論土地利用總體規(guī)劃的實(shí)效性及改革路徑

徐忠國(guó)

（浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院，杭州 310007）

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地利用活動(dòng)在時(shí)空上作出的總體安排[1]，其作用就是要協(xié)調(diào)人地矛盾，使有限的土地資源能夠支撐起經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，滿足人們追求美好生活的需求。中國(guó)的土地利用總體規(guī)劃體系十分獨(dú)特，與國(guó)外的土地利用規(guī)劃體系運(yùn)作方式迥然不同。與民主自治產(chǎn)生出的土地利用規(guī)劃相比，我國(guó)國(guó)家權(quán)威主義的調(diào)控管理方式，使得我國(guó)土地利用總體規(guī)劃更多地體現(xiàn)政府意志和公益性質(zhì)，而對(duì)地方民眾意愿和利益反映不足，指令性計(jì)劃管理方式在土地利用總體規(guī)劃領(lǐng)域表現(xiàn)得較為充分[2]。本文旨在分析土地利用總體規(guī)劃的實(shí)效性，并對(duì)改革途徑作一些探討。

1 土地利用總體規(guī)劃的作用概述

為有效應(yīng)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)對(duì)土地資源的巨大沖擊，保護(hù)好寶貴的耕地資源，解決好糧食安全問題，國(guó)家通過編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，調(diào)控土地利用行為，并對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行劃區(qū)定界，實(shí)行特殊保護(hù)。從實(shí)施情況來看，通過編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，1997～2000年期間，我國(guó)年均建設(shè)占用耕地18.43萬(wàn)公頃，比1991～1996年年均建設(shè)占用耕地29.33萬(wàn)公頃減少了33%。因此總體上來說，土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了總體控制的作用，有效遏制了耕地的快速流失，控制了建設(shè)用地的增加，實(shí)現(xiàn)了土地開發(fā)強(qiáng)度的總體管控。

為解決糧食安全問題，土地利用總體規(guī)劃的制度構(gòu)建還將在我國(guó)一段時(shí)間內(nèi)存在并發(fā)揮作用。其存在時(shí)間長(zhǎng)短主要取決于我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的延續(xù)時(shí)間，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)入穩(wěn)定期后，土地利用總體規(guī)劃或許將無(wú)繼續(xù)存在的價(jià)值。筆者的觀點(diǎn)主要基于如下認(rèn)識(shí)：為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速增長(zhǎng)，有力推進(jìn)城市化和工業(yè)化，我國(guó)還會(huì)保留目前的土地管理方式、公有制的土地所有方式、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（除農(nóng)村建設(shè)用地外）必須經(jīng)過土地征收的方式；若將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化，不利于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)，也不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展計(jì)劃，預(yù)計(jì)我國(guó)還需10～15年時(shí)間進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定期和工業(yè)化后期，完成物質(zhì)化建設(shè)，其時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將主要依靠人的創(chuàng)造力和科學(xué)技術(shù)的力量，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將不再依賴于土地要素。因此，如處于那樣的發(fā)展階段和狀況條件下，土地利用總體規(guī)劃就失去了現(xiàn)實(shí)需要，耕地保護(hù)的動(dòng)力機(jī)制主要是通過對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)來完成。

2 土地利用總體規(guī)劃的實(shí)效性分析

我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)施過程中的實(shí)際效果與預(yù)期還存在一定差距，其主要的制約因素就是保護(hù)耕地的利益機(jī)制問題。國(guó)家財(cái)稅、金融機(jī)制改革的滯后，導(dǎo)致土地財(cái)政的出現(xiàn)[3]；地方政府由于利益導(dǎo)向，在耕地保護(hù)方面表現(xiàn)出言行不一[4]。土地利用總體規(guī)劃的宏觀目標(biāo)是控制耕地流失和建設(shè)用地增加，但土地資源配置的微觀利益導(dǎo)向是土地在非農(nóng)用途上的未來價(jià)值。在商業(yè)地產(chǎn)方面，地方政府通過低價(jià)征地、高價(jià)賣地，可以輕易獲得高額的增值收益；在工業(yè)地產(chǎn)方面，通過低價(jià)征地、低價(jià)賣地，來實(shí)現(xiàn)招商引資的政績(jī)目標(biāo)[5]。目標(biāo)與措施南轅北轍，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施的效果不理想。

其具體表現(xiàn)與主要原因可初步歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（1）上下利益分歧，執(zhí)行效果差

糧食安全是典型公共產(chǎn)品，國(guó)家在審查和批準(zhǔn)下級(jí)規(guī)劃時(shí)，十分重視耕地保護(hù)的相應(yīng)指標(biāo)。但地方政府對(duì)耕地保護(hù)可能并不積極，更為關(guān)心的是地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，結(jié)果就出現(xiàn)在編制和實(shí)施規(guī)劃的總體利益導(dǎo)向是：耕地保護(hù)任務(wù)最小化、建設(shè)用地空間最大化；在劃定允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)時(shí)，是越大越好，而在劃定禁止建設(shè)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，是越小越好。上級(jí)政府和下級(jí)政府出現(xiàn)利益博弈。上級(jí)政府要求下級(jí)政府保護(hù)好耕地，而下級(jí)政府則想盡辦法、通過種種途徑使耕地保護(hù)的任務(wù)減輕，甚至為了能在任期內(nèi)出政績(jī)，不惜鋌而走險(xiǎn)違法違規(guī)占用耕地。管理學(xué)有個(gè)基本原理：上下同欲者勝，欲管理成功，上級(jí)應(yīng)根據(jù)下級(jí)的利益需求，因勢(shì)利導(dǎo)，通過調(diào)動(dòng)下級(jí)的積極性來達(dá)到管理的目標(biāo)?，F(xiàn)在土地利用的管理方式，上有政策，下有對(duì)策，力不同心，執(zhí)行效果不佳。

（2）同級(jí)協(xié)調(diào)被動(dòng)，被迫反復(fù)調(diào)整

土地利用總體規(guī)劃最主要的任務(wù)是保護(hù)耕地，編制的工作重點(diǎn)就是要?jiǎng)澏ɑ巨r(nóng)田。土地利用總體規(guī)劃雖有對(duì)建設(shè)用地方向的判斷和確定，但在實(shí)踐中話語(yǔ)權(quán)基本掌握在建設(shè)部門，而且建設(shè)用地的空間信息也主要掌握在建設(shè)部門，土地管理部門實(shí)際掌握的信息比較少。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)遇經(jīng)常會(huì)發(fā)生調(diào)整，而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的語(yǔ)境和建設(shè)用地比較效益的利益導(dǎo)向下，保護(hù)資源和環(huán)境的聲音常易被壓制。只要建設(shè)部門提出用地空間調(diào)整的需求，在地方政府的高壓下，土地管理部門最后只好無(wú)奈地接受調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)，土地利用空間布局的主動(dòng)權(quán)基本掌握在建設(shè)部門手中，土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)被動(dòng)型規(guī)劃，經(jīng)常被迫根據(jù)各用地主體的需要反復(fù)調(diào)整規(guī)劃。

（3）控制手段落后，多為計(jì)劃措施

從目前土地利用總體規(guī)劃的體系來看，國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)五級(jí)規(guī)劃組成的整個(gè)規(guī)劃體系，明顯表現(xiàn)出指令式計(jì)劃指標(biāo)分配體系，而不是空間規(guī)劃體系。上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的空間引導(dǎo)內(nèi)容較少，在編制審查和規(guī)劃實(shí)施時(shí)，對(duì)空間引導(dǎo)的內(nèi)容重視不夠。而到鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃時(shí)，成了落地塊式的規(guī)劃，只要落實(shí)用地主體的用地需求即可，空間分析的內(nèi)容薄弱，空間規(guī)劃的研究深度比較淺。

（4）理念方法陳舊，不適應(yīng)時(shí)代潮流

當(dāng)前我國(guó)總體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場(chǎng)化和全球化，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、封閉經(jīng)濟(jì)向開放經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃必然要適應(yīng)形勢(shì)變化和挑戰(zhàn)，調(diào)整規(guī)劃的內(nèi)容和編制方式。而我國(guó)現(xiàn)在正在編制的土地利用總體規(guī)劃，總體上依然沿襲以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的編制模式，采用嚴(yán)格的計(jì)劃指標(biāo)來層層控制。因此在規(guī)劃的實(shí)施過程中，可能還將不可避免地出現(xiàn)不斷調(diào)整與修編的情況。

3 改善規(guī)劃實(shí)施效果的對(duì)策建議

在現(xiàn)階段，我國(guó)仍然需要編制土地利用總體規(guī)劃，并通過土地用途管制來保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地，這是由我國(guó)的社會(huì)主義政治體制和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。為有效促進(jìn)規(guī)劃編制與實(shí)施工作，并使規(guī)劃初衷和設(shè)定目標(biāo)切實(shí)得到落實(shí)，改善土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施效果，提出以下對(duì)策建議：

（1）調(diào)整耕地保護(hù)的利益機(jī)制，變被動(dòng)保護(hù)為主動(dòng)保護(hù)

途徑有兩條：一是改變土地用途管制規(guī)則。法律嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村的集體土地所有權(quán)，非公益性用地不得征收農(nóng)村集體土地；公益性用地征收土地，也要逐步按市場(chǎng)成交價(jià)支付補(bǔ)償金。農(nóng)村建設(shè)用地逐步實(shí)現(xiàn)上市流轉(zhuǎn)，不再由政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)，賦于農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。

二是進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)。逐步充實(shí)土地使用權(quán)的職能，若能實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)向土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化更好，可由農(nóng)民自己決定土地未來的去向。

（2）調(diào)整規(guī)劃引導(dǎo)方式，變計(jì)劃型規(guī)劃為市場(chǎng)型規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃不能再走計(jì)劃方式的老路，要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，使規(guī)劃編制的方法更具有應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊的能力。對(duì)于未來比較確定的部分，規(guī)劃中作出明確的安排，并且要給予堅(jiān)持；對(duì)于未來難于把握的部分，要給予充分的彈性，以適應(yīng)市場(chǎng)條件變化帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。規(guī)劃的剛性不應(yīng)過強(qiáng)，也不宜面面俱到。

（3）加強(qiáng)規(guī)劃空間研究，變指標(biāo)規(guī)劃為空間規(guī)劃

總體而言，以往土地利用總體規(guī)劃的空間性不夠，對(duì)空間研究的深度亦過淺。對(duì)于哪里適宜保護(hù)、哪里適宜農(nóng)業(yè)、哪些適宜搞設(shè)，研究得不夠深入，發(fā)言權(quán)也基本被其它部門占據(jù)。規(guī)劃應(yīng)該著重加強(qiáng)對(duì)空間發(fā)展趨勢(shì)、農(nóng)用地適宜性評(píng)價(jià)、建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)的研究，以把握住最重要的空間信息，并作出合理決策。

（4）加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褚庠傅恼{(diào)查，變封閉規(guī)劃為開放規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該成為反映當(dāng)?shù)鼐用裥穆暤囊?guī)劃，而不應(yīng)該僅僅反映政府的意志，規(guī)劃要從封閉走向開放，讓社會(huì)公眾參與到規(guī)劃的編制和實(shí)施中來。只有符合當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?，各種社會(huì)矛盾在規(guī)劃中得到妥善協(xié)調(diào)，規(guī)劃才能得到當(dāng)?shù)鼐用竦淖鹬?，在?shí)施中才會(huì)沒有阻力。否則，社會(huì)矛盾在規(guī)劃編制時(shí)沒有得到統(tǒng)籌考慮，必然會(huì)在實(shí)施時(shí)集中暴露，從而影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，使規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)游離實(shí)際，規(guī)劃難以落地或得不到切實(shí)貫徹落實(shí)。

（5）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)和評(píng)估調(diào)整，變靜態(tài)規(guī)劃為動(dòng)態(tài)規(guī)劃

要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，規(guī)劃一旦批準(zhǔn)就應(yīng)確保其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在我國(guó)政治體制和文化背景下，尤其要防止因地方領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整而帶來規(guī)劃方案的隨意更改。另一方面，規(guī)劃也需要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展作出適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)，尤其是因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不確定性所帶來的在規(guī)劃中未作出合理安排的部分，應(yīng)允許通過科學(xué)評(píng)估和法定程序?qū)σ?guī)劃方案予以適度調(diào)整或補(bǔ)充完善。

4 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)現(xiàn)有各部門規(guī)劃情況以及未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的總體方向，土地利用總體規(guī)劃在我國(guó)完成物質(zhì)建設(shè)階段后，可能有三種不同發(fā)展去向：或?qū)⒉⑷雵?guó)土規(guī)劃中，成為其中的一部分，更加注重對(duì)生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱地區(qū)的保護(hù)；或與城市總體規(guī)劃合并，成為一個(gè)整體，更加注重對(duì)城鄉(xiāng)空間的統(tǒng)一安排；或與環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃融合，成為資源和環(huán)境保護(hù)利用規(guī)劃。從目前趨勢(shì)來看，或許第三種可能性較大。

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