清初直隸省行政區(qū)劃制度的變動(dòng)過(guò)程及其特征

趙 金 輝

(呼倫貝爾學(xué)院 政治與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 海拉爾 021008)

清初直隸省行政區(qū)劃制度的變動(dòng)過(guò)程及其特征

趙 金 輝

(呼倫貝爾學(xué)院 政治與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 海拉爾 021008)

清朝建立后，一改元明兩代行省制度中京畿地區(qū)中央直轄的慣例，將直隸省的行政管轄權(quán)由中央下放到地方。經(jīng)過(guò)清初的頻繁變動(dòng)和調(diào)整，直隸省形成了以直隸總督為最高行政長(zhǎng)官的行政管理制度，使頻繁變動(dòng)的行政管理權(quán)歸于統(tǒng)一。直隸地區(qū)“旗民雜處”使行政區(qū)劃制度具有明顯的復(fù)雜性，并且由于地處京畿，承擔(dān)了首都的部分政治和社會(huì)管理職能。

直隸?。恍姓芾碇贫?；變動(dòng)過(guò)程；特征

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2013-11-26 09:10

滿清入關(guān)后，直隸省行政管理權(quán)由中央下放到地方執(zhí)行，但并未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，而是經(jīng)過(guò)了頻繁的變動(dòng)和調(diào)整，最終形成了以直隸總督為最高地方行政長(zhǎng)官，輔以直隸布政使和按察使的行政制度，省會(huì)確定為保定。

一、清初直隸行政區(qū)劃制度的變動(dòng)過(guò)程

行省制度始于元代，在元明兩代對(duì)京畿地區(qū)實(shí)行中央政府直接管理。元代規(guī)定，中書(shū)省統(tǒng)轄京城大都附近的各路、府、州，這個(gè)地區(qū)稱之為“腹里”[1]147。明初廢除了元代的中書(shū)省和行中書(shū)省的名稱，地方行政區(qū)以“承宣布政使司”(簡(jiǎn)稱布政使)為最高長(zhǎng)官，地方行政區(qū)域由直隸于中央的特別區(qū)(南、北兩直隸)和13個(gè)承宣布政使司構(gòu)成，共15個(gè)地方行政區(qū)域[1]161。北直隸除明初暫時(shí)設(shè)置北平承宣布政使司之外，都是處于中央政府直接管轄之下。滿清入關(guān)定鼎北京之后，在繼承明代制度的基礎(chǔ)上，改南直隸為江南省，改北直隸為直隸[1]172，北直隸領(lǐng)順天、永平、大名、順德、廣平、河間、保定、真定(后改為正定)8個(gè)府，延慶、保安2個(gè)直隸州以及宣府鎮(zhèn)[2]。至此，直隸的行政權(quán)才由中央劃歸地方政府實(shí)施。

雖然清政府將北直隸的行政管理權(quán)從中央下放到地方執(zhí)行，但最初卻將直隸各府州縣置于多個(gè)巡撫或總督的管轄之下。主要包括宣府巡撫、天津巡撫、保定巡撫、順天巡撫、直隸巡撫以及直隸山東河南三省總督、宣大總督、直隸總督等。這些巡撫、總督設(shè)置或裁撤頻繁，管轄區(qū)域也處于經(jīng)常變動(dòng)之中。宣府巡撫(治宣府鎮(zhèn))和宣大總督(治大同)都是承明制所設(shè)，順治八年(1651年)裁宣府巡撫，析其所屬歸宣大總督管轄，順治十五年(1658年)，宣大總督被裁撤，統(tǒng)歸順天巡撫管轄；天津巡撫是順治二年(1645年)設(shè)置，管轄天津衛(wèi)以及保定巡撫治下劃歸的河間府，順治六年(1649年)即被裁撤，其所領(lǐng)的河間府歸順天巡撫管轄；保定巡撫始設(shè)于明正德十年(1515年)①，入清后領(lǐng)保定、真定、順德、廣平、大名等府，駐真定府，順治六年(1649年)置直隸山東河南3省總督，駐大名府，兼理保定、順德、真定、大名、廣平5府及河南省的懷慶、衛(wèi)輝、彰德3府軍務(wù)，保定巡撫被裁撤[2]；順治十年(1653年)順天巡撫(治遵化)移駐河間，至此，直隸省統(tǒng)歸3省總督和順天巡撫管轄。順治十五年(1658年)，裁撤3省總督，復(fù)置保定巡撫[3]卷一百十六.志九十一.職官三，仍駐大名府。順治十七年(1660年)，裁撤順天巡撫，其所轄劃歸保定巡撫管轄，移駐真定府。順治十八年(1661年)，增置直隸總督，駐大名府。康熙四年(1665年)，改直隸總督為3省總督，六年(1667年)，改保定巡撫為直隸巡撫，八年(1669年)，3省總督被裁，直隸巡撫移駐保定府，同時(shí)，于保定府設(shè)守、巡二道，管轄全省錢(qián)糧、刑名[2]，至此，直隸省才正式建立起來(lái)，省會(huì)為保定。隨后，康熙五十四年(1715年)，直隸巡撫加總督銜，仍管巡撫事。六十年(1721年)，巡撫罷加總督銜，雍正二年(1724年)，升直隸巡撫為直隸總督，仍駐保定府，巡撫不復(fù)設(shè)，并改守、巡兩道為直隸布政使和按察使②。此成為有清一代的定制。

二、清初直隸省行政區(qū)劃制度的特征

清初，直隸地方行政管轄權(quán)從中央下放后經(jīng)歷了頻繁的變動(dòng)而最終確定下來(lái)，與全國(guó)其它行省相比，直隸省由于地處京畿，具有獨(dú)特的地位，在行政制度方面也具有鮮明的特征。

(一)清初直隸地區(qū)“由亂到治”使行政管理權(quán)頻繁變動(dòng)后歸于統(tǒng)一

明末清初戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，直隸地區(qū)是戰(zhàn)爭(zhēng)的主要地區(qū)之一，戰(zhàn)爭(zhēng)也對(duì)直隸地區(qū)造成較大的破壞。據(jù)史料記載，戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)后，“沿室罄空，合邑窮黎僅保一命，豈復(fù)遭土寇……村村受害，戶戶寒心”[4]211。造成人口大量流亡，土地荒蕪。戰(zhàn)爭(zhēng)使直隸地區(qū)的社會(huì)處于失序狀態(tài)，社會(huì)治安惡化，政治統(tǒng)治極不穩(wěn)固。順治元年(1644年)，保定巡撫王文奎曾上奏指出，畿南“風(fēng)煙甫息，人心未寧，奸宄頑兇，乘機(jī)嘯聚，始而打劫村舍，滿厭腰纏，漸則呼百召千，妄窺城市……保定之束鹿、唐縣，有經(jīng)被攻破者，有圍困飽掠而去者”[4]165。另外，直隸山東河南3省總督的設(shè)置也是強(qiáng)化3省交界地區(qū)統(tǒng)治的結(jié)果，清初，“直隸、山東、河南接壤，盜賊竊發(fā)，東西竄匿，難于越境追捕，請(qǐng)改保定巡撫為總督”[3]卷二六三.列傳第五十六.姚文然傳。

因此，強(qiáng)化京畿地區(qū)政治軍事統(tǒng)治成為清王朝的現(xiàn)實(shí)需要。清王朝沿襲了明末時(shí)在北直隸設(shè)置了多處總督和巡撫，有利于政治統(tǒng)治的強(qiáng)化和社會(huì)秩序的恢復(fù)。經(jīng)過(guò)清初政治和軍事措施的實(shí)施，直隸地區(qū)逐漸平寧下來(lái)，滿漢矛盾也得到緩和，經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)，社會(huì)秩序日漸穩(wěn)定，于是，清朝政府對(duì)地方行政建置進(jìn)行了調(diào)整，先后裁撤、歸并了多處總督、巡撫，最終形成以保定為省會(huì)、以直隸巡撫(雍正二年后為總督)為最高地方行政長(zhǎng)官的直隸省。

(二)直隸地區(qū)“旗民雜處”使行政區(qū)劃制度具有明顯的復(fù)雜性

清代，同其它省份相比，直隸省的行政管理具有明顯的復(fù)雜性。滿清入關(guān)后，清王朝實(shí)行的圈地、投充和逃人法等政策深刻影響著直隸地區(qū)。伴隨著大量關(guān)外的滿洲八旗遷入畿輔地區(qū)，為了解決王公貴族、勛臣以及八旗兵丁的生計(jì)問(wèn)題，開(kāi)始了大規(guī)模的圈地，圈地范圍從近京州縣逐漸擴(kuò)展，很快波及直隸大部分地區(qū)。至順治三年，畿輔之內(nèi)大部分土地都被圈占。圈地之外，直隸還面對(duì)兩大突出的問(wèn)題，即投充與逃人。投充始于清初睿親王多爾袞攝政時(shí)期，他允許貧民投充旗下當(dāng)差，旋即富裕家庭以及有地之家亦大量投充旗下。投充也引發(fā)一系列問(wèn)題，“八旗投充之人，自帶本身田產(chǎn)外，又任意私添，或指令近鄰之地?fù)?jù)為己業(yè)，或連他人之業(yè)隱避差徭，被占之民，既難控訴，國(guó)課亦為虧減，上下交困，莫此為甚”[5]117。逃人是指投充旗下而逃跑的奴仆，早在滿清入關(guān)之前，逃人事件已經(jīng)屢有發(fā)生，入關(guān)后，大量仆役也進(jìn)入畿輔地區(qū)，逃人事件迅速增加，至順治十二年(1655年)時(shí)已經(jīng)達(dá)到3萬(wàn)多人。面對(duì)逃人事件，滿清政府制定了逃人法，并設(shè)立督捕衙門(mén)專司其職，逃人之法執(zhí)行中，竇弊叢生，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。

大量滿洲八旗進(jìn)入直隸地區(qū)后，直接導(dǎo)致直隸全省旗民雜處，遍布各旗、王公以及內(nèi)務(wù)府的莊園、莊頭地，行政管理較為復(fù)雜。雍正皇帝曾經(jīng)諭令戶部、吏部，指出：“直隸地方，旗民雜處，猾吏舞文，太監(jiān)戚屬散處州縣，兼皇莊王公等莊屯，全在其間，地方官往往掣肘。”③面對(duì)行政管理的復(fù)雜性，強(qiáng)化地方行政統(tǒng)治與應(yīng)對(duì)地方的特殊性成為滿清王朝需要解決的重要問(wèn)題?？滴醵荒?1682年)，康熙皇帝派遣大臣，負(fù)責(zé)巡察直隸各地的“紳衿勢(shì)要、土棍豪強(qiáng)及旗下兇惡人員”的違法行為，以祛除積弊，而且親自諭令直隸巡撫于成龍：“直隸旗下各莊人戶，不守法度，爾須執(zhí)法嚴(yán)治，不得瞻徇顧忌”②。正是清政府的圈地等政策導(dǎo)致直隸省的行政管理具有明顯的復(fù)雜性特征。

(三)直隸地區(qū)地處京畿，承擔(dān)首都的部分政治和社會(huì)管理職能

直隸地區(qū)作為京畿要地，其行政管理職能不僅僅包括對(duì)地方社會(huì)的有效控制和管理，還涵蓋為京師創(chuàng)造安定的社會(huì)環(huán)境以及拱衛(wèi)京師等內(nèi)容，這與中央政府存在密切聯(lián)動(dòng)關(guān)系，也成為元明兩代由中央政府直接管轄的原因所在。清代直隸地區(qū)的行政管理始終受到皇帝的高度重視，在統(tǒng)治者的眼中，直隸“乃天下根本，必加意安養(yǎng)，使民生樂(lè)業(yè)，方能自近及遠(yuǎn)，漸至太平”，因此，“王化所宜先沛，恩膏用培邦本”②。另外，直隸省的行政管理也要承擔(dān)首都的部分職能，為首都政治統(tǒng)治和社會(huì)管理提供服務(wù)?？滴醵哪?1685年)，左都御史胡升猷上奏稱：“京師不設(shè)藩臬兩司，所以尊朝廷，重畿輔也，其藩臬責(zé)任歸之守、巡二道(駐保定)，守道司度支，總八旗錢(qián)糧二百萬(wàn)有奇，巡道司刑名，畿南北滿、漢八旗借以綜理，雖曰監(jiān)司，即京師之藩臬也。”③胡升猷所提到的“守、巡二道”，在雍正二年(1724年)改為了直隸的布政使和按察使，這充分說(shuō)明了直隸省行政管理同首都的密切關(guān)系，其對(duì)首都北京具有一定的依附性，承擔(dān)其擴(kuò)散出來(lái)的部分職能。

在不同的歷史時(shí)期，行省制度自身處于變動(dòng)和調(diào)整之中。清代初期，清政府面對(duì)直隸地區(qū)社會(huì)失序、治安惡化、政治統(tǒng)治極不穩(wěn)固以及“旗民雜處”和社會(huì)管理復(fù)雜的多重挑戰(zhàn)，采取了多項(xiàng)有效措施，最終建構(gòu)起了直隸省的行政制度，并奠定了之后直隸省以及河北省行政區(qū)劃的基礎(chǔ)。

注釋：

① 尤文遠(yuǎn).保定歷史沿革考[A].保定文史資料選輯(第1輯)[C].政協(xié)保定文史資料研究委員會(huì)，1984.

② 李鴻章等修，黃彭年等撰.(光緒)畿輔通志[M].清宣統(tǒng)二年(1910年)刊本重印.卷三十.職官六，卷一.帝制紀(jì)一.詔諭一，卷一.帝制紀(jì)一.詔諭一.華文書(shū)局.

③ 雍正.世宗憲皇帝圣訓(xùn)[A].紀(jì)昀.四庫(kù)全書(shū)(史部.卷六，雍正三年八月庚申)[C].臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1986.

[1] 程幸超.中國(guó)地方政府[M].香港：中華書(shū)局香港分局,1987.

[2] 牛平漢.清代政區(qū)沿革綜表[M].北京：中國(guó)地圖出版社,1990.

[3] 柯劭忞.清史稿[M].北京：中華書(shū)局，1977.

[4] 張偉仁.明清檔案(第一冊(cè))[M].臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版社,1982.

[5] 蔣良騏.東華錄[M].北京：中華書(shū)局，1980.

ChangeProcessandItsCharacteristicsofAdministrativeDivisionSystemofZhiliProvinceintheEarlyQingDynasty

ZHAO Jin-hui

(School of Politics and History,Hulunbuir College,Hailar,Inner Mongolia 021008,China)

After the founding of the Qing Dynasty,the administrative jurisdiction of Zhili Province as part of the capital city and its environs was transferred from the central government to the local,which broke the conventional system of administrative provinces adopted by the Yuan and Ming dynasties.Then through frequent changes and adjustments,Zhili Province formed the administrative system that the Governor of Zhili became the first executive office and all the executive power was unified.Because of its special location,Zhili area not only had obvious complexity in its administrative division system but also undertook some political and social management functions.

Zhili Province;administrative management system;change process;characteristics

2013-09-10

趙金輝(1979-)，男，內(nèi)蒙古通遼人，內(nèi)蒙古呼倫貝爾學(xué)院政治與歷史學(xué)院講師，歷史學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)槌鞘惺?、地方史、北方民族史?/p>

K 249

A

2095-462X(2013)06-0043-03

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20131126.0910.007.html

(責(zé)任編輯李桂萍)