論干部監(jiān)督對高校治理和黨建創(chuàng)新工作的意義

王 敏

（成都理工大學 政治學院，四川 成都 610059）

從一般意義而言，在權(quán)力運行的同時需進行權(quán)力的監(jiān)督，以防止權(quán)力的濫用。而對權(quán)力進行監(jiān)督，很大程度上是通過對行使權(quán)力的人進行監(jiān)督來落實的。作為多種權(quán)力匯集的場域，高校的權(quán)力監(jiān)督也是如此。高校干部監(jiān)督工作的意義，就在于使圍繞高校和高等教育的各種權(quán)力得以合法有效的運行，以實現(xiàn)高等教育的目的。

一、新時期高校改革與發(fā)展的歷史任務(wù)

當前，我國高等教育已經(jīng)進入新一輪改革和發(fā)展的歷史時期，各高校面臨著兩大制度建設(shè)任務(wù)：一是建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代大學制度；二是要加強學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)。而無論是現(xiàn)代大學制度還是高校黨組織建設(shè)，其核心都在于合理配置高校的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力，從而形成良好的大學治理結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)高校人才培養(yǎng)、科學研究和服務(wù)社會的各項功能，真正提升高等教育的辦學水平和辦學質(zhì)量。

（一）建立現(xiàn)代大學制度，完善高校治理結(jié)構(gòu)。

改革開放以來，中國社會一直在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與調(diào)整，新的社會組織或社會階層不斷涌現(xiàn)，不同時代的社會主體共存于同一時代之中。由于政府公共管理中所具有的先天不足，加之面對市場失靈的時候，政府的干預常常達不到預期目標，[1](p250-251)“全能型”的政府治理社會的模式必然要進行改革，以順應(yīng)多元社會整合機制建設(shè)的需求。[2](p12-14)在高等教育和高校領(lǐng)域內(nèi)，這樣的調(diào)整需求同樣強烈。自上世紀80年代開始進行的歷次高等教育體制和高校管理體制的改革，呈現(xiàn)出的一個清晰線條就是，源于計劃模式的政府強力干預逐漸退出高校管理，高校獨立自主辦學的權(quán)力日漸提升。

應(yīng)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的高等教育和高校改革發(fā)展的要求，2010年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》，確定了北京大學等26所高校作為試點單位，推動建立健全大學章程，完善高等學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進行現(xiàn)代大學制度等教育體制改革試點工作。由此可見，在“十二五”時期，我國高校面臨的改革與發(fā)展的重要歷史任務(wù)，就是在過去管理體制改革的基礎(chǔ)上，立足依法辦學和依法治校的基本原則，建立現(xiàn)代大學制度，完善高校的治理結(jié)構(gòu)。兩年多以來，各試點高校堅持制度創(chuàng)新，在黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得一系列重要突破，為建設(shè)現(xiàn)代大學制度奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）提高黨建工作科學化水平，創(chuàng)新高校黨組織建設(shè)。

與我國深刻的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整密切對應(yīng)的，是國際格局劇烈動蕩，國內(nèi)外各種思潮和言論交流碰撞，以及由此帶來的對我國高等教育的影響及對高校大學生思想的巨大沖擊。三十年來，我國大學生的價值觀出現(xiàn)了一個明顯的變遷過程，表現(xiàn)在：（1）大學生的價值認知由一元轉(zhuǎn)向多元，個人主義和享樂主義在部分學生中盛行；（2）大學生的價值取向由理想主義走向現(xiàn)實主義，部分學生在職業(yè)選擇時注重物質(zhì)利益和短期效益；（3）大學生的價值本位由社會向個人偏移，部分學生自我中心傾向明顯。[3](p163-164)

社會的變革與思潮的涌動，不僅對大學生產(chǎn)生價值觀的沖擊，對高校教師和干部隊伍的影響也是巨大的，各種“失范”甚至是“腐敗”行為滋生，比較典型的表現(xiàn)有：（1）學術(shù)不端或?qū)W術(shù)腐敗，即與學術(shù)有關(guān)，且與權(quán)力、金錢、各種交易、關(guān)系或生活作風等緊密相連的不道德行為和欺騙行為；[4](p124-127)（2）行政管理中的職務(wù)犯罪行為，主要發(fā)生在高校后勤、基建等重大事項和重大金額領(lǐng)域中。[5](p89-90)

上述高校師生“價值失范”或“行為失范”的種種表現(xiàn)，讓我們看到了社會主義核心價值體系建設(shè)和教育的重要性?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》提出：“社會主義核心價值體系是興國之魂，是社會主義先進文化的精髓，決定著中國特色社會主義發(fā)展方向?！币虼?，必須把社會主義核心價值體系融入高校師生的師德師風、校風學風建設(shè)的工作中。黨的十八大號召全面提高黨的建設(shè)的科學化水平，各高等院校要加強學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)，牢牢把握住高校黨建工作，以正面引領(lǐng)高校師生的價值選擇。也就是說，在新的歷史時期，高校改革與發(fā)展面臨的又一重大歷史任務(wù)，就是要提高黨建工作的科學化水平，創(chuàng)新高校基層黨組織建設(shè)，以服務(wù)于高校人才培養(yǎng)的大局。

二、高校干部監(jiān)督對完善高校治理結(jié)構(gòu)的意義

由于所依據(jù)的基礎(chǔ)理論不同，學界對高校治理結(jié)構(gòu)的概念有著不同的看法，從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，高校是一系列契約關(guān)系的產(chǎn)物，因此，其治理結(jié)構(gòu)可以被視為對高校外部契約關(guān)系及內(nèi)部契約關(guān)系的監(jiān)督和維護；[6](p12-18)從利益相關(guān)者理論來看，高校就是不同的利益相關(guān)者的集合體，高校的治理結(jié)構(gòu)就是在整合各種資源的前提下，平衡高校內(nèi)部和高校外部各種利益相關(guān)者的利益沖突的機制和結(jié)構(gòu)；[7](p19)從結(jié)構(gòu)功能主義的理論出發(fā)，高校是具有文化教育功能的模式維持的組織，高校本身已是一個復雜的系統(tǒng)，同時又是更為復雜系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，因此，高校治理結(jié)構(gòu)就是以高校的功能和價值為目標導向，內(nèi)外關(guān)系協(xié)調(diào)的制度安排。[8](p30-33)

由上可見，不論何種理論基礎(chǔ)上的關(guān)于高校治理結(jié)構(gòu)的認識，共同之處是比較明顯的。其一，均認為治理結(jié)構(gòu)的核心問題是權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題：將高校視為契約關(guān)系的產(chǎn)物，高校治理就是對契約關(guān)系的維護，那么，契約關(guān)系的實質(zhì)就是契約雙方（無論國家—學校之間，還是學?！處熤g，抑或教師—學生之間等）的權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題；將高校視為不同利益相關(guān)者的集合體，如何整合資源或平衡利益沖突，必須依賴權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡；將高校視為社會大系統(tǒng)之下的復雜子系統(tǒng)，其功能與價值的實現(xiàn)，還是要依靠合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。其二，均認為治理結(jié)構(gòu)要實現(xiàn)高校內(nèi)部治理和高校外部治理的有機統(tǒng)一：契約關(guān)系在實質(zhì)上將公立高校的外部治理視為國家進行的委托，而其內(nèi)部治理則是不同主體之間的代理關(guān)系；作為利益相關(guān)者的集合體，高校的外部治理必須考慮國家、社會以及高校捐助者等主體的利益，其內(nèi)部治理則要平衡學校、教師和學生之間的利益沖突；在結(jié)構(gòu)功能主義的視角下，高校外部治理的目標導向必須從其滿足社會大系統(tǒng)對其提出的功能要求，而內(nèi)部治理則必須實現(xiàn)自身系統(tǒng)的穩(wěn)定與發(fā)展。

綜合來看，我們可以將高校的治理結(jié)構(gòu)簡單定義為：高校治理結(jié)構(gòu)是以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的、協(xié)調(diào)高校外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。很明顯，權(quán)力結(jié)構(gòu)是高校治理結(jié)構(gòu)的核心，權(quán)力結(jié)構(gòu)完善與否，是高校外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系能否協(xié)調(diào)穩(wěn)定的關(guān)鍵。在高等教育體制和高校管理體制改革之前，“全能型”政府在高校治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中比重太大，政府對高校的控制和干預過多，其他主體在高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)中地位弱小，甚至根本沒有地位，出現(xiàn)“政府行政權(quán)力與學校自治權(quán)利失調(diào)”，[9](p154-160)導致高校管理僵化，高校的辦學水平和辦學質(zhì)量無法得到有效保障，高校在整個社會系統(tǒng)中應(yīng)有的功能與作用就不可能得到有效發(fā)揮。

同時，合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)要依靠科學的權(quán)力監(jiān)督制度加以保障，如果缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督制度，注定不會是穩(wěn)定而合理的。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫道：“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！盵10](p55)因此，對權(quán)力的監(jiān)督，必須落實到對行使權(quán)力的人的監(jiān)督之上。對高校的權(quán)力監(jiān)督而言，就必須通過對行使權(quán)力的高校干部進行有效監(jiān)督。也就是說，高校干部監(jiān)督工作的意義，就在于經(jīng)由干部監(jiān)督實現(xiàn)對高校權(quán)力的監(jiān)督，進而實現(xiàn)高校治理結(jié)構(gòu)的完善。

首先，高校干部監(jiān)督結(jié)構(gòu)的完善能夠反作用于高校權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善。就當前高校干部監(jiān)督的實效來看，尚存有很多不足，究其原因，在于高校未能健全干部監(jiān)督的體系，使干部監(jiān)督在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和自我監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，也就使得高校權(quán)力運行與權(quán)力監(jiān)督處于不對等的狀態(tài)，[11](p69-70)如此則不利于高校以現(xiàn)代大學制度為標準建立良好的治理結(jié)構(gòu)。因此，完善高校的干部監(jiān)督結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是將原本處于高校權(quán)力結(jié)構(gòu)之外的主體（如其他利益相關(guān)者等），通過權(quán)力監(jiān)督的方式納入到權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，進而合理配置高校權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)與現(xiàn)代大學制度相適應(yīng)的高校治理結(jié)構(gòu)。

其次，高校干部監(jiān)督結(jié)構(gòu)的完善，有助于平衡高校內(nèi)部和外部不同利益主體的關(guān)系。一方面，作為公立高校舉辦者的國家，通過政府及其工作部門來行使高校所有者的權(quán)力，如果這種權(quán)力過分以微觀干預的手段實現(xiàn)的話，將極大地混淆所有權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，進而影響到學校及其內(nèi)部各主體的權(quán)益；另一方面，作為高校教師及管理者，實質(zhì)上是作為國家的代理人在行使管理學校的權(quán)力，若過分擴張高校自治權(quán)的話，則往往忽視受教育者、社會的其他利益相關(guān)者，以及學校所有者即國家的利益。因此，完善高校干部監(jiān)督結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上就是將各類主體在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序、監(jiān)督事項等方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出明確的梳理，準確界定各自的身份與地位，進而有效形成監(jiān)督合力，實現(xiàn)高校良好治理結(jié)構(gòu)的有效運行。

三、高校干部監(jiān)督對高校黨建創(chuàng)新的意義

黨建工作對于高校和高等教育事業(yè)具有十分重要的影響，這關(guān)系到能否堅持黨對高校的領(lǐng)導，能否堅持社會主義辦學方向的根本問題。黨的十八大提出要全面提高黨的建設(shè)的科學化水平，要加強學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)。對各高等院校黨建工作而言，就是要緊密圍繞十八大提出的要求，著力進行黨建創(chuàng)新工作。在這一工作過程中，改進和加強高校干部監(jiān)督工作，對于高校黨建創(chuàng)新工作具有突出的意義。

首先，從價值取向來看，通過干部監(jiān)督工作，高校黨建可以將社會主義辦學方向這一高校和高等教育的基本價值選擇，作為有中國特色的現(xiàn)代大學制度的基本價值取向。

對于任何組織來說，其價值取向是該組織顯著區(qū)別于其他組織的理想與追求，是其內(nèi)聚組織成員、外顯組織功能的核心力量。就高校的價值選擇來看，從個性的角度出發(fā)，不同高?？梢愿鶕?jù)學校自身特點與社會需求的關(guān)系來選擇價值目標，例如，不少學校選擇“求是”、“創(chuàng)新”等科學精神；[12](p27-28)也有著眼于學校與環(huán)境的關(guān)系來選擇價值目標，例如部分學校選擇“生態(tài)大學”的價值理念。[13](p65-66)從高校的共性角度出發(fā)，高校的價值選擇往往體現(xiàn)出高校所在國家與民族的顯著特點。

我們認為，對高校的價值選擇來說，從高校自身特點出發(fā)做出的個性化的價值選擇，與從國家和社會實際需要出發(fā)做出的共性的價值選擇，兩者之間并不矛盾。一方面，個性化的價值選擇不能脫離國家與社會的實際，個性化的價值選擇要以國家和社會對高校的功能要求為前提；另一方面，共性的價值選擇不能抹殺高校的個性特征，國家和社會對高校的價值要求，要在充分考慮高校自身特點的情況下加以實現(xiàn)。因此，從我國的基本國情出發(fā)，堅持黨對高校的領(lǐng)導、堅持高等教育的辦學方向，應(yīng)當是所有高校共同的價值選擇。各高校在此共同的價值選擇基礎(chǔ)上，可以充分進行個性化的價值選擇。那么，從高校干部監(jiān)督工作來看，高校黨建工作完全可以將共性的價值目標與個性的價值目標，進行分層次和分類別的梳理，作為甄別干部權(quán)力運行及其成效的基本依據(jù)，從而實現(xiàn)高校黨建工作創(chuàng)新與大學治理結(jié)構(gòu)完善的有機結(jié)合。

其次，從制度銜接來看，通過干部監(jiān)督工作，可以實現(xiàn)黨的制度建設(shè)與大學章程等制度建設(shè)之間的有機銜接，從而真正實現(xiàn)高校堅持黨的領(lǐng)導與依法辦學的有機統(tǒng)一。

總的來看，“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理”，既是高校堅持黨委領(lǐng)導下的校長負責制的各種制度建設(shè)的基本依據(jù)，也是現(xiàn)代大學制度下大學章程建設(shè)必須堅持的基本原則。但是，實踐中尚有許多高校未能理順黨的領(lǐng)導與校長負責之間的關(guān)系，部分高校在黨建工作與行政管理、教學科研等工作之間還存在不少矛盾和沖突。究其原因，在于未能有效利用高校干部監(jiān)督這一工作抓手，妥善處理高校的決策權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力等權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系。因此，應(yīng)當以干部監(jiān)督為重點，通過梳理學校各種決策權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力等權(quán)力結(jié)構(gòu)，將黨的制度建設(shè)與大學章程等制度建設(shè)有機銜接，清理各種權(quán)力交叉重疊的情形，理順各種權(quán)力行使的主體及事項，規(guī)范權(quán)力運行的程序，界定權(quán)力運行的效果及責任，最終實現(xiàn)高校各種權(quán)力在來源上有明確的制度界限、在運行上有規(guī)范的程序保障、在效果上有具體的責任要求。這樣，就能夠由干部監(jiān)督工作入手，通過整理權(quán)力結(jié)構(gòu)實現(xiàn)黨的制度建設(shè)與大學章程等制度建設(shè)之間的有機銜接，從而真正實現(xiàn)高校堅持黨的領(lǐng)導與依法辦學的有機統(tǒng)一。

完善的權(quán)力結(jié)構(gòu)必須通過權(quán)力監(jiān)督的制度安排加以落實；從高校黨建工作來看，干部監(jiān)督工作亦是高校黨的制度建設(shè)工作的重要內(nèi)容，而且，根據(jù)黨管干部、黨管人才的原則，對高校黨外干部的監(jiān)督工作也應(yīng)當納入到高校黨建工作之中。由此，對行使高校各種權(quán)力的干部——包括黨政管理干部和學術(shù)科研的業(yè)務(wù)干部——進行有效的監(jiān)督，就成為新時期推動高等教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，在建立現(xiàn)代大學制度的背景下推動高校干部監(jiān)督工作，可以進一步對開展國家教育體制改革試點高校的試點經(jīng)驗進行總結(jié)，將干部監(jiān)督作為大學章程的重要內(nèi)容，實現(xiàn)干部監(jiān)督制度、結(jié)構(gòu)和實效的有機統(tǒng)一，由此實現(xiàn)高校干部監(jiān)督工作在有中國特色的現(xiàn)代大學制度建設(shè)和高校黨建工作創(chuàng)新中的重要意義。

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