生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制研究

王旭波

(紹興市環(huán)保局，浙江 紹興312000)

生態(tài)文明是人類發(fā)展在新的歷史條件下，對傳統(tǒng)的文明發(fā)展模式作出深刻反思之后所選擇的一種新的文明發(fā)展模式。中國共產(chǎn)黨的“十八大”報告中提出了“五位一體”的總布局，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五大方面，這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨把“生態(tài)文明建設(shè)”提高到了前所未有的高度，也反映出中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義認(rèn)識的不斷深化和發(fā)展。

公眾參與是社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的地參與項目、計劃、規(guī)劃或政策制定及評估程序的社會活動。生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制就是用來實現(xiàn)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的各種手段組成的整個系統(tǒng)。在我國生態(tài)文明建設(shè)中，公眾參與已經(jīng)成為重要基礎(chǔ)和先要條件。切實有效的生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制，可以真正維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，較好調(diào)動公眾的積極性和能動性，充分發(fā)揮公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制的意義和作用

有利于培養(yǎng)公眾的生態(tài)文明意識，提高環(huán)境素養(yǎng)。通過對生態(tài)文明相關(guān)知識的廣泛宣傳和普及，使公眾對生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和意義有深刻的認(rèn)識，樹立綠色消費觀，增強(qiáng)全社會對資源的憂患意識和節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識，把生態(tài)文明從一種理念轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行為，形成節(jié)約資源、能源和保護(hù)環(huán)境的生活方式和消費模式，激發(fā)公眾責(zé)任意識，從而提高公眾的生態(tài)環(huán)保素養(yǎng)。

有利于彌補生態(tài)環(huán)境政策、法規(guī)和制度的不足。由于政策、法規(guī)具有原則性和剛性，部門管理權(quán)力有限、權(quán)力延伸不足，以及部門之間、政策之間容易出現(xiàn)缺乏有效協(xié)調(diào)，這些因素難以完全杜絕在實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)這一目標(biāo)過程中各類不利因素，因而容易阻礙生態(tài)文明理念的實踐。公眾參與是確保生態(tài)環(huán)保工作相關(guān)政策、規(guī)定科學(xué)性的重要手段，可以有效完善政府的決策和環(huán)境管理行為，補充政府對違法、違規(guī)行為監(jiān)管空白。

有利于推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的盡早實現(xiàn)。生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要途徑，能有效節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)自然、經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)的良性運行，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展四維一體的辯證關(guān)系。結(jié)合紹興發(fā)展現(xiàn)狀，生態(tài)文明建設(shè)能夠改變傳統(tǒng)的高消耗、高污染、低產(chǎn)出，依賴資源消耗來實現(xiàn)GDP增長和居民收入增長模式。

實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾之間的良性互動。生態(tài)文明建設(shè)需要政府、企業(yè)、公眾的合力共建，也需要政府、企業(yè)、公眾的互相支撐。政府行使生態(tài)文明建設(shè)的國家環(huán)境權(quán)必須代表公眾共同的利益和意志，因此在政府與企業(yè)的關(guān)系上，政府對企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)、平衡、調(diào)整，企業(yè)向政府進(jìn)行反饋、修正、改變。企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營中可以依照法律規(guī)定對資源進(jìn)行占有、使用，但同時必須對社會的整體、長遠(yuǎn)發(fā)展負(fù)責(zé)，對公眾的安全、健康負(fù)責(zé)。在企業(yè)與公眾的關(guān)系上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，及時公布、公開環(huán)境信息，實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展。公眾應(yīng)支持并監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動，并通過自己的消費、生活等活動推動企業(yè)“綠色”“循環(huán)”生產(chǎn)，抵制企業(yè)浪費資源、污染環(huán)境的行為和活動。

實現(xiàn)公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的全過程參與。生態(tài)文明建設(shè)需要公眾的全過程參與，是真正實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)共建共享的重要內(nèi)容。一是期前參與。期前參與是指公眾、非政府組織代表通過受邀請、公開申請等途徑在各級政府組織的環(huán)境審議會、聽證會、評審會等各種表達(dá)平臺上，針對目前及今后環(huán)境政策、建設(shè)項目及政府即將出臺的工作措施等內(nèi)容充分、自由地發(fā)表意見和建議，使得各級政府和有關(guān)部門有條件提前充分吸收、借鑒和運用，作為生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的首要程序；二是期中參與。期中參與是指公眾在環(huán)境法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及建設(shè)項目實施過程中的參與，是公眾參與環(huán)保的關(guān)鍵，是一種監(jiān)督性的參與。公眾主要通過媒體、社會活動、環(huán)境糾紛處理和投票表決等形式，實現(xiàn)對政府工作和企業(yè)活動的社會監(jiān)督，督促修正過程性不足和存在問題；三是期后參與。期后參與是指在環(huán)境政策實施、建設(shè)項目正常運行后或環(huán)境污染、生態(tài)破壞發(fā)生后等參與，是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)合法環(huán)境權(quán)益的重要保障，既是相關(guān)性參與，也是監(jiān)督性參與。通過期后參與，公眾得以繼續(xù)追蹤評估政策、項目或事件的生態(tài)效應(yīng)或損害后果，讓公眾全面了解相關(guān)環(huán)境行為的經(jīng)驗、不足與修復(fù)，是一次全周期公眾參與過程的最后環(huán)節(jié)。

二、生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制的現(xiàn)狀

為全面了解掌握公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的狀況，本次調(diào)查組織有關(guān)專家編制方案、題型，共在全市范圍內(nèi)發(fā)放問卷調(diào)查表1000份，對象涉及機(jī)關(guān)干部、企業(yè)職工、學(xué)生、群眾、外來務(wù)工人員，收回有效問卷846份，調(diào)查表回收率達(dá)84.6%。運用多種數(shù)據(jù)分析模式，形成初步調(diào)查分析結(jié)果。

生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的意識有待進(jìn)一步強(qiáng)化。生態(tài)文明建設(shè)得到愈來愈多公眾的認(rèn)同與支持，但公眾參與的主動性、自覺性不高，參與層次較低、有效參與不足的現(xiàn)象仍比較突出。從問卷中可以發(fā)現(xiàn)，雖有87%聽說過生態(tài)文明，但是只有30%人有接觸、了解或知道大概內(nèi)容，說明生態(tài)文明內(nèi)容的宣傳還停于淺層次。另外，對公眾參與生態(tài)文明建設(shè)項目的態(tài)度調(diào)查表明，只有50%的人是希望參與到當(dāng)中的，另一部分是表示與自己相關(guān)時候才會參與，或是只關(guān)注不會實際參與，或不感興趣，表現(xiàn)為公眾對生態(tài)文明建設(shè)的意識不強(qiáng)，生態(tài)環(huán)保的素養(yǎng)較低。

生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的組織有待進(jìn)一步構(gòu)建。健全的組織體系對公眾參與的程度有很大關(guān)系，尤其是生態(tài)環(huán)保信息正確傳遞方面。從問卷中發(fā)現(xiàn)雖然95%的公眾愿意參與到生態(tài)文明建設(shè)中來，但是有83%的公眾沒有參與過生態(tài)環(huán)保方面的有組織、有主題的活動，也缺少有關(guān)活動信息的有效來源。調(diào)查也反映出，公眾參與的各類途徑較少，而且缺乏參與的具體指南和相關(guān)培訓(xùn)。

生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的制度有待進(jìn)一步健全。由于各方面的原因，目前我國有關(guān)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度等尚不健全，公眾參與缺乏足夠的法律法規(guī)依據(jù)，而且保障方面也有較多不明確，束縛了有關(guān)活動的組織開展。從問卷中也可以看出，僅有35%的人發(fā)現(xiàn)有公眾意見較大的項目被否認(rèn)的案例，而且基本不知曉公眾可參與環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測等活動的信息。

生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的機(jī)制有待進(jìn)一步落實。雖然近些年，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與機(jī)制得到了不斷加強(qiáng)，但在現(xiàn)實中，涉及到公眾參與的法律保障、參與制度、獎勵措施等一些已有的機(jī)制難以得到較好落實，致使公眾參與一定程度上流于形式。而且公眾參與過程中的各種要素難以有效保障，缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，使得公眾參與的積極性受到很大影響。

生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的信息有待進(jìn)一步公開。公眾參與和信息公開密切關(guān)聯(lián)，是否擁有公開有效的信息是公眾能否進(jìn)行有效參與的重要前提。問卷中反映出當(dāng)前公眾主要是通過網(wǎng)絡(luò)、報紙作為生態(tài)環(huán)保方面信息的主要來源，而且并不經(jīng)常性瀏覽政府網(wǎng)站、新聞主頁，使得公眾的參與面較為窄小。另一方面，政府與公眾之間的信息不對稱客觀存在的，由于政府與公眾在信息上的不均衡，公眾特別是在獲取來源上屬于處于相對弱勢地位的普通公眾，很容易被排擠出政府、部門組織的環(huán)境管理等各類活動之中。

三、生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與機(jī)制探索

切實強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的組織機(jī)制。一要建立各級生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。可以成立政府領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和有關(guān)機(jī)構(gòu)(單位)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，切實將公眾參與生態(tài)文明建設(shè)列入工作規(guī)劃和議事日程，以更加有利于指導(dǎo)公眾廣泛參與生態(tài)文明建設(shè)實踐，不斷增強(qiáng)公眾參與的責(zé)任感和使命感。二要進(jìn)一步健全組織體系。建立健全包括各類官方組織和民間組織的公眾參與組織體系。在現(xiàn)有環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、環(huán)境科學(xué)學(xué)會、環(huán)保志愿者協(xié)會的基礎(chǔ)上，籌建全市性生態(tài)環(huán)保聯(lián)合會和各地分會，負(fù)責(zé)做好會員登記、發(fā)展等工作，形成一地一會、協(xié)作聯(lián)動的組織網(wǎng)絡(luò)格局。三要完善扶持制度。環(huán)境保護(hù)作為基本國策，應(yīng)當(dāng)成為各級政府和部門工作的重要內(nèi)容。各級政府和部門要切實承擔(dān)起職責(zé)，結(jié)合本地區(qū)、部門實際制定出臺公眾參與的扶持激勵制度，主動提供指導(dǎo)、技術(shù)和經(jīng)費保障。具備一定條件的地區(qū)、部門，還應(yīng)當(dāng)建立起年度評選表彰等工作機(jī)制，對表現(xiàn)突出、成效顯著的組織和個人給予適當(dāng)?shù)谋碚煤酮剟睿M(jìn)一步調(diào)動公眾參與的積極性。

不斷完善生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的教育機(jī)制。一要加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳。社會輿論氛圍對社會公眾的言行舉止產(chǎn)生一定的制約作用，建立良好、正面的社會輿論環(huán)境，有助于公眾生態(tài)文明意識和行為的相互促進(jìn)和不斷提高。各級政府、部門要認(rèn)真履行生態(tài)環(huán)保宣教職責(zé)，有條件要建立環(huán)境宣傳教育機(jī)構(gòu)(處室)，通過大力開展生態(tài)環(huán)保宣傳，營造全社會參與生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍，持續(xù)強(qiáng)化公眾的環(huán)境主體意識、行動意識。二要加強(qiáng)生態(tài)文明教育。進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校的生態(tài)文明教育，生態(tài)文明教育內(nèi)容編入教學(xué)大綱，從幼兒園、小學(xué)、中學(xué)到高等教育，根據(jù)每個階段的不同特點安排生態(tài)文明建設(shè)課程教育。有條件還可編制地方性、特色性生態(tài)文明教科書，并把生態(tài)文明教育質(zhì)量的好壞、參與程度作為衡量學(xué)校綜合排位的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時針對不同的社會職業(yè)群體，特別是各級政府部門應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)文明的引領(lǐng)者、倡導(dǎo)者，積極開展環(huán)境宣傳教育活動。三要豐富生態(tài)文明形式，不斷創(chuàng)新載體、內(nèi)容，通過當(dāng)前社會公眾喜聞樂見的動漫卡通人物、公眾科普讀本、微電影等方式，通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，通過“生態(tài)文明使者”“十大環(huán)保熱心人士”“十大環(huán)保之星”等評選活動，廣泛持久地開展生態(tài)文明建設(shè)。有計劃有重點地舉辦“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村”等生態(tài)文明主題宣講活動，形成“生態(tài)文明人人有責(zé)”工作氛圍，促進(jìn)全民生態(tài)文明綜合素質(zhì)的提高。四是要開展生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)建活動。積極倡導(dǎo)資源節(jié)約、環(huán)境友好、節(jié)能減排等新時期環(huán)保理念在經(jīng)濟(jì)社會生活中的實踐，實現(xiàn)綠色生產(chǎn)、綠色消費、綠色生活，深入推進(jìn)國家環(huán)保模范城市和綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、綠色企業(yè)等生態(tài)環(huán)保系列創(chuàng)建活動，營造共建共享生態(tài)文明的社會風(fēng)尚和生態(tài)文化。

確保落實生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的信息機(jī)制。一要認(rèn)真貫徹《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法》等規(guī)章制度。從當(dāng)前環(huán)境管理和公眾實際需求出發(fā)，建立完善多層次、多形式的環(huán)境信息公開發(fā)布制度。從環(huán)保部門層面，應(yīng)當(dāng)及時公開包括環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范性文件及環(huán)境保護(hù)部門在行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的過程中形成的一系列環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境管理行政措施、具體行政行為的內(nèi)容等。從企業(yè)層面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布與環(huán)境管理相關(guān)，與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的環(huán)境信息。二要不斷豐富環(huán)境信息發(fā)布層次。政府、環(huán)境行政管理部門、企業(yè)和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，及時、全面、準(zhǔn)確地向社會公開環(huán)境信息，特別是當(dāng)前公眾十分關(guān)注的環(huán)境質(zhì)量信息，如水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量長期和即時信息，力求讓更多、更廣泛的公眾知曉環(huán)境信息，從而主動參與生態(tài)文明建設(shè)。三要自覺接受公眾對環(huán)境信息的社會監(jiān)督。不斷完善公眾監(jiān)督的新形式、新內(nèi)容，新途徑，通過公眾參與行風(fēng)評議、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境信訪、環(huán)境監(jiān)測等工作，不斷擴(kuò)大公眾參與的影響面，實現(xiàn)環(huán)境信息機(jī)制的良性運行。建立健全環(huán)境信息的評議、考核和責(zé)任追究制度，定期對環(huán)境信息工作進(jìn)行督促檢查。

加快建立生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的法規(guī)機(jī)制。一要規(guī)范公眾的環(huán)境權(quán)益。嚴(yán)格落實《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《關(guān)于切實加強(qiáng)建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與工作的實施意見》等規(guī)定，除需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、需編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，要在規(guī)定期限內(nèi)公開建設(shè)項目信息，并及時征求和吸收采納公眾的合理建議。二要探索環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境保護(hù)、保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要形式，當(dāng)社會、公眾的合法環(huán)境權(quán)利受到侵害時，公眾可以通過環(huán)境公益訴訟程序向法院提起訴訟，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。通過探索建立環(huán)境維權(quán)中心或環(huán)境維權(quán)部，組織公益律師、市民代表依法開展環(huán)境公益訴訟活動，可以強(qiáng)化公眾參與的剛性制約。三要加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度。嚴(yán)格落實環(huán)境法律法規(guī)，加大各類環(huán)境違法行為的打擊力度，防止法律規(guī)定因執(zhí)行不力而流于形式。主動邀請公眾參與專項執(zhí)法、限期治理和驗收摘帽等各類活動。進(jìn)一步健全環(huán)境違法行為有獎舉報制度，拓寬舉報范圍，加大舉報獎勵力度，搭建良好的執(zhí)法監(jiān)督平臺。建立重大案件聽證制度，邀請利益相關(guān)人和有關(guān)專家參與案件審理，并將評議結(jié)果作為行政處罰決定的重要依據(jù)。

總之，公眾參與機(jī)制是生態(tài)文明建設(shè)的基石和重要保障。不斷完善我國生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制，更加充分發(fā)揮公眾在生態(tài)文明建設(shè)過程中的重要作用，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人與自然的和諧相處與可持續(xù)發(fā)展。

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