經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃體系構(gòu)建
——以上海市為例

郭忠誠

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃體系構(gòu)建
——以上海市為例

郭忠誠

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

構(gòu)建經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃體系對于保障土地市場供應(yīng)、完善土地供地機(jī)制，落實土地宏觀調(diào)控，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。本文在分析土地儲備規(guī)劃對象、范圍和目標(biāo)內(nèi)涵基礎(chǔ)上，探討經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的體系構(gòu)建，并以上海為例闡述其實施意義。

經(jīng)營性土地儲備；土地規(guī)劃；體系構(gòu)建

doi∶10.3969/j.issn.2095-1329.2013.01.016

1996年，上海成立了中國內(nèi)地第一個土地儲備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心，在全國率先開展了城市土地儲備制度的探索和實踐，至2004年8月《上海市土地儲備辦法》的正式施行，逐步形成了市場主導(dǎo)型的上海土地儲備模式[1]。上海土地儲備機(jī)構(gòu)積極開展存量土地和增量土地儲備，在增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、保護(hù)耕地、優(yōu)化城市土地資源配置，盤活存量土地資產(chǎn)，增加財政收入，籌集城市建設(shè)資金和市政工程的實施、居住基地建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大作用。由于沒有先例和規(guī)程可循，土地儲備的實踐工作也暴露出一般新生事物所共有的問題：一是土地儲備的運(yùn)作過程中存在項目選址定點(diǎn)的隨意性；二是儲備工作圍繞一個個零散的項目轉(zhuǎn)，純粹以需求確定土地的儲備和供應(yīng)，具有較大的盲目性；三是土地儲備缺少科學(xué)規(guī)劃，對土地儲備規(guī)劃編制的對象、范疇及內(nèi)容體系尚不清晰[2]。

雖然上海、南京、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市進(jìn)行了土地儲備規(guī)劃的編制實踐，但較少有關(guān)于土地儲備規(guī)劃的理論研究。僅有的土地儲備規(guī)劃研究主要針對于土地儲備規(guī)劃編制方法[3～5]、土地儲備規(guī)劃風(fēng)險[6]、土地儲備規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系[7]等方面進(jìn)行了分析，但對于土地儲備規(guī)劃的內(nèi)容體系缺乏應(yīng)有的重視，從而制約了土地儲備規(guī)劃的科學(xué)性，也降低了土地儲備規(guī)劃的實踐操作性。

自2002年啟動土地利用總體規(guī)劃修編至2009年規(guī)劃成果正式報批，上海市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。因此，加強(qiáng)土地儲備規(guī)劃內(nèi)容體系建設(shè)，有利于實現(xiàn)土地儲備規(guī)劃目標(biāo)和戰(zhàn)略；能夠更好地為土地儲備規(guī)模、儲備時序及空間分布等方面的研究提供依據(jù)，為制定土地儲備計劃和落實土地儲備方案奠定基礎(chǔ)；對于加強(qiáng)政府對土地市場調(diào)控能力，促進(jìn)上海市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃有序?qū)嵤?，?yōu)化經(jīng)營性用地項目土地儲備管理流程，也具有重要意義。

1 經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的對象

（1）按用地性質(zhì)分類

我國有關(guān)的法律法規(guī)和政府文件沒有對經(jīng)營性土地進(jìn)行定義，也沒有具體規(guī)定土地儲備的對象范圍。2002年國土資源部的11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓?！庇纱?，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等用地應(yīng)屬于經(jīng)營性用地。目前城市規(guī)劃所采用的城市建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)為《城市用地分類及規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90），經(jīng)營性土地是以營利與否來對用地進(jìn)行分類。為了便于和城市規(guī)劃相結(jié)合，考慮到上海市的實際情況，按照用地性質(zhì)分，經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的對象主要為商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房六類經(jīng)營性項目用地。

（2）按土地利用狀態(tài)分類

規(guī)劃對象按照土地利用狀態(tài)分為增量土地儲備和存量土地儲備。其中增量儲備用地指現(xiàn)狀為非城市建設(shè)用地，規(guī)劃為經(jīng)營性的城市建設(shè)用地；存量儲備用地指現(xiàn)狀已經(jīng)是城市建設(shè)用地，規(guī)劃將其進(jìn)行改造或改變用地性質(zhì)并公開掛牌出讓的經(jīng)營性建設(shè)用地。

（3）其他界定

此外，還可以結(jié)合各城市土地儲備工作的實際情況，確定規(guī)劃對象。譬如土地儲備工作將占地較大的物流園區(qū)列入儲備對象，那么在編制經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃時可以將“物流用地”列入規(guī)劃對象。

2 經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的范圍

從土地儲備的定義來看，土地儲備規(guī)劃的范圍主要是城市土地?！吨腥A人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。因此，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，因國家建設(shè)和城市發(fā)展需要征用的農(nóng)村集體所有的土地也應(yīng)該包括在土地儲備規(guī)劃范圍之內(nèi)。借鑒已有的規(guī)劃，上海市于2001年編制了《上海市中長期土地儲備規(guī)劃和軌道交通土地儲備規(guī)劃》，明確規(guī)劃范圍為上海市區(qū)范圍；從廣州、武漢、南京等城市編制的土地儲備規(guī)劃來看，都將規(guī)劃范圍定位為全市域，同時根據(jù)未來城市的發(fā)展定位，確定規(guī)劃的重點(diǎn)范圍。因此可將土地儲備規(guī)劃的范圍的定位為整個市域，同時又要有所側(cè)重，確保城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。

對于規(guī)劃的范圍可根據(jù)以下原則加以確定：一是符合“兩規(guī)”的原則，即以上海市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的空間發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，結(jié)合上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展現(xiàn)狀及戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合重大工程、重點(diǎn)項目、重點(diǎn)地區(qū)實施土地儲備，協(xié)同推進(jìn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的實施。二是確保重點(diǎn)的原則，即經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確保重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的土地儲備，確保重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和事項用地。三是上下協(xié)調(diào)的原則，即土地儲備規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮區(qū)縣的作用，通過“自下而上”的反饋作用于全市的儲備規(guī)劃，同時，全市的儲備規(guī)劃指導(dǎo)全局，對各區(qū)縣進(jìn)行指導(dǎo)、匯總、統(tǒng)籌和平衡，將“自下而上”同“自上而下”有機(jī)結(jié)合起來。

具體來看，上海市經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的范圍既應(yīng)該包括《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號）中對土地儲備的范圍，即：（1）依法收回的國有土地；（2）征購的土地；（3）行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；（4）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；（5）其他依法取得的土地。也應(yīng)涵蓋《上海市土地儲備辦法》中所指出的土地儲備范圍：（1）灘涂圍墾成陸并經(jīng)驗收合格的土地；（2）擬轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的原國有農(nóng)用地；（3）擬調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地的原劃撥國有土地；（4）擬依法征用后實行出讓的原農(nóng)村集體所有土地；（5）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；（6）市政府為實施城市規(guī)劃需要儲備的其他國有土地。

3 經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的目標(biāo)

國土資源部發(fā)布的《土地儲備管理辦法》第二條明確指出，土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。其中，土地儲備的目標(biāo)是“調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用”。應(yīng)該說，土地儲備規(guī)劃的目標(biāo)與土地儲備的目標(biāo)，二者在本質(zhì)上應(yīng)該是一致的，即為“完善土地儲備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。《上海市土地儲備辦法》第三條指出“土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、征購或者圍墾的土地，先通過實施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的行為”。因此，土地儲備規(guī)劃應(yīng)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的空間布局和城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，必須要理性分析未來土地儲備需求量和土地儲備潛力，并進(jìn)行空間布局分析，根據(jù)發(fā)展需求和戰(zhàn)略確定近期土地儲備計劃和具體空間布局，對近期投放進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。

對于規(guī)劃的目的可根據(jù)以下原則加以確定：一是節(jié)約用地的原則，即以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，按照集中節(jié)約利用土地資源的原則，與土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)能力相一致，控制增量儲備用地規(guī)模，盡量不占或少占基本農(nóng)田，加強(qiáng)存量土地的盤整，增強(qiáng)存量土地儲備和再開發(fā)力度。二是突出操作性和可行性的原則，即土地儲備的數(shù)量和空間分布要符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場對土地的合理需求，在摸清已實施土地儲備地塊的進(jìn)度和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，綜合分析實際情況中的多種因素，確保儲備規(guī)劃目的可實現(xiàn)。三是與市場相適應(yīng)并適度超前的原則，即土地儲備的數(shù)量和空間分布要符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場對土地的合理需求，并按照土地經(jīng)營的一般規(guī)律，以儲備量適度大于需求量的原則，對城市發(fā)展有引導(dǎo)作用，并有潛在增值空間的土地進(jìn)行適度超前儲備。土地儲備規(guī)劃的期限可以界定為5年一輪，同時儲備規(guī)模按5年儲備計劃量下達(dá)。

總體來看，上海市開展經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)包括以下兩大方面：一是對規(guī)劃期內(nèi)土地儲備地塊的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序進(jìn)行中觀研究和“規(guī)劃落地”；二是摸清可儲備的土地資源、把握市場需求，掌握儲備實施動態(tài)，擴(kuò)大儲備庫容，加大統(tǒng)籌能力。

4 經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的內(nèi)容體系

經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃，要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，基于城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，科學(xué)分析城市建設(shè)用地供需現(xiàn)狀、特點(diǎn)、規(guī)律，合理測算建設(shè)用地供給潛力，正確預(yù)測建設(shè)用地需求，確定規(guī)劃期間各類建設(shè)用地儲備、供應(yīng)的規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、儲備時序[8]，制定土地儲備開發(fā)模式與機(jī)制，進(jìn)行土地儲備的實施、控制研究等。完整的經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃應(yīng)該包括規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀分析、土地儲備現(xiàn)狀分析、上輪規(guī)劃實施評價、土地儲備供需分析、遠(yuǎn)近期土地儲備規(guī)劃、專項土地儲備規(guī)劃以及規(guī)劃實施策略和措施（圖1）。

圖1 土地儲備規(guī)劃內(nèi)容體系Fig.1 The system of land reserve planning

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀分析主要是對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境與背景研究，對城市現(xiàn)狀的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)環(huán)境，及其發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、挑戰(zhàn)等進(jìn)行詳細(xì)系統(tǒng)的分析，科學(xué)把握城市未來發(fā)展的趨勢與路徑，探求這些發(fā)展趨勢與路徑對其土地供應(yīng)與開發(fā)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序等方面可能產(chǎn)生的影響。

土地儲備現(xiàn)狀分析主要是研究城市土地儲備開發(fā)、供應(yīng)的現(xiàn)狀特點(diǎn)，分析城市土地儲備工作的組織結(jié)構(gòu)、工作流程、工作績效與經(jīng)驗，進(jìn)而準(zhǔn)確把握城市土地儲備工作面臨的問題和關(guān)鍵點(diǎn)。

上輪規(guī)劃實施評價主要是對上輪規(guī)劃的近遠(yuǎn)期規(guī)劃從實施情況、實施績效、存在的偏差及其原因等方面進(jìn)行分析評估，通過總結(jié)經(jīng)驗和不足，促使本輪規(guī)劃保障有側(cè)重、有目的、更實用。

土地儲備供需分析包括供給潛力和需求預(yù)測兩部分。在城市土地利用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及控制性詳細(xì)規(guī)劃，從存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地兩個方面進(jìn)行潛力評價，以各自形成的規(guī)劃圖為依據(jù)，測算出保障城市人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的土地儲備供給潛力；需求方面，從經(jīng)濟(jì)、社會、政策三方面驅(qū)動力入手，以城市各類建設(shè)用地與人口、GDP、固定資產(chǎn)投資、地方財政收入、人均收入等宏觀經(jīng)濟(jì)要素為依據(jù)，運(yùn)用多因素綜合法等預(yù)測方法預(yù)測城市近遠(yuǎn)期土地儲備的需求規(guī)模。

遠(yuǎn)近期土地儲備規(guī)劃主要包括在不同時序下，城市經(jīng)營性用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)分析以及經(jīng)營性用地儲備供應(yīng)地塊的空間布局等內(nèi)容。遠(yuǎn)期土地儲備規(guī)劃以落實城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和市場需求為導(dǎo)向，以有序控制外延擴(kuò)張和注重現(xiàn)狀土地重整為原則，土地儲備總量在滿足市場需求的前提下，考慮土地運(yùn)作周期，給予一定的彈性；近期土地儲備規(guī)劃思路要以城市建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，與近期城市交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)相協(xié)調(diào)，與地區(qū)發(fā)展需求相適應(yīng)，對投放條件相對較好的土地優(yōu)先儲備。

經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃還包括專項土地儲備規(guī)劃，如旅游開發(fā)專項土地儲備規(guī)劃、軌道交通專項土地儲備規(guī)劃、金融服務(wù)用地專項規(guī)劃等。旅游開發(fā)專項規(guī)劃需要通過對旅游資源的現(xiàn)狀調(diào)查與評價，分析城市旅游資源空間集聚情況，集聚區(qū)開發(fā)利用價值、開發(fā)利用程度、設(shè)施利用狀況，提出旅游集聚區(qū)內(nèi)旅游服務(wù)設(shè)施儲備土地的位置與面積，并對重點(diǎn)建設(shè)項目提出規(guī)劃建議；軌道交通專項土地儲備規(guī)劃對象主要為軌道交通線站點(diǎn)周邊的土地儲備，軌道交通建設(shè)融資土地儲備。

制定有針對性、可行性的實施措施是經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的重要內(nèi)容，從輿論宣傳、計劃報批、規(guī)劃實施、計劃執(zhí)行、土地出讓、預(yù)申請、規(guī)劃評估、動態(tài)調(diào)整等方面提出規(guī)劃實施的保障措施。

5 經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃體系構(gòu)建的意義

上海市經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃體系構(gòu)建和實施對于引導(dǎo)城市有序發(fā)展、轉(zhuǎn)變土地利用方式、增強(qiáng)政府土地市場調(diào)控等方面具有重要意義，具體體現(xiàn)在：

一是土地儲備規(guī)劃成為落實科學(xué)發(fā)展觀和集約化利用土地的重要手段。當(dāng)前導(dǎo)致土地失控和城市無序發(fā)展的建設(shè)用地中，大多數(shù)城市以居住、工業(yè)土地為首。土地儲備規(guī)劃，是落實科學(xué)發(fā)展觀和集約化利用土地的重要手段之一，通過經(jīng)營性土地的統(tǒng)一規(guī)劃和有計劃的供給，可以提高土地利用效率，節(jié)約土地資源，引導(dǎo)城市的協(xié)調(diào)有序和可持續(xù)發(fā)展。

二是土地儲備規(guī)劃成為實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)和引導(dǎo)城市有序發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。經(jīng)營性土地在城市建設(shè)用地中占有相當(dāng)大的比例，通過經(jīng)營性土地的集中統(tǒng)一和有計劃的投放，將土地投放的數(shù)量、區(qū)位與城市的發(fā)展方向和近期建設(shè)重點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，加大對近期建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)營性土地的儲備和投放力度，有利于城市發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

三是土地儲備規(guī)劃成為規(guī)范經(jīng)營性土地運(yùn)作的公共政策。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，以及政府體制改革的逐步深入，政府的職能將逐步轉(zhuǎn)向制定公共政策、管理公共資源、提供公共服務(wù)等職能。土地是城市公共資源，土地儲備規(guī)劃是規(guī)范經(jīng)營性土地運(yùn)作的公共政策，政府結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境建設(shè)計劃，對具有較大潛在增值空間的經(jīng)營性土地適度超前準(zhǔn)備，通過土地的市場化運(yùn)作可以獲得公共服務(wù)資金，從而保障政府公共職能的有效發(fā)揮。

四是土地儲備規(guī)劃成為提升政府調(diào)控土地市場能力的重要政策工具。土地儲備必須要建立在摸清土地儲備資源和需求，掌握土地儲備實施動態(tài)基礎(chǔ)上，通過編制儲備規(guī)劃和有序?qū)嵤瑪U(kuò)大儲備庫容，加大土地收儲工作的規(guī)劃導(dǎo)向和統(tǒng)籌力度，確保政府調(diào)控土地市場能力不斷加強(qiáng)。

6 結(jié)語

上海市經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃，面向國家城鎮(zhèn)化發(fā)展、土地宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變等重大國家戰(zhàn)略，在深化土地儲備規(guī)劃對象、范圍和目標(biāo)基礎(chǔ)上，通過突破傳統(tǒng)土地儲備規(guī)劃的內(nèi)容體系、技術(shù)方法、管理機(jī)制等方面的關(guān)鍵問題，提出了構(gòu)建經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的理論和方法體系，形成了經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃的一體化策略，為城市經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變提供了理論支撐和實踐探索。

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Creating a Proftable Land Reserve Plan: A Case Study from Shanghai

GUO Zhong-Cheng
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

A proftable land-reserve plan would guarantee an effective market for the supply of land, improv e the land supply mechanism, facilitate the macro-control of land, and promote the transformation of development. Based on our analysis of the scope and objectives of land-reserve planning and related areas, we consider the creation of a complete and proftable land reserve plan and its signifcance for land use.

proftable land reserve; land planning; system construction

F293.2

A

2095-1329(2013)01-0065-04

2013-02-05

2013-03-05

郭忠誠(1976-),男,碩士,工程師,主要從事土地利用規(guī)劃研究.

電子郵箱：honest_guo@163.com

聯(lián)系電話：021-56618138

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項目“上海市經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃實施評估與動態(tài)修編”(2012011)