”這一要求。法國反暴君統(tǒng)治者法蘭西斯科·浩特曼在其著作《法蘭克——高盧》中提出，法國制度在一個世紀之前，制定法律的權(quán)力都委托給了每年都要召開的三級會議，國王權(quán)力應僅限于執(zhí)行法律。人們對王權(quán)的限制并沒有帶來權(quán)力之間的相安無事，不久后在英國國會內(nèi)部出現(xiàn)了激烈的派系斗爭，人們逐漸意識到國會也可能像國王那樣暴虐，因此，要保證個人自由不受侵犯，立法機關也一定要受到限制。這就引起了學者們對政府諸多權(quán)力進行抽象闡述，并對政府諸要素相對職能的界定及配置。1648年《人民的協(xié)議》的作者們要求，“當沒有法律規(guī)定的情況下，國會代表們不插手法律執(zhí)行，也不對任何人的人身或財產(chǎn)作出判決”[4]40。自此，政府有兩個或三個抽象界定的獨有職能，并且每一職能僅限于特定機構(gòu)行使的思想得到普遍認同，正如一些研究者所指出的：“要得到一個令人滿意的政府制度，就必須將不同的政府職能置于不同且分立的機構(gòu)中，以使每個機構(gòu)都是有限的，并保持在它自己的范圍之內(nèi)?！盵4]42查爾斯·戴利森在其著作《為保王黨人辯護》中的這一表述說明，近代意義上的分權(quán)理論已漸見雛形。

二、從兩權(quán)分立到“分權(quán)與制衡”

經(jīng)過中世紀的醞釀，權(quán)力應當受到制約、政府要服從法律等原則被認定為公理，政府權(quán)力由不同機構(gòu)分別掌管的思想也為歐洲各國人民所熟知。到了17世紀，洛克“把這些道理用簡明、樸實而有說服力的語言傳給十八世紀，成為英國和大陸往后政治哲學賴以發(fā)展的淵源”[5]587。后經(jīng)過孟德斯鳩的發(fā)展，三權(quán)分立思想得以確立。

(一)洛克的“兩權(quán)分立”理論

洛克的分權(quán)理論并沒有從抽象的政府權(quán)力入手展開論述，而是從社會與政府的起源，從自然狀態(tài)下人們擁有的各種權(quán)利出發(fā)，以社會契約理論，論述了立法權(quán)和行政權(quán)的產(chǎn)生。他認為，在國家成立之前，人們生活在一種人人自由而平等的自然狀態(tài)，每個人都可以用自己認為合適的方式?jīng)Q定自己的行為，雖然自然法指導著人們不去侵犯他人的生命、自由和財產(chǎn)，但由于有些人存在偏私，有些人因缺乏認識而不遵守自然法，就會發(fā)生用強力剝奪他人的自由的情況，為了避免這種狀態(tài)，就需要一個公共的裁判者和公共權(quán)力來保證人民的安全，為此，“人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的欠缺，更好地保護他們的人身和財產(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)力，把權(quán)力交給他們中間被指定的人，按照社會全體成員或他們授權(quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使”[1]161。這是國家和政府成立的過程，也是立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)產(chǎn)生的源泉——立法權(quán)源于在自然法則的限制內(nèi)從事人們認為有利于保存自身和他人的一切事的權(quán)力；執(zhí)行權(quán)源于對違反自然法則的犯罪進行懲罰的權(quán)力。這樣，洛克從人們在自然狀態(tài)中擁有的權(quán)力中抽象出了國家的立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)。而后，他又將國家比作自然狀態(tài)中的個人，認為國家之間也會同個人之間一樣產(chǎn)生糾紛，這就需要一種權(quán)力處理國與國之間的關系。洛克認為，這是一種同執(zhí)行權(quán)具有同等地位卻性質(zhì)不同的權(quán)力，他稱之為“對外權(quán)”。這樣，通過自然狀態(tài)和社會契約論，洛克將國家權(quán)力分成了立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)三種。

關于三種權(quán)力的關系，洛克認為，立法權(quán)是指導如何運用國家的力量以保障社會及其成員的權(quán)力，它是國家的最高權(quán)力，社會的任何成員或社會的任何部分所擁有的其他一切權(quán)力，都是源自于它和隸屬于它的(盡管如此，但洛克并不認為立法權(quán)是不受限制的權(quán)力，它在最大范圍內(nèi)以社會的公共福利為限，這也是立法權(quán)產(chǎn)生的最初目的)；對于執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，洛克認為，雖然兩者有所區(qū)別，但它們都是以共同的權(quán)力為后盾的，很難分開和同時由不同的人掌握，所以他主張兩者應歸屬同一部門掌控；但立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)必須分開，因為立法雖是一個短期的活動，但制定的法律卻是長期有效的，為此立法機關無需經(jīng)常存在，然而這些法律卻需要經(jīng)常加以執(zhí)行和注意，這就需要一個經(jīng)常存在的權(quán)力機構(gòu)，所以，為了提高效率，立法權(quán)應當與執(zhí)行權(quán)分離。更重要的是，“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，以使自己不受法律的限制，并在制定和執(zhí)行法律時只考慮自己的私利”[6]91。因此，為了保證法律制定者與執(zhí)行者不為權(quán)力所誘惑，沒有偏私，立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)必須由不同的機構(gòu)執(zhí)掌。洛克還建議，立法權(quán)由代表人民的國會行使，執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)可合在一起，交由君主掌握；君主必須服從國會，君主不能立法，只能同意立法；國會監(jiān)督法律的執(zhí)行，但它自身不能執(zhí)行。洛克認為，這種政府形式最能保障人民的人身、自由和財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。

洛克始終把立法權(quán)視為國家最高權(quán)力，實際上是主張立法至上原則，而非權(quán)力彼此間的相互制約。同時，他對司法職能的看法非常含混，最終也沒有提出一個與立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)并駕齊驅(qū)的、分立的司法權(quán)，而是從執(zhí)行權(quán)中區(qū)分出了一種對外權(quán)，但又認為執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)“幾乎總是聯(lián)系在一起的”，所以，洛克的三權(quán)分立其實是兩權(quán)分立。

(二)孟德斯鳩的“分權(quán)與制衡”思想

被洛克忽視的司法職能，在18世紀得到了學者們的重視。對此殊有貢獻的當屬法國啟蒙思想家孟德斯鳩，他賦予“司法獨立”這一原則的地位比大多數(shù)前人都要高，而且“改變了先前半個世紀中英國作者對于立法至上和混合政制的強調(diào)”[4]90，把立法、行政、司法三種政府職能同時并置，提出了通過三種權(quán)力之間的相互制約以防止權(quán)力濫用的原則，從而實現(xiàn)了從簡單分權(quán)到分權(quán)與制衡的轉(zhuǎn)變。

在權(quán)力劃分上，孟德斯鳩將洛克的觀點與18世紀初出現(xiàn)的分立的司法權(quán)加以調(diào)和，提出國家權(quán)力包括立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)與司法權(quán)(管理者懲罰罪犯或裁決私人訟爭的權(quán)力)。他將司法權(quán)作為與政府其他兩種職能同等的職能，堅定地確立了政府有立法、執(zhí)行、司法三個部門的觀點，并在現(xiàn)代意義上將權(quán)力進行了界定：立法機關負責制定法律；執(zhí)行機關負責將法律付諸實踐；司法機關負責解決糾紛，三個部門的人員不應重合。這種界定使三種權(quán)力相互分立，互不隸屬，從而使權(quán)力制衡成為可能。

另一方面，孟德斯鳩認為人性趨惡，“所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休”[7]166。因此，為了保證公民的政治自由，就需要對權(quán)力進行限制，但掌權(quán)者的德行并不能保證權(quán)力的正當實施，必須通過政治制度和法律來防止權(quán)力的濫用，以權(quán)力制約權(quán)力。這樣，在三權(quán)分立的基礎上，懷著對掌權(quán)者德行的不信任，孟德斯鳩提出：行政權(quán)通過否決立法而分享立法權(quán)，但不得擁有制定法律的權(quán)力，行政權(quán)有權(quán)規(guī)定立法會議的召集時間和期限，這樣，行政部門就能夠防止立法部門對執(zhí)行權(quán)的侵蝕，保證立法部門將不會成為專制的部門；立法機關擁有檢查法律實施狀況的權(quán)力，但無權(quán)審訊行政者本身及其行為；立法機構(gòu)由貴族院和眾議院兩部分組成，它們通過雙方均有的否決特權(quán)而相互制約；立法機構(gòu)擁有處理上訴案件的權(quán)力而對司法機構(gòu)形成制約。孟德斯鳩的權(quán)力結(jié)構(gòu)設置，“把權(quán)力分立的思想變?yōu)檎谓Y(jié)構(gòu)各組成部分在法律上相互制約與平衡的體制”[5]627，從而實現(xiàn)了從簡單分權(quán)到分權(quán)與制衡的轉(zhuǎn)變。

三、分權(quán)理論在美國的實踐

在孟德斯鳩《論法的精神》發(fā)表幾十年后，分權(quán)理論第一次獨自作為一種立憲政府理論在美國得到了實踐。然而，由于美國的狀況已經(jīng)同英國大不相同，美國的學者和政治家們在繼承洛克、孟德斯鳩等人分權(quán)思想的同時對之進行了改造，使分權(quán)理論更加適合美國政治體制的建立。維爾曾感嘆道：“美國人令人贊嘆的成就在于，他們不僅接受和理解了他們所繼承的政制理論和經(jīng)驗，而且他們運用了這一遺產(chǎn)，有效地并成功地對之加以改造，以滿足一個新的、非同尋常的困難境況?！盵4]115

美國獨立后，在憲政道路上經(jīng)歷了由各州獨立到結(jié)成松散邦聯(lián)，最后定位于聯(lián)邦制的艱難選擇。在憲政問題上，美國人民最關心的是新政體不能重復歐洲君主制，必須確保北美人民已爭取到的人權(quán)，但他們對于將權(quán)力交給廣大民眾的擔心并不亞于將其交給君主，“多人攬權(quán)的壞處并不比一人掌權(quán)小”，即使掌權(quán)機構(gòu)為人民所選，但將權(quán)力集于同一批人手中，無異于“民選的專制”。因而，在制憲會議上，簡單的多數(shù)統(tǒng)治原則并不受歡迎，而“政府中應有不同利益集團或不同原則”的觀點被普遍接受。“在制憲期間，幾乎所有參與憲法討論的政治家、思想家都將權(quán)力的平衡作為構(gòu)建聯(lián)邦政府的基本原則，并認為按照這一原則建立的聯(lián)邦政府才是完美的政府?！麄兿嘈?，只要國家設計得當，就可以形成一種協(xié)調(diào)的互相抑制的制度，各種利益集團之間、階級之間、派系之間以及政府各部門之間就可以相互制約?！盵1]204這樣，美國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)按照孟德斯鳩的分權(quán)思想，分成了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。立法權(quán)歸屬國會，由參議院與眾議院組成，前者由各州選舉的議員組成，后者由各選區(qū)普選產(chǎn)生的議員組成；行政權(quán)歸屬民選的總統(tǒng)；司法權(quán)歸屬終身任職的法官組成的法院。立法部門和執(zhí)行部門的人員實行完全分離的制度。

盡管如此，美國的權(quán)力配置和孟德斯鳩的還是有所不同，因為美國的開國元勛們在擔心權(quán)力集中的同時還擔心權(quán)力會走向另一個極端——過度民主，因而在權(quán)力設計上，更偏重于加強議會中富有者和出身高貴的人的力量，加強行政權(quán)力和司法權(quán)力的力量，力圖以此削弱民主的因素。持這種觀點的代表人物當屬聯(lián)邦黨的創(chuàng)始人之一漢密爾頓，他堅持兩院制，堅持由“富人和出自名門的人”組成參議院，并提出參議院權(quán)力應高于由人民直接選舉產(chǎn)生的眾議院，以此來削弱民主勢力的影響。他還主張給行政首腦以極大的權(quán)力，建立對行政首腦而不是對議會負責的內(nèi)閣，給予總統(tǒng)否決議會制定的法律的權(quán)力。另一方面，漢密爾頓支持司法機關獨立并賦予其違憲審查權(quán)，將最高法院法官的任命權(quán)交給了總統(tǒng)，這樣總統(tǒng)就可以間接地影響法院的判決，從而進一步對議會的權(quán)力形成約束。漢密爾頓在主張行政權(quán)力、司法權(quán)力對議會權(quán)力牽制的同時，也賦予議會對包括總統(tǒng)在內(nèi)的行政人員的彈劾權(quán)，他認為：“以參議院鉗制眾議院，以行政司法權(quán)力牽制立法權(quán)力，同時，立法機關又以彈劾權(quán)約束行政機關，就可以達到政府各部門權(quán)力的平衡，保證國家的統(tǒng)一穩(wěn)定?！盵1]220經(jīng)過激烈的爭論與權(quán)衡，歷時116天的費城制憲會議，最終確立了三權(quán)分立與制衡的格局：國會擁有批準總統(tǒng)任命的行政官員和最高法院法官、彈劾總統(tǒng)及最高法院法官的權(quán)力，以此對行政權(quán)和司法權(quán)進行制約；總統(tǒng)通過立法否決權(quán)和任命最高法院法官之權(quán)對立法權(quán)和司法權(quán)進行制約；司法機構(gòu)通過獨立的違憲審查權(quán)和彈劾審判權(quán)對立法機構(gòu)和行政機構(gòu)形成制約。聯(lián)邦黨人認為，通過三種權(quán)力之間的相互制約，就可以達到政府各權(quán)力部門之間的平衡，進而保證國家的統(tǒng)一與穩(wěn)定。

實踐證明，分權(quán)理論在美國的政治活動中經(jīng)受住了考驗，盡管實行分權(quán)會帶來權(quán)力機關之間的摩擦與沖突，盡管在制定政策時，為了在權(quán)力機關之間、多種利益群體之間達成共識與妥協(xié)需要耗費大量的時間和精力，但正是通過這種增加權(quán)力運行成本的方式，通過在決策過程中增加反對的阻力，使多方意見得以交匯與融合，從而保障了法律與政策不是為某一部分人謀私利，而是為了保障公民的權(quán)利。另一方面，從長遠來看，在分權(quán)與制衡原則下，權(quán)力主體中的任何一方都可以制約其他兩方，從而能夠有效防止其中一方權(quán)力長期獨占優(yōu)勢，進而避免走向集權(quán)與專制。實踐出真知，美國所獲得的成功證明了分權(quán)理論的意義與價值，它對于防止權(quán)力濫用，保障公民自由的積極作用已經(jīng)得到了普遍認同，現(xiàn)已成為許多國家進行權(quán)力機構(gòu)設置的重要標準和依據(jù)。

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