信訪工作的現實困境及其出路

袁周斌

（湖北警官學院，湖北 武漢430035）

隨著改革開放的深入和利益格局的調整，我國正進入經濟高速發(fā)展、社會結構加速變革的社會轉型期，社會矛盾多發(fā)易發(fā)。在當前形勢下，信訪工作已發(fā)展成為有效化解轉型期的社會矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定的一項具有中國特色的重大舉措。中央對信訪工作歷來高度重視，黨的十六大以來，胡錦濤總書記對信訪工作多次作出重要批示和指示。他強調指出：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作；要加強和改進信訪工作，最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增加和諧因素。在黨中央、國務院的正確領導下，各地區(qū)、各部門紛紛認真貫徹落實中央關于信訪工作的一系列決策部署。對于信訪工作，各級領導、各個部門的重視程度之高，投入人力之多，耗用經費之大是毋庸諱言的；然而，各種非正常訪現象為什么卻越來越多呢？這很值得我們去反思：是不是當前的信訪工作理念和思路需要適時地調整和轉變？是不是現行的信訪工作機制不盡合理，還需要重新設計并日臻完善？針對當前信訪工作面臨的現實困境，本文擬從六個方面進行分析并探討其出路，試圖拋磚引玉，以期更好地促進信訪難題的有效解決和推動信訪工作的良性發(fā)展。

困境之一：一味花錢買平安

當前，各種非正常上訪現象不斷涌現，很多地方的基層領導迫于越級上訪“一票否決”的高壓，往往將“花錢買平安”這一下策作為解決信訪問題的“潛規(guī)則”。然而，令人憂心的是，有些地方花了錢卻沒有買來平安和穩(wěn)定，反而引發(fā)了新的、更為頻繁的上訪。一味花錢買平安這種非正常息訪的做法忽視了信訪工作的復雜性，將積極化解社會矛盾、切實解決群眾問題的信訪工作理念簡單地理解為“人民內部矛盾用人民幣解決”。在這種錯誤理念和懶政思維的指導下，一味花錢買平安既是基層領導應對維穩(wěn)“一票否決”壓力的無奈之舉，也必定是一種典型的短期行為，只能是“曇花一現”，不可能真正買來長久的平安和穩(wěn)定，其造成的危害不容忽視。

（一）一味花錢買平安的危害

1.降低憲法和法律的權威性

一味花錢買平安實質上限制和剝奪了我國憲法賦予群眾的批評、建議、申訴、控告、檢舉等基本權利。這一做法顯然與我國憲法中確立的“依法治國”總方略相悖，也違反了政府組織法等法律的相關規(guī)定，因而其必然降低我國憲法和法律的權威性，進而也促使群眾產生“信訪不信法”、“人民內部矛盾用人民幣解決”等錯誤認識。

2.嚴重損害黨和政府的公信力

信訪本是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是群眾行使憲法賦予的批評、建議、申訴、控告、檢舉權的重要渠道。然而，一味花錢買平安乃人為地堵塞了信訪渠道，實質上是限制和剝奪了上訪群眾的基本權利。花錢“銷號”、“截訪”、“賄買”等行為，破壞了信訪群眾對公平正義的追求，破壞了上訪群眾對黨和政府的信任，嚴重損害了黨和政府的公信力。

3.影響國家政策的形成和調整

花錢買來的平安和穩(wěn)定只是一種短期的假象。而且，花錢買平安看起來是重視信訪，實質上卻是在糊弄上級、撈取政績。它不利于中央真正了解基層的實際情況，進而影響到國家政策的形成和調整，有可能錯過在體制層面解決引發(fā)信訪問題的深層次矛盾的最佳時機。比如，容易引發(fā)群眾上訪的征地補償問題，即使完全按現行法律辦理，仍然會招致群眾不滿，其主要原因是國家的法定補償標準不符合市場經濟規(guī)律。而如果地方花錢掩蓋矛盾，閉塞上級乃至中央的耳目，就可能使其作出錯誤的判斷，從而沒有適時地修改補償標準，這就會產生更大的隱患。

4.增加地方政府的經濟壓力

近年來，很多基層的地方政府用于“截訪”的成本不菲，有的甚至成了“無底洞”：實施“人盯人”戰(zhàn)術要花錢，給上訪戶開賓館包吃住要花錢，派干部到省城、北京等地去接人要花錢，接訪坐飛機、火車回當地要花錢……據《半月談》2009年第12期的專題報道：有基層干部透露，當地為了“穩(wěn)控”一名老上訪戶，每年單花在他一人身上的費用就達數萬元。該老上訪戶開始只想為自己1萬多元的損失上訪尋求救濟，后來當地縣政府提出用5萬元讓其自愿息訪。而他就像發(fā)現了政府的“軟肋”，開口就要20萬元。有的上訪戶提出把農村戶口轉為城市戶口；還有的上訪戶明明住著樓房卻提出要吃低保。這些問題其實與其上訪的內容無關，但有些基層政府為了息訪，只能一再妥協(xié)。可見，一味花錢買平安只會讓基層的地方政府在經濟上不堪重負。

5.引發(fā)更多新的信訪問題

第一，花錢“賄買”、“收買”、“穩(wěn)控”上訪群眾的金額沒有客觀的標準，它主要取決于兩個因素：一是地方領導對越級上訪“一票否決”的害怕程度；二是上訪群眾的行動能力乃至鬧訪、纏訪能力的大小。因此，花錢買平安的金額確定，帶有地方領導的主觀隨意性，這就會經常出現同案、同事在不同地方不同價的現象，如此就容易產生上訪群眾之間的互相攀比，進而促使部分群眾在其問題已經解決到位后仍然無理纏訪、鬧訪，正所謂“按了葫蘆起了瓢”。一味花錢買平安顯然不利于構建解決信訪問題的長效機制。

第二，老問題沒有解決，新矛盾又產生了。一些地方領導為了“維穩(wěn)”而不吝花錢“截訪”，甚至把上訪群眾送進“學習班”、精神病院，圖的是一時的平安和穩(wěn)定，保的是自身的“烏紗帽”。這種違法限制上訪群眾人身自由、剝奪其合法權益的做法，不僅無助于問題的解決，反而激化了上訪群眾與當地黨委政府的矛盾。長此以往，社會矛盾越積越多，不僅極大地損害了法律權威、干群關系和政府公信力，還有可能在不斷醞釀發(fā)酵中演變成為群體性事件。

6.淡化宗旨意識，影響干部作風

一些基層領導干部認為，既然可以花錢買平安、買穩(wěn)定，那么信訪工作中的疑難問題就沒有必要認真解決。因為，解決這類帶有長期性的復雜問題，就好比碰到了慢性病，不時花錢買點消炎藥止痛一下即可，如果要從根本上解決問題，恐怕要動大手術，但那樣就“得不償失”了。還有的領導干部認為，一些矛盾是上任留下來的，到了自己這一任也不想去碰它，頂多花點錢先穩(wěn)住再說，反正自己是有任期的，拖過幾年自己就走了，“燙手的山芋”誰也不想接。上述這些錯誤思想，體現出某些領導干部已經淡化了為人民服務的宗旨意識，心中念想的只是個人的升遷，而把人民群眾的利益拋到了腦后。

（二）解決問題的路徑

1.樹立多種方法解決信訪問題的理念

信訪工作是一項政策性、原則性很強的工作，處理信訪案件絕不能突破法律政策的底線，更不能一味花錢買平安。應牢固樹立多種方法解決信訪問題的理念。對于各種不同的上訪案件，要認真分析上訪成因，了解真實訴求，因案施策，分類化解。

第一，法律政策問題要依法依規(guī)解決。凡是在法律政策范圍內還有空間的，要盡最大努力依法依規(guī)解決。案件處理實體上有錯誤的，要勇于糾錯，依法糾正，賠償損失；案件處理程序上有瑕疵的，要主動道歉，求得諒解。對于一些查證困難、一時偵破不了、受害人不依不饒的案件，可邀請相關專家和業(yè)務骨干，深入實地，配合地方政法機關進行聯(lián)合攻堅。

第二，思想情緒問題要引導疏導解決。必須徹底摒棄“刁民信訪”觀念，真正樹立信訪“公民權利”意識。對上訪群眾怨氣未能化解的，要會同基層干部、所在單位耐心細致地進行教育疏導，幫助其解開心結，平復情緒。對上訪群眾在理解法律、政策方面出現偏差的，要向其釋法明理，逐步讓其掌握法律、熟悉政策、消除誤會。例如，據《人民公安報》報道：湖北省谷城縣公安局局長張?zhí)於跬咀?005年任局長以來，始終牢記“群眾信訪無小事”，堅信“世上沒有化解不開的信訪”，帶著感情、熱情、責任、耐心和信心認真對待每一位上訪群眾，把黨和政府的溫暖送到每一位上訪群眾的心坎上，化解了怨氣，解決了矛盾，成功化解了一批疑難信訪案件。特別是在處理邱國榮姐妹長達22年的停尸纏訪案件中，他親自接待邱氏姐妹數十次，電話交流300余次，對之言之以法、動之以情、曉之以理，使邱氏姐妹的疑惑逐步得到化解。當他了解到邱國榮的侄子和妹妹有病又無錢醫(yī)治的情況后，經多方做工作，使邱國榮家人得以住院治療。他的真情感動了邱氏全家，最終使這起長達22年的越級上訪纏訪案件得以徹底解決?！度嗣窆矆蟆贰ⅰ逗比請蟆返榷嗉颐襟w報道了張?zhí)於跬镜南冗M事跡，受到各級領導的稱贊和社會各界的好評。

第三，生活困難問題要救助幫助解決。對法度之外、情理之中的問題，要積極開展幫扶救助，解決實際困難。許多地方都已建立涉法涉訴信訪救助金制度，有效地化解了一大批疑難信訪案件，充分體現了黨和政府對社會弱勢群體的親切關懷，取得了良好的政治、社會和法律效果。例如，據統(tǒng)計，2010年湖北省財政預算涉法涉訴救助專項資金800萬元，由省委政法委負責救助金的審核與劃撥，其中省公安廳在2010年共有76件信訪案件（其中有57件被省公安廳列為重點積案）獲得涉法涉訴救助金，獲批總金額達233.9萬元。今后，各地應分別在省市縣三級地方財政中嚴格落實涉法涉訴信訪救助金制度，進一步加大涉法涉訴救助金的保障力度。還需指出的是，涉法涉訴信訪救助金的使用應遵循專款專用原則，即救助金只能用來推進信訪工作，以實現停訪息訴的目的，而不是也不可能包攬解決法院判決執(zhí)行難的問題。

第四，復雜疑難問題要出診會診解決。對一些久訪不息的積案特別是進京訪積案，要統(tǒng)一組織專家集中出診、研究會診，找準癥結，有針對性地提出化解方案。必要時，可邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、記者及群眾代表參加，召開聽證會，提高解決問題的透明度和公信力。

2.即使用經濟方法解決問題也須有法律依據

對于可以用涉法涉訴信訪救助金來解決問題的信訪案件，在確定給予救助金的金額方面，必須要有法律上的依據。例如，對于交通事故損害賠償難以落實而導致當事人上訪的案件，給予救助金的金額應比照最高人民法院相關司法解釋的規(guī)定以及各省（自治區(qū)、直轄市）頒布實施的道路交通事故損害賠償標準來確定。在此需強調的是，對于救助金的金額，尤其要注意防止有關領導通過批示來隨意地確定，以免同事不同價引起上訪群眾相互攀比而促發(fā)新的上訪問題。

困境之二：以進京多少論英雄

如何化解進京上訪是目前全國各地、各部門信訪工作中普遍存在的一個難點、熱點問題。由于各種原因和復雜情況的制約，部分信訪群眾進京上訪，特別是重復進京非正常訪、重大國事活動大量進京訪等問題尚未得到有效解決。這嚴重困擾著各級黨委政府和基層部門，極大地分散了各級領導抓中心工作的精力，并已成為阻礙社會主義和諧社會建設的絆腳石，成為制約信訪工作良性發(fā)展的瓶頸。

（一）進京上訪的問題根源

對于信訪群眾熱衷于進京上訪的現象，究其根源，主要有以下幾個方面：

1.“信大官不信小官”、“信官不信法”的陳舊觀念根深蒂固

長期以來，中國傳統(tǒng)的“青天意識”和“臣民意識”的文化積淀，形成了民眾唯上唯大、權大于法、迷信領導、迷信權力等思維定勢，普遍認為官越大、級別越高，說話越管用。因此，通過基層信訪途徑可解決的問題，非得越級上訪，甚至進京上訪“告御狀”。部分信訪群眾更偏激地認為，上訪應選擇有重大國事活動的時機，這樣才能引起政府的重視。于是，每逢國家重大政治活動期間，均成為擇機進京上訪的集中時段。

2.領導接訪的媒體宣傳在客觀上助長了進京上訪之風

從中央到地方都存在著領導接訪興師動眾并且在新聞媒體進行大力宣傳報道的現象，這種做法其實大可不必。因為，對領導接訪尤其是對中央領導接訪的大力宣傳報道會產生一種鼓勵上訪的暗示作用，在客觀上助長了進京上訪之風。這種做法也有“作秀”之嫌，沒有真心實意地去解決群眾的實際問題，也容易引發(fā)更多的信訪問題。

3.基層領導接訪工作不力促使群眾越級進京訪

有些領導和信訪干部存在官僚主義作風，群眾工作水平低，且主觀武斷地認為上訪群眾大多數是無理取鬧的，把上訪群眾尤其是赴京上訪的群眾視作“刁民”。他們對待群眾的來訪，態(tài)度生硬，方法簡單，既沒有把法律政策解釋清楚，又不肯做深入的思想感情工作，如此，信訪群眾申訴的問題根本得不到解決。于是，上訪群眾的思想情緒往往會陷入“不爭饅頭爭口氣”的誤區(qū)，非要找個地方討說法，進而促使上訪群眾越級上訪、進京上訪。

4.“以進京多少論英雄”的通報制度致使進京訪增多

為減輕首都的上訪壓力，上級機關建立了以進京上訪人數的多少作為基層工作考評依據的信訪通報制度。這種“以進京多少論英雄”的通報制度，負面效應大，導致了進京上訪數量的增多。由于上級機關將無理的重復進京訪案件也包含在通報范圍之內，于是一些進京老訪戶利用這種通報制度，抱著持續(xù)給地方基層黨委政府施加壓力的態(tài)度，不僅反復進京上訪，而且惡意串聯(lián)，在京滯留并重復進行登記，蓄意破壞地方形象。因此，上述通報制度不僅增加了進京上訪的數量，而且挫傷了地方基層黨委政府的積極性。

（二）解決問題的路徑

1.完善現行的進京上訪通報制度

上級機關為減輕首都的上訪壓力，制定以控制進京訪作為基層工作考評指標的考評機制是必要的，也是合理的，但是這種考評機制中的通報制度則存在不合理之處，亟須完善和改進。其不合理的關鍵在于將那些無理的重復進京訪也包含在通報范圍之內。因此，完善現行的進京上訪通報制度，首先應當改變通報的考評依據，即不應簡單地以進京上訪人數的多少作為依據，而應以接訪沒有解決問題后進京上訪的數量為依據，對于已經解決問題仍然進京上訪的則不應通報。如此，既能合理地區(qū)分和處理不同性質的進京訪案件，也可以避免挫傷地方基層黨委政府的積極性。

2.加強信訪工作的信息化建設

各級公安機關應加強信訪工作的信息化建設，建立重復進京上訪、纏訪鬧訪人員信息庫。對于重復進京上訪、纏訪鬧訪、惡意串聯(lián)“登記劃道”和“記賬”的上訪人應“列入名單”，并及時通報各單位、各部門，對這類非正常上訪人將不予接訪，并嚴格依法處理。

3.推行“一只四不”制度

對于已經解決問題仍然進京上訪、纏訪鬧訪的，可以借鑒湖北省公安廳已實行的“一只四不”制度。所謂“一只四不”制度，是指對于已經簽訂停訪息訴協(xié)議、問題已經解決后仍就同一事由纏訪鬧訪的上訪人，實行“只登記，不受理、不交辦、不轉辦、不通報”制度，對其再不接訪。這一做法值得在各單位、各部門予以推廣。

困境之三：鬧得實惠

當前，絕大多數上訪群眾都能依法按程序反映訴求；但也有少數人違法違規(guī)上訪，迷信“鬧得實惠”，抱著“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的心態(tài)，視法律為兒戲，動輒打標、呼口號、穿狀衣、靜坐、下跪、攔車，沖擊黨政機關，有的甚至用跳樓、自焚等極端行為威脅政府，嚴重擾亂了當地正常的信訪秩序和社會公共秩序。

（一）鬧得實惠的原因分析

1.少數領導為息事寧人而隨意滿足無理要求

大多數違法鬧訪人往往帶有嚴重的主觀偏見，漫天要價，當其要求無法滿足時就反復糾纏，甚至無理取鬧，擾亂社會公共秩序，對信訪資源造成了極大浪費。一些地方的領導同志從息事寧人的角度出發(fā)，為了盡快平息事態(tài)，常常拋開相關法律規(guī)定而隨意地、過高地滿足違法鬧訪人的無理要求。由于這種“法外開恩”的做法具有隨意性，所以各地解決同一類事件的結果就不盡相同。這使得信訪群眾錯誤地認為“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”，這就在客觀上助長了“鬧得實惠”錯誤心態(tài)的形成。

2.公安機關處置涉訪違法犯罪行為有難度

部分信訪人熱衷于越級上訪、進京上訪。公安機關受當地黨委政府指派，派員赴省會、赴京開展穩(wěn)控工作。上訪人被采取強制措施接回后，往往將矛頭對準當地公安機關。如此把社會矛盾引向公安機關，也是不妥的。實際上，公安機關處置涉訪違法犯罪行為是有難度的，主要表現為：

第一，處置涉訪違法犯罪行為在應對輿論壓力上有難度。由于纏訪、鬧訪人的違法行為往往與其合理訴求相交織，公安機關在對其進行處置時容易引起輿論關注，故而顧慮重重。一些地方公安機關視鬧訪人為麻煩制造者，一味姑息遷就，寧可容忍信訪人的違法行為也不愿惹來新的麻煩。

第二，處置涉訪違法犯罪行為在適用法律上有難度。處置鬧訪人違法犯罪行為的有關法律依據分散規(guī)定在《刑法》、《治安管理處罰法》和《公安機關辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》等多部法律法規(guī)中，且多屬缺乏可操作性的原則性規(guī)定。各地公安機關對于如何適用上述法律依據缺乏統(tǒng)一認識，往往感到束手無策。

第三，處置涉訪違法犯罪行為在調查取證時有難度。很多違法鬧訪行為發(fā)生在異地，具有突發(fā)性，有關地方公安機關無法及時趕到現場調查取證，而關于此類違法犯罪行為取證的異地警務協(xié)作機制還不完善，該違法犯罪行為在沒有直接證據的情況下無法得到有效處理。

（二）解決問題的路徑

1.制定一批規(guī)范信訪秩序的規(guī)范性文件

解決“鬧得實惠”問題的關鍵是規(guī)范信訪秩序。鑒于處置鬧訪人的違法行為在適用法律上有難度，故應及時地制定頒布一批具有可操作性的規(guī)范性文件，來指導和規(guī)范公安、司法機關依法處置涉訪違法犯罪行為。例如，2008年7月公安部印發(fā)的《關于公安機關處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》，2008年6月湖北省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳聯(lián)合制定發(fā)布的《關于依法處置進京非正常上訪行為的意見》。上述規(guī)范性文件以國家相關法律法規(guī)為制定依據，為公安、司法機關依法打擊處理涉訪違法犯罪行為提供了具有可操作性的指南，各地公安、司法機關應嚴格執(zhí)行。

2.加大信訪事項終結退出力度

依法處置是治標，事要解決是治本。對于上訪群眾的訴求應著力于問題的解決，但是對于一些問題已經解決到位仍然無理上訪的案件，各地應在履行公開聽證、公示、書面告知、當面回訪、報備審查等程序基礎上，加大信訪事項終結退出力度。目前，很多省市部門均制定實施了《信訪事項終結辦法》、《信訪事項聽證辦法》等規(guī)范性文件，為信訪事項終結退出提供了依據。對于信訪人在其案件辦理終結并給予救助后仍然無理上訪的，則不能再退讓，絕不允許鬧得實惠，必須堅決依法處理。

3.加強宣傳，樹立依法上訪的觀念

各地應強化法制宣傳教育，靈活運用涉法涉訴信訪典型案例，引導群眾正確理解法律，理性對待糾紛，樹立依法按程序反映訴求的正確觀念。同時，還應引導群眾充分認識到“無理不能違法上訪，有理也不能違法上訪”。對于那些確實有理但通過鬧訪的方式尋求解決問題的，要“先禮后兵”，在經過法制教育和批評勸導后仍然違法纏訪、鬧訪的，要依法嚴肅處理。此外，對于一些非法代理上訪牟利的信訪專業(yè)戶，特別是幕后組織、煽動、策劃群體性上訪事件的，要及時收集、固定證據，嚴格依法處理，讓違法者受到處罰，同時使上訪群眾受到教育，牢固樹立依法上訪的觀念。

困境之四：重查輕防

正確處理好查處和預防之間的關系，是解決信訪問題的關鍵，關系到信訪工作的基本原則和指導思想。各地區(qū)、各部門投入大量人力、物力、精力，真心實意地解決信訪問題是必要的，但更重要的是把信訪問題的防范工作做在前頭。

（一）信訪工作重查輕防的弊端

在信訪工作實踐中，很多地方和部門沒有處理好查處和預防二者之間的關系，其信訪工作的立足點并沒有放在預防上，即在防范上做得不夠，這導致了許多新的信訪問題不斷出現，尤其是反映在涉法涉訴、城鎮(zhèn)房屋拆遷、土地征用、企業(yè)改制、企業(yè)軍轉干部、軍隊退役人員、民辦教育、移民上訪等社會熱點領域。這些問題的產生，有些確實是執(zhí)法不公、司法腐敗所導致的，但是還有很多是由于民主科學決策不夠、風險評估不夠或不當等預防不力方面的原因所致。如果不解決上述問題根源，不在防范上下大工夫，那么信訪案件總量以及進京訪、非正常訪的數量就不可能大量減少。

（二）解決問題的路徑

1.樹立以防為主、查防結合的工作方針

要樹立以防為主、查防結合的信訪工作基本原則和指導思想。要把信訪工作的著力點放在防范上，千方百計預防信訪案件的發(fā)生。具體來說，其著力點應放在民主科學決策上，要進行風險評估，減少決策失誤。要積極探索，把信訪風險評估引入決策機制，在作決策、上項目（尤其是工程建設等重大項目）之前，不僅要進行經濟效益評估，看要不要干；而且要進行社會穩(wěn)定風險評估，看能不能干、什么時候干，如果容易引起大量上訪的就堅決不能干。要防止在決策、審批等前端環(huán)節(jié)因工作不當而產生社會矛盾，以進一步鞏固和發(fā)展好安定團結的社會局面。

2.加強社會矛盾糾紛排查化解工作

要切實做好社會矛盾糾紛排查化解工作，進一步加大基層接訪力度和密度，組織干部下基層，通過開門接訪、主動約訪、帶案下訪和上門回訪，最大限度地吸引群眾就地、就近反映問題，解決訴求。大力開展無上訪單位和小區(qū)創(chuàng)建活動，千方百計地緩解矛盾、化解糾紛，努力把大量的矛盾糾紛化解在基層、解決在當地，把隱患消除在萌芽狀態(tài)。這就需要轉變信訪工作方式，變“等訪”為“下訪”、變“事后處理”為“事前預防”，變“堵截”為“疏導”，變“穩(wěn)控群眾”為“服務群眾”。

3.注重信訪問題突出領域的源頭防范

在重要領導活動和重大會議期間，各級各地有關部門應及時制定敏感時期信訪工作預案，加強信訪問題突出領域的源頭防范工作。應緊緊盯住涉法涉訴、征地拆遷、勞動保障等信訪問題比較突出的重點領域，緊緊盯住部分軍隊退役人員、企業(yè)協(xié)解人員、原民辦教師等相對活躍群體，緊緊盯住關系民生和影響社會穩(wěn)定的一些熱點、難點問題，緊緊盯住已經或揚言越級非正常上訪、集體上訪、重復上訪人員，實行“一對一、多對一”的辦法，主動跟進勸導并及時化解矛盾。

4.大力暢通多元化的信訪渠道

首先，應鼓勵和提倡群眾用來電、來信的方式進行信訪，引導群眾走出輕“信訪”而重“走訪”的誤區(qū)。信訪工作部門要本著方便信訪人的原則，向社會公布信訪部門的通信地址、電話、接待時間、接待地點和查詢信訪事項處理的方式等相關事項；要采取多種方式，向信訪人宣傳與信訪工作的有關法律法規(guī)及信訪事項辦理程序等。信訪工作部門要確保民情、民意、民智的順暢上達，并為信訪群眾提出信訪事項、反映信訪問題、查詢辦理情況等提供便利條件。其次，要探索和建立網上接訪渠道，方便信訪人在當地提出信訪事項，以減少上訪的數量。網上信訪具有快捷、高效、成本低的優(yōu)勢。應引導群眾更多地利用網絡以電傳、電子郵件等新形式來表達信訪訴求。

困境之五：只查不獎

近年來，各地區(qū)、各部門圍繞“事要解決”的目標，相繼組織開展了結案不息訪，非正常訪和重信重訪等突出信訪問題的集中化解工作，妥善解決了一大批重大、疑難、復雜的信訪問題。例如，湖北省公安廳2008年開始連續(xù)三年開展“疑難百案攻堅活動”，2010年還開展了“信訪積案化解沖刺年活動”。通過這些活動查處解決了一大批疑難信訪案件，據統(tǒng)計，其數量多達3000多起。然而，當前的信訪工作，一方面在疑難攻堅上取得了可喜的成績，另一方面卻存在著“只查不獎”的隱憂。

（一）信訪工作只查不獎的隱憂

在實踐中，對于查處和解決疑難信訪問題，各級領導強調得多，掛牌督辦得多，但對于解決信訪問題的有功人員卻獎勵得少。以公安工作為例，各級公安機關普遍存在著對偵破案件、治安管理和隊伍建設的獎勵相對偏高，而對信訪工作獎勵則相對偏低的情況。這使得一大批用心、用功、用情去解決疑難信訪問題的干部沒有榮譽感，挫傷了其工作的積極性，從而成為阻礙信訪工作良性發(fā)展的隱憂。這種現象就其實質而言是尚未形成查處疑難信訪案件也是政績的觀念。當前切實做好信訪工作，尤其是有效化解疑難信訪問題，不僅是黨和政府做好群眾工作的必要手段，而且也是實現社會管理創(chuàng)新的重要方式。因此，各級領導干部應牢固樹立查處疑難信訪案件也是政績的理念。

（二）解決問題的路徑

1.健全信訪工作與政績掛鉤制度

樹立查處疑難信訪案件也是政績的理念，首先要提高信訪工作的地位，必須把干部提升及評先評優(yōu)工作與信訪工作實績相掛鉤。還是以公安機關為例，要把信訪工作的獎懲與公安機關的其他業(yè)務工作配套同步，與偵查破案、治安管理和隊伍建設等工作同獎同罰。在此基礎上，建立干部民警解決信訪問題尤其是查處疑難信訪案件的工作檔案，并作為干部民警評先、晉職、晉銜的參考依據。在公安機關內部營造“接訪比服務、息訪比成績”的良好工作氛圍。其次，還應實行信訪部門交流輪崗機制，把信訪部門作為培養(yǎng)和鍛煉干部的重要崗位，將擬提拔的后備干部安排到信訪部門鍛煉提高，以增強他們的群眾觀念，培養(yǎng)他們處理復雜問題的能力。對于信訪干部應在晉職晉級方面予以政策上的傾斜。

2.完善查處疑難信訪案件獎勵制度

中國古代的法觀念表現為天理、人情和國法三者的統(tǒng)一。合乎天理、順應人情不僅成為理想國法的內在要求，還因能夠彌補國法的非自治性而成為解決社會糾紛的依據。在現代中國，要做好信訪工作，妥善處理人民內部矛盾，切實維護社會和諧穩(wěn)定，同樣應把握好情、理、法三個要點?？梢哉f，解決信訪問題的基本方法就是情、理、法三者的有機結合，若能真正做到言之以法、動之以情、曉之以理，則任何信訪難題都可迎刃而解。在實踐中，領導干部和信訪工作人員對于疑難信訪案件的妥善解決正反映了其將情、理、法三者有機結合的能力和水平。因此，對于查處疑難信訪案件有功的同志要及時地予以晉升提拔或記功表彰；同時，應普遍建立信訪工作專項獎勵基金，對于穩(wěn)控、查辦、化解信訪案件有功的單位和個人予以物質獎勵。

困境之六：信訪受理相互推諉

現行的信訪機構體系龐雜繁多，歸口不一，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院以及相關職能部門都設有信訪機構，名稱也各不一樣。由于各信訪機構之間沒有嚴格意義上的隸屬關系，中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協(xié)調能力十分有限，各地信訪機構的職能和權力運行方式也都有較大的差異，導致信訪機構之間信息不能共享，形成了信訪受理上的模糊區(qū)。實踐中，不少信訪機構在接受上訪投訴時相互推諉，規(guī)避信訪受理職責，“踢皮球”的現象屢見不鮮。這既增加了群眾的信訪難度，又產生了許多新的信訪問題。

（一）信訪受理相互推諉的緣由

1.信訪工作者的錯誤認識引發(fā)相互推諉問題

有些信訪部門的工作人員對那些社會關注度高、敏感性強，容易成為輿論話題，容易引發(fā)群體性事件的信訪事項，往往基于“怕引火上身”的錯誤認識，為了避免承擔責任，索性就不予受理，千方百計往外推。這不但不能及時化解矛盾糾紛、消除不穩(wěn)定因素，反而會引發(fā)更嚴重的信訪問題。

2.信訪人自身的上訪行為引發(fā)相互推諉問題

信訪人自身的上訪行為引發(fā)信訪機構之間相互推諉的問題，主要是指以下兩種情況：第一，信訪人基于一個訴求同時向多個機關、部門上訪的“多頭上訪”；第二，信訪人一人確實有多個訴求且涉及多個機關、部門，而同時向多個機關、部門上訪。對于上述兩種情況，接受上訪的信訪機構往往以本機關、部門沒有管轄權為由拒絕辦理，從而出現相互推諉的“踢皮球”現象。

（二）解決問題的路徑

1.樹立大局意識，嚴格落實“誰主管、誰負責”的原則

有效解決信訪受理的相互推諉問題，首先要求各級機關、部門的領導及信訪工作人員必須牢固樹立大局意識和“一盤棋”思想。應嚴格落實2005年國務院《信訪條例》明確規(guī)定的“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，把受理和處置信訪事項的職責落實到各級、各地的具體部門和單位，落實到具體的責任人，以防止各級、各地信訪機構之間在受理信訪案件上互相推諉和塞責。對于那些違反上述原則，在受理處置信訪問題上相互推諉、塞責的信訪工作人員，應由紀檢監(jiān)察部門追究相關責任。

2.加強協(xié)調配合，健全信訪聯(lián)動機制

各級、各地信訪機構既應各司其職、各負其責，又應加強配合、密切協(xié)作、互相溝通，建立健全信訪聯(lián)動機制，形成解決信訪問題的整體合力。

第一，上下級機關的信訪機構應密切配合，努力減少越級上訪，共同做好信訪工作。對于群眾越級上訪的，上級機關的信訪機構要認真接訪，依據法律政策作出明確處置意見，而不能沒有“說法”，不能僅僅是簡單地通知下級機關把信訪人領回當地而了事。

第二，對于涉及多個機關、部門的疑難信訪案件，應建立健全聯(lián)合辦案工作機制。各機關、部門的信訪機構應密切配合，共同研究，實事求是地提出解決問題的一攬子意見和建議，以促進疑難信訪問題的及時解決。

第三，互相溝通，加強信息交流。目前，立法、執(zhí)法、司法機關各自設立的信訪機構在處理信訪事項時基本處于“隔離”狀態(tài)。由于相互聯(lián)系、信息傳遞不夠，導致在接處同一件信訪事項上經常出現重復勞動。因此，必須加快信訪工作的信息化建設，盡快實現涉訪信息共享，防止重復登記、重復交辦、多頭交辦，以提高信訪工作的效率。

[1]專題報道：一、透視“非正常息訪”之亂；二、變了味的“息訪”；三、“非正常息訪”的背后；四、靠什么換來穩(wěn)定[J].半月談,2009(12)．

[2]山東警察學院課題組.公安信訪工作長效機制建設研究[J].四川警察學院學報,2008(3)．

[3]梁東.論公安信訪法律制度的完善[D].長春:吉林大學,2009．

[4]馬懷德.是“信訪”還是“信法”[J].學習月刊,2010(2)．

[5]劉琳麗.對加強公安信訪工作的思考[J].甘肅警察職業(yè)學院學報,2009(5)．

[6]馬麗華.公安信訪工作的困境及應對策略[J].行政與法,2010(12).