平潭綜合試驗區(qū)開發(fā)建設(shè)的SWOT分析

梅進(jìn)祿

（集美大學(xué)政法學(xué)院 福建 廈門 361021）

2011年國家批復(fù)了《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》[1]，賦予了平潭積極開展兩岸合作試點，建設(shè)兩岸交流合作的先行區(qū)的重任。運用SWOT全面分析平潭的優(yōu)勢與弱勢、機(jī)遇與威脅，明確其最佳的發(fā)展模式，具有十分重要的意義。

一、突出獨特優(yōu)勢，實現(xiàn)差異發(fā)展是平潭成功的唯一途徑

自《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（下文簡稱《規(guī)劃》）公布以來，平潭的建設(shè)突飛猛進(jìn)，人們對平潭的期望和呼聲也日益高漲。但平潭與同屬福建省的廈門市，同國內(nèi)臺資企業(yè)發(fā)達(dá)的蘇州昆山、廣東東莞相比，屬于后發(fā)地區(qū)。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，后發(fā)地區(qū)只有充分發(fā)揮自身的獨特優(yōu)勢，揚長避短，實行與先發(fā)地區(qū)不同的差異化發(fā)展道路，才能在與先發(fā)地區(qū)的競爭中取得成功。

平潭作為國家批準(zhǔn)、探索進(jìn)行海峽兩岸區(qū)域合作的第一塊試驗田，如果在建設(shè)過程中照搬照抄其他先發(fā)地區(qū)的發(fā)展模式和思路，不僅經(jīng)濟(jì)建設(shè)無法取得成功，同時也失去了國家建設(shè)平潭綜合試驗區(qū)的政治意義。然而，分處臺海兩岸的平潭與臺灣在制度上存在著很大的差異，要實現(xiàn)兩種不同制度的對接與融合，把平潭建成兩岸同胞“共同家園”，就必須在明確自身優(yōu)勢與弱勢、機(jī)遇與威脅的基礎(chǔ)上，在經(jīng)營理念、法律制度、社會文化等與臺灣開展各方面的合作實驗，圍繞共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益這“五個共同”來設(shè)計出具有平潭特色的發(fā)展之路。

二、平潭開發(fā)的SWOT分析

（一）平潭的優(yōu)勢（Strength）

平潭是祖國大陸距臺灣本島最近的地區(qū)，與其他地區(qū)相比平潭在對臺方面具有許多優(yōu)勢，如其地理區(qū)位特殊，具備全面開放開發(fā)的良好的自然條件，具有獨特的對臺交流合作的優(yōu)勢。但其當(dāng)前最大的優(yōu)勢是政策優(yōu)勢與投資優(yōu)勢。

1.政策優(yōu)勢?，F(xiàn)階段平潭最大的優(yōu)勢是政策優(yōu)勢，因為《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》賦予平潭比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊、更加優(yōu)惠的政策，是高于特區(qū)的特殊政策。所以人們認(rèn)為平潭“比‘特’更特”。這些政策主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，實施“一線放寬、二線管住、人貨分離”的特殊通關(guān)制度；第二，實施特殊的稅收政策，對符合條件的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，并對在平潭工作的臺灣居民進(jìn)行所得稅差額補(bǔ)貼；第三，可以購買免稅商品；第四，在島上實行“雙幣制”；第五，實施最快捷的對臺直航；第六，允許臺灣的機(jī)動車能在平潭島上行駛；第七，允許持有臺灣地區(qū)權(quán)威機(jī)構(gòu)頒發(fā)的證書的臺灣相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員在平潭島開展相關(guān)的業(yè)務(wù)；第八，劃定一些區(qū)域，在這些區(qū)域中，將由臺灣人管理，其它區(qū)域也聘請臺灣人共同管理。

2.后發(fā)優(yōu)勢。平潭作為后發(fā)地區(qū)具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢。具體地說，平潭與相關(guān)先發(fā)地區(qū)相比，有未開發(fā)的優(yōu)勢，制約因素小，土地資源相對充裕。在承接臺灣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)周邊地區(qū)聯(lián)動發(fā)展等方面具有較大的發(fā)展空間和潛力。同時，平潭作為新建立的行政區(qū)，可以在行政制度設(shè)計上打破常規(guī)，找到大陸與臺灣政治上的接觸點，解決長期以來兩岸地政治上缺少溝通的局面。

3.行政體制優(yōu)勢。平潭綜合實驗區(qū)具有很大的行政體制優(yōu)勢，它在行政體制上實行扁平化管理，構(gòu)建了精簡高效的管理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)了行政管理的高效率運作。平潭綜合實驗區(qū)管委會統(tǒng)一協(xié)調(diào)平潭綜合實驗區(qū)各項事務(wù)，共內(nèi)設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等30個正科級職能處（室）和部門管理機(jī)構(gòu)。形成平潭綜合實驗區(qū)的事在平潭綜合實驗區(qū)辦的運行機(jī)制，使平潭綜合實驗區(qū)具有更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。

（二）平潭的劣勢（Weakness）

實驗區(qū)的“總體發(fā)展規(guī)劃”列出了平潭在開發(fā)條件上的四個不足，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)水平較低、生態(tài)環(huán)境相對脆弱、高層次人才缺乏等。除此之外，我們認(rèn)為平潭還存在著以下幾個明顯的劣勢。

1.人口少，經(jīng)濟(jì)總量不大，腹地小。2010年福建省第六次人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，平潭常住人口35.78萬，城鎮(zhèn)人口11.39萬，鄉(xiāng)村人口24.39萬，城鎮(zhèn)化水平僅為31.8%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，由于平潭偏居海島，交通不便，又長期擔(dān)負(fù)對臺武裝斗爭前線的角色，基本上沒有大規(guī)模、高科技的工業(yè)企業(yè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總量過小。2009年平潭縣的GDP只有73.58億元，到2011年也僅為111.86億元，2012年才達(dá)到135.53億元[2]。同時，平潭跨海與福州的各縣市相連，這些縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不高，經(jīng)濟(jì)總量也不大，無法給平潭提供較大的經(jīng)濟(jì)腹地支撐和完善的產(chǎn)業(yè)鏈。

2.文化語言與臺灣的差距較大。平潭跟臺灣語言不相通，文化也不相同。大多數(shù)平潭居民講的是福州方言，且普遍普通話不標(biāo)準(zhǔn)，臺灣則以閩南文化為主體。平潭的語言文化、社會環(huán)境、生活方式與臺灣缺少共同之處，在這種條件下要建設(shè)起臺灣同胞熟悉的生活環(huán)境，形成臺灣同胞的“第二生活圈”，是一個比較棘手的問題。

3《.規(guī)劃》不具體。《規(guī)劃》是原則性的看法，并沒有一些具體的優(yōu)惠措施，致使臺灣方面沒有很認(rèn)真地看待和重視平潭的開發(fā)和建設(shè)。平潭實行“五共”政策是一個很好的構(gòu)想，但相關(guān)政府沒有形成一個清晰的發(fā)展定位，只仍停留在小區(qū)、開發(fā)區(qū)的共建共管，臺灣民眾便捷進(jìn)入平潭等方面，而究竟要讓平潭成為何種產(chǎn)業(yè)的聚落，目前仍不明確。這無形中導(dǎo)致了不少想來此發(fā)展的臺灣人的誤解和困擾，因而保持觀望，謹(jǐn)慎面對。

4.優(yōu)勢遞減快。各種優(yōu)勢都有一個積累提高的問題，往往在開創(chuàng)之初，大家干勁足，容易出成果，效果明顯。但隨著時間的推移，問題會越來越多，情況會越來越復(fù)雜，從而使各種優(yōu)勢逐步減弱，甚至快速遞減，最終喪失。

（三）機(jī)遇（opportunity）

1.兩岸關(guān)系平和。2008年國民黨重新執(zhí)政后，揭開了兩岸關(guān)系的歷史新頁，使兩岸關(guān)系持續(xù)緩和。經(jīng)濟(jì)上，兩岸各種生產(chǎn)要素的直接交流更加密切，兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系走向正?；?，兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化進(jìn)程也在加速推進(jìn)。在社會與文化交流交往方面，兩岸直接“三通”（通郵、通航、通商）基本實現(xiàn)，兩岸人民邁入大交流時期，兩岸文化教育交流迅速升溫。

2.國家積極支持。國家支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，對平潭而言是一個絕佳的歷史機(jī)遇期。因此，從平潭綜合實驗區(qū)成立以來，先后有19位黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，130多位副部級及以上領(lǐng)導(dǎo)前來考察，并作出一系列重要指示，要求平潭先行先試，加快開放開發(fā)，服務(wù)對臺工作和海西發(fā)展大局。國家財政部決定從2010年起每年給予8億元補(bǔ)助，6年將給予48億元。福建省委、省政府賦予平潭設(shè)區(qū)市及部分省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并將未來10年內(nèi)平潭所有稅收留在平潭，用于平潭的建設(shè)。福建省30多個省直部門也相繼出臺支持政策，如省發(fā)改委等部門相繼將部分項目審批、核準(zhǔn)權(quán)限下放到平潭，全力支持平潭開放開發(fā)。

3.各方投資力度大?！捌教毒C合實驗區(qū)”確立以來，各級政府對平潭的投資逐年加大，增長迅猛。2010年投資近100億元，2011年已達(dá)303.5億元，2012年達(dá)到600.29億元，2013年預(yù)計投資500億。根據(jù)計劃，十二五期間要完成2500億元，平均每年達(dá)到500億元。同時，各金融機(jī)構(gòu)也對平潭單列了信貸額度，其中15家商業(yè)銀行就給了平潭670億元的總承貸資金。

（四）威脅（threat）

目前平潭發(fā)展的核心驅(qū)動力仍然是“政策和資金投入”兩架馬車。政策的變動和投資的減少，必然會影響平潭的發(fā)展。這是顯性的威脅，本文不作過多的分析。我們認(rèn)為，在這兩因素不變的情況下，一些隱性的威脅更需要重視，否則平潭的建設(shè)就難以達(dá)到既定的目標(biāo)。

1.周邊地區(qū)的激烈競爭。平潭不僅與國內(nèi)的長三角、珠三角等臺企密集地區(qū)相比在發(fā)展上存在著比較大的差距，就是與同處海西、對臺職能相近的廈門相比差距也不小。同時，現(xiàn)在這些先發(fā)地區(qū)對臺交流的力度也在不斷加大，如昆山也已經(jīng)開始大力打造“臺灣精神家園”，讓臺商在昆山不只是工作，還能融入當(dāng)?shù)?，把昆山?dāng)成“第二個家鄉(xiāng)”?？梢灶A(yù)見，未來的競爭會更加激烈，平潭要在競爭中取勝困難不小。

2.認(rèn)識不統(tǒng)一。對平潭的開發(fā)建設(shè)，在福建省內(nèi)有不同的認(rèn)識，甚至有一些干部群眾持懷疑態(tài)度，他們擔(dān)心扶持開發(fā)平潭會犧牲廈門的發(fā)展，得不償失。這就造成如何在各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)推動平潭快速發(fā)展是個比較大的難題。同時，分管平潭開發(fā)建設(shè)的不同層面的領(lǐng)導(dǎo)，對平潭的定位和解讀也不同，容易引起人們的誤解。這對平潭的開發(fā)建設(shè)形成了很大的制約。

3.臺灣當(dāng)局不認(rèn)同。平潭實驗區(qū)的建設(shè)需要臺灣當(dāng)局的積極參與，否則其優(yōu)勢將無法顯現(xiàn)。但從最近的情況看，臺灣當(dāng)局對“平潭實驗區(qū)”的開發(fā)建設(shè)不積極、不熱心，更不鼓勵臺灣企業(yè)、民眾到平潭投資創(chuàng)業(yè)。國民黨和臺灣當(dāng)局把“平潭綜合實驗區(qū)”曲解為“一國兩制”的實驗區(qū)，或以懷疑實驗區(qū)暗藏“一國兩制的統(tǒng)戰(zhàn)陰謀”為由，宣稱臺官方?jīng)]有跟大陸攜手開發(fā)平潭的打算，也與對岸并沒有“共同規(guī)劃”過平潭實驗區(qū)，大陸要怎么試是他們的事情。并表示對平潭開發(fā)表示不樂觀，甚至提醒、告誡臺商前往投資須小心。臺灣當(dāng)局的這種態(tài)度必然會給平潭的開發(fā)建設(shè)帶來不利的影響，它不僅制約平潭開發(fā)的速度，更會影響平潭發(fā)展的未來走向。

4.臺海局勢變化的不確定性

臺海局勢的變化是平潭發(fā)展中最為復(fù)雜的不可控的因素，也是平潭未來發(fā)展的一個威脅因素。臺灣海峽的局勢錯綜而復(fù)雜，影響的變數(shù)很多，并且許多因素的不確定性很大。如果臺海局勢繼續(xù)趨于和緩，將對平潭的開發(fā)有益；如果臺海局勢趨于緊張，將會扼制平潭的發(fā)展。2012年5月20日馬英九開始了第二個任期，但他個人的聲望則創(chuàng)下了歷史的新低。這在一方面會使馬英九在兩岸關(guān)系上更為消極、保守，另一方面也使民進(jìn)黨重新執(zhí)政成為可能。如果民進(jìn)黨重新執(zhí)政，將會對平潭開發(fā)建設(shè)造成巨大威脅。

三、對策

1.統(tǒng)一自身認(rèn)識，加大對臺宣傳力度。認(rèn)真組織干部群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)黨中央、國務(wù)院推進(jìn)平潭開放開發(fā)的重大舉措，學(xué)習(xí)福建省委省政府推進(jìn)平潭開放開發(fā)的思路和措施，把全省上下的思想和行動統(tǒng)一到加快平潭開放開發(fā)上來。尤其是處理好平潭綜合實驗區(qū)與廈門特區(qū)在發(fā)展上的關(guān)系，避免在發(fā)展中出現(xiàn)的自覺或不自覺的同質(zhì)化競爭和不應(yīng)有的內(nèi)耗，明確各自在兩岸和平發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮的不同作用和最佳的發(fā)展模式，實現(xiàn)兩個地區(qū)差異化發(fā)展和良性競爭。

2.加大對臺的宣傳力度，將大陸建設(shè)平潭經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)的意圖、思路、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、可能帶來的效益以及相關(guān)聯(lián)絡(luò)方式制作成多媒體的光盤，或放在網(wǎng)站上，或經(jīng)由對臺交流訪問活動，全力向臺灣民眾介紹宣傳，讓臺商及相關(guān)人員對到平潭投資、工作的利多有更充分、更深入的了解。讓臺灣民眾真正溶入平潭的開發(fā)建設(shè)中，實現(xiàn)通過兩岸合作共創(chuàng)雙贏，讓臺灣共同分享政策利好，在實驗區(qū)的建設(shè)過程中讓臺灣方面深度融入?yún)⑴c。

3.吃透各項政策，細(xì)化落實方案，制定具體措施，盡快發(fā)揮政策效應(yīng)。平潭應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和吃透國家發(fā)布的一系列有關(guān)政策精神，尤其是國家發(fā)展改革委近期印發(fā)的《平潭綜合實驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)［2013］348號）精神，根據(jù)這些文件精神盡早制定出平潭實驗區(qū)招商選資、培育兩岸共同產(chǎn)業(yè)和共同市場的實施細(xì)則。

4.促進(jìn)制度創(chuàng)新，實現(xiàn)兩岸制度協(xié)調(diào)。海峽兩岸在規(guī)章制度上存在著很大的差異，因此在平潭必定存在地方的規(guī)章、規(guī)定怎么來執(zhí)行，怎么來使用的問題。即到底用臺灣那一套，還是用大陸這一套。這就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，實現(xiàn)制度協(xié)調(diào)。比如可以學(xué)習(xí)深圳灣口岸開通的“一地兩檢”模式。把臺灣的口岸查驗場地和設(shè)施設(shè)在位于平潭的口岸大樓里。同一幢樓內(nèi)，兩套人馬、兩種制度共存，讓臺灣的行政管理權(quán)和司法管轄權(quán)在中央授權(quán)下有限度地延伸至內(nèi)地，實現(xiàn)“無縫對接”。最初還可以海峽兩邊都承認(rèn)的相關(guān)規(guī)定，可以做，只要有一邊不承認(rèn)的，先不做；進(jìn)而大陸能做，而臺灣不能做的，平潭島先做；臺灣能做，而大陸不能做的，平潭島也可以先做。

5.積極引進(jìn)臺灣優(yōu)秀人才，加快培育閩南文化。加大措施，積極引進(jìn)各類優(yōu)秀人才，尤其是臺灣和閩南地區(qū)的優(yōu)秀人才。一方面可以把臺灣的各種先進(jìn)理念引入平潭，另一方面使閩南語和閩南文化在平潭生根、開花，營造適合臺灣民眾生活的環(huán)境。

［1］國家發(fā)展和改革委員會.平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃［N］.福建日報，2011-12-19（1）.

［2］費偉偉.福建平潭共同海上家園，人民日報［N］.2013-2-25（6）.

［3］國家發(fā)展和改革委員會.平潭綜合實驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄［EB/OL］.http://www.fjsen.com/a/2013-03/07/content_10-801242.htm.