政府購買公共體育服務現(xiàn)狀研究

劉 洵

1 研究背景

2008年北京奧運會后，我國的《全民健身計劃》實施步伐加快，經(jīng)常參與體育健身的人數(shù)快速增長，群眾對公共體育服務的需求也隨之增長。由于體育活動參與人群的收入水平、消費能力和偏好各不相同，所以群眾的公共體育需求形式多樣，層次分明。為了滿足龐大體育消費群體的需求，諸多體育服務場所如雨后春筍般在全國出現(xiàn)。然而，這些場所多以盈利為目的，不同項目，收費差異很大。大眾參與度較高的體育項目（比如羽毛球、籃球等）更是供不應求，部分供需矛盾比較突出，僅僅依靠單一的市場供給難以充分滿足群眾的體育健身需求。《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中也明確提出要為城鄉(xiāng)居民參加全民健身活動提供免費健身指導服務。因此，各級政府亟需整合資源，通過政府購買增加公共體育服務供給。

2 政府購買公共體育服務的作用

政府購買公共體育服務是改革中國體育公共服務供給制度的重要措施，也是解決群眾體育工作主要矛盾的需要；是貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的要求，也是滿足人民群眾日益增長的精神文化需要的重要途徑。同時政府購買公共體育服務整合、優(yōu)化社會體育資源，體現(xiàn)體育公共服務的特性。

政府購買公共體育服務的主要要素包括：購買主體和服務提供方。政府作為公共體育服務的購買主體，主要負責編制購買計劃和購買預算以及選擇、管理、監(jiān)督服務提供方。各級體育行政部門通過調研了解群眾迫切需要的公共體育服務內容，根據(jù)場地設施、人員、財政狀況等因素編制政府購買計劃。服務提供方負責向政府提供公共體育服務，其服務意識和服務質量將影響群眾對政府購買工作績效的評價。

在我國，政府購買公共體育服務處于探索階段，實施覆蓋區(qū)域有限。因此，可資借鑒的成功經(jīng)驗有待進一步積累。通過對現(xiàn)有資料分析認為，政府購買公共體育服務具有以下作用：

2.1 有利于進一步轉變政府職能

現(xiàn)行體育體制下，體育行政部門既承擔體育服務管理工作，又負責向社會提供公共體育服務，“一套班子，兩塊牌子“的現(xiàn)象十分普遍，體育行政部門依靠現(xiàn)有資源難以有效滿足社會公共體育服務的需求。政府通過向專業(yè)的服務提供方購買公共體育服務，可以使政府專注于政策研究、制定以及體育公共服務管理，更加深入地貫徹落實《全民健身計劃》。政府打破傳統(tǒng)的體育公共服務供給方式，通過增加對購買合同管理的投入，加強對管理人員的培訓以及提升談判和合同管理能力增強政府購買公共服務的風險及其防范。由采購主管部門制定采購范圍和采購數(shù)量，經(jīng)分析、論證后擬定具有可操作性的采購計劃，做到科學規(guī)劃、統(tǒng)一布局、按需供給。服務提供方承擔公共體育服務生產，可充分激發(fā)其參與熱情，提高公共體育服務生產能力，促使公共體育服務供給和需求進一步達到均衡狀態(tài)。

2.2 有利于進一步滿足群眾公共體育服務的需求

隨著居民消費能力的提高以及消費意識的增強，越來越多的人主動參與體育健身活動，政府在應對日益增長的公共體育需求方面采取的措施卻相對滯后。政府購買公共體育服務后，服務提供者可利用各種專業(yè)手段提高服務質量。同時，在政府有效監(jiān)督下，可以保證服務水平達到購買合同中規(guī)定的標準，針對群眾不同的需求提供有針對性的公共體育服務，進一步滿足群眾的公共體育服務需求。

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2.3 有利于進一步提高服務提供方的供給水平

政府在選擇服務提供方時必須審查其相關資質材料、供給能力、服務質量、服務意識、經(jīng)營業(yè)績等。經(jīng)過嚴格的篩選過程后，最終與服務提供方簽訂政府購買公共體育服務合同。服務提供方為了爭取到與政府合作的機會，必須加強內部員工教育，建立規(guī)范的管理制度，樹立良好的外部形象。政府購買服務不僅可以得到高質量的服務，同時還可以得到多樣化、差異化的服務來向社會公眾提供。服務提供方與政府達成合作協(xié)議后，必須履行合同義務，接受政府監(jiān)督。服務提供方之間存在競爭關系，為了獲得競爭優(yōu)勢，服務提供方必須重視整體服務能力，使自身各項指標達到政府考核的標準。

2.4 有利于進一步提高財政資金使用效率

傳統(tǒng)體制下，政府直接供給公共體育服務不僅存在成本高、風險高和效率低等問題，而且會因政府偏好和公眾偏好的分歧，浪費公共體育服務的供給，這成為我國公共體育服務發(fā)展滯后的重要原因之一。一些地方政府出現(xiàn)“體育搭臺、經(jīng)濟唱戲”的現(xiàn)象，場館重復建設情況嚴重，造成國有資產大量閑置，加重了政府的財政負擔。

通過實施政府購買，政府與服務提供者簽訂購買公共體育服務合同之前，需要進行大量的調查分析，做出合理的購買計劃，避免依靠盲目判斷來決定購買公共體育服務的內容和數(shù)量。政府通過招標，將以最少費用選出優(yōu)質服務提供方，可極大地提高政府財政資金使用效率。與此同時通過政府購買服務的方式，也可以借以充分調動社會力量，引導更多的民間資本和社會資金參與公共體育事業(yè)建設，從而減輕財政壓力，加速公共體育事業(yè)發(fā)展步伐。

3 政府購買公共體育服務的現(xiàn)狀

國內部分省、市已開始探索實踐政府購買公共體育服務方式。北京市在《北京市“十二五”時期社會建設規(guī)劃綱要》中明確指出將采取政府購買公共體育服務方式，為每個社區(qū)投入5萬元，到“十二五”末期，全市2 717個社區(qū)將全部達到體育生活社區(qū)化標準，實現(xiàn)社區(qū)基本公共體育服務全覆蓋。

湖南省長沙市、湖北省武漢市均嘗試通過政府購買免費為全市中小學生提供游泳服務。廣東省已明確將公共體育資訊收集分析、公共體育競賽組織、政府組織的群眾性體育活動和體育職業(yè)技能再培訓、政府組織的體質測試等內容納入《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》，廣東省也是將體育公共服務納入省級政府購買目錄的省份之一。湖北省體育局在2012年“全民健身日”采取政府購買方式免費向群眾提供游泳服務。分析認為政府購買公共體育服務現(xiàn)狀如下：

3.1 群眾的公共體育服務需求多樣化

在國內外各項頂級體育賽事的影響和媒體對體育運動明星的狂熱宣傳下，體育比賽商業(yè)價值得到大幅提升，體育項目得到廣泛傳播，群眾參與體育的熱情逐漸高漲，對公共體育服務的需求呈現(xiàn)多樣化。在針對群眾對公共體育服務需求內容方面的調查表明，群眾希望政府提供豐富的公共體育服務包括：免費戶外體育場地、免費在特定時段開放室內場館、健身指導與咨詢、體質測試和健身講座、組織開展體育活動以及群體競賽等。群眾在政府指導下積極參與各項體育活動，提高了身體素質，豐富了業(yè)余生活，改善了精神狀態(tài)。此外，政府工作得到肯定，群眾滿意度也不斷提升。

公共體育服務需求多樣是政府制定購買計劃的參考依據(jù)之一，政府可根據(jù)各地情況有選擇的實施購買，并將其納入政府購買公共體育服務目錄。

3.2 群眾對政府購買公共體育需求迫切

目前，體育鍛煉場地不足是公共體育服務中存在的突出矛盾之一。政府雖已出臺向市民免費開放中小學校體育場地的相關規(guī)定，但是各地學校健身場地開放程度不同，群眾反應不一，實際開放效果欠佳。這種實際情況與此次調查結果一致：免費開放戶外體育場地是群眾迫切需要的公共體育服務。

室內場館的開放成本較大于戶外場地，并且受天氣等因素影響部分項目僅適合于室內場館，因此，部分室內場館采取有償提供方式，通過收取一定費用來補償運營成本。這種有償提供方式降低了部分有鍛煉意愿卻無消費能力的群眾參與體育的積極性。此次調查顯示：部分時段免費開放室內場館也是群眾迫切需要的公共體育服務。

社會大眾對科學健身知識掌握程度有限，部分群眾鍛煉時缺少科學合理的健身指導，發(fā)生運動損傷的幾率較大，影響鍛煉效果。此次調查也顯示：健身指導與咨詢是群眾迫切需要的公共體育服務。此外，群眾迫切需要的公共體育服務還包括體質測試和健身講座。

從上述結果可以發(fā)現(xiàn)，政府買單、免費向群眾提供公共服務的具體措施須盡快落實，以滿足群眾迫切需要的各項公共體育服務。

3.3 政府購買公共體育服務方式單一

目前，長沙市在暑假期間通過政府購買免費向中小學提供游泳服務的方式是：中小學生根據(jù)自愿原則、就近原則到政府購買服務的定點游泳場所，憑有效學生證件（《中學生手冊》或《小學生綜合素質評價報告書》）免費游泳。

湖北省體育局在“全民健身日”當天購買英東游泳館游泳服務，向群眾免費提供游泳服務。群眾現(xiàn)場排隊領取，許多未及時到達現(xiàn)場的群眾沒有享受到政府購買的游泳服務，部分群眾卻多領代領免費游泳券。調查發(fā)現(xiàn)，群眾對政府免費發(fā)放消費券表示非常歡迎。除現(xiàn)場排隊發(fā)放方式外，群眾希望適當考慮增加搖號和向特定群體免費發(fā)放的方式。

政府購買公共體育服務方式過于單一，部分群眾受時間、空間限制無法于第一時間獲得政府購買公共體育服務的信息，因此，無法享受到免費公共體育服務。

4 政府購買公共體育服務存在的問題

4.1 群眾公共體育服務需求得不到充分滿足

群眾公共體育服務需求旺盛，需要各級政府免費提供更多的體育設施和體育服務內容。但是，政府公共體育服務供給能力有限，無法在短期內增加更多的體育服務內容。以湖北省洪山體育中心為例，在群眾最迫切需要的體育公共服務項目中，中心在現(xiàn)有資源條件下僅能免費提供部分戶外場地?；谶\營成本、人員配備、場地條件等因素的考慮，中心無法保證免費開放室內場館、健身指導與咨詢、體質測試和健身講座。不能充分滿足群眾公共體育需求。

增加公共服務項目，需要政府增加財政投入。在體育系統(tǒng)內部，公共體育服務提供組織多為事業(yè)單位，經(jīng)費來源主要為全額撥款、差額撥款、自收自支，因資金有限，難以在短期內增加收入，這也成為無法充分滿足群眾公共體育服務需求的原因之一。

4.2 政府購買公共體育服務制度尚不健全

目前我國的政府購買服務正處于嘗試階段，政府的觀念都還沒有完全轉變，沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以遵循，也沒有與購買服務相配套的措施，致使政府在購買體育服務時缺少指導性意見。

除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，政府購買公共體育服務并未形成長效機制，政府購買項目尚未全面納入政府采購目錄。湖北省體育局為群眾購買游泳服務僅限“全民健身日”當天，其余時間群眾無法享受政府購買公共體育服務。政府購買公共體育服務集中于某一階段，大量群眾在同一時間享受公共體育服務，將造成場地設施供應嚴重不足、服務質量下降等。此次調查顯示，89%的受訪者表示有必要建立政府購買公共體育服務制度，并定期公布購買項目。長期實施政府購買，可以保證群眾在不同時間參與體育鍛煉。

4.3 政府購買公共體育服務方式不靈活

政府購買公共體育服務方式包括：政府購買時段免費開放，政府補貼低價開放，對老年人或青少年免費或低價開放，不定期發(fā)放消費券等。此次湖北省體育局政府購買游泳服務選擇的方式僅為發(fā)放消費券。政府只在游泳館內直接向群眾派發(fā)免費入場券，在派發(fā)過程中，出現(xiàn)人群擁擠現(xiàn)象，發(fā)放操作有待規(guī)范。免費消費券領取對象也僅限于現(xiàn)場人員。在有效期限內未到現(xiàn)場領取的群眾則沒有機會享受政府購買的公共體育服務，有失公共體育服務的公平。單一的購買方式很難最大程度滿足各個階層的公共體育服務需求。

30.4%的被調查對象表示希望政府購買時段免費開放，26.6%的被調查對象表示希望公共體育服務對老年人、青少年免費或低價開放，25.7%的被調查對象表示希望政府補貼、低價開放，16.4%的被調查對象表示希望政府不定期發(fā)放消費券。從調查數(shù)據(jù)可以看出，群眾需要的政府購買公共體育方式不僅限于免費發(fā)放消費券，應根據(jù)實際情況，適時選擇合理的政府購買公共體育服務方式。

5 建議

5.1 加快建立政府購買公共體育制度

政府購買公共體育制度包括預算制度，決策制度，管理制度，招投標制度，監(jiān)督制度等。

通過建立相應制度，明確政府購買主體與服務提供商的責、權、利，規(guī)范購買方式，監(jiān)督服務提供過程，保證政府以最少的財政投入購買到優(yōu)質公共體育服務。完善的招投標制度將大大降低購買成本，保證政府購買過程公開、公平、公正。政府通過監(jiān)督服務提供機構，促使服務提供機構提高服務意識、重視服務質量、切實履行各項義務，從而為群眾提供高質量的公共體育服務。政府購買公共體育制度體系中的每項制度都會影響政府購買效率和過程，因此應加快建立政府購買公共體育制度。

5.2 增加政府購買公共體育服務項目

群眾的健身需求非常迫切，僅靠市場供給難以得到滿足。政府應加強對群眾參與度高的體育項目的調研，根據(jù)場地設施、人員等因素制定購買計劃。此外，不同體育項目在不同時期受各種因素影響，群眾參與程度不同，政府應根據(jù)實際情況調整購買項目。

北京、上海、江蘇等地已開始實施政府購買公共體育，政府購買項目主要是大眾參與度較高的游泳。羽毛球、乒乓球、網(wǎng)球等項目未被列入購買范圍。近年來，羽毛球運動普及較快，參與人數(shù)增多，政府可嘗試購買羽毛球項目，以滿足群眾不斷增長的體育需求。

對于群眾迫切需要而政府公共體育服務供給嚴重不足的體育項目，政府可加快購買步伐，通過外部服務提供機構來滿足群眾公共體育需求。

5.3 豐富政府購買公共體育服務方式

現(xiàn)場發(fā)放消費券受眾范圍十分有限，若發(fā)放之前宣傳力度不夠，群眾將不能及時獲得信息，不能及時參與免費體育鍛煉。在固定地點發(fā)放免費券，輻射范圍較小。因此，應增加政府購買公共體育服務方式。政府可通過媒體定期宣傳政府購買時段，提醒有鍛煉意愿的群眾。針對一些特殊群體，比如老年人、青少年或殘疾人可實行免費。一些收費較高的項目可以實行政府補貼，低價提供。合理的政府購買公共體育服務方式將保證群眾充分享受公共體育服務。因此，應增加政府購買公共體育服務方式。

5.4 增加政府購買公共體育服務財政投入

政府購買公共體育服務項目和數(shù)量眾多，資金需求龐大，中央和地方政府應協(xié)調好出資比例，適度增加財政投入，將政府購買公共體育服務納入各級政府財政預算中，疏通財政資金來源渠道，提高預算資金的使用效率。政府應與服務提供方建立良好的溝通協(xié)調關系，在稅收方面予以支持，鼓勵服務提供方創(chuàng)新服務形式，提高服務質量。

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