芻議我國農(nóng)村融資改革的現(xiàn)實(shí)路徑與制度設(shè)計

胡 玥

（山西財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山西太原030006）

歷史改革經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)驗(yàn)均證明以商業(yè)化發(fā)展為目標(biāo)的農(nóng)村融資體系并不能有效滿足農(nóng)村融資需求，支持“三農(nóng)”發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)追求高利潤的本能會使得其資金投放遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，而我國當(dāng)前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化目標(biāo)日漸強(qiáng)勢，政府對農(nóng)村金融長期以來的強(qiáng)制性制度變遷并沒有有效改善農(nóng)村金融服務(wù)短缺的現(xiàn)實(shí)。如何以服務(wù)“三農(nóng)”為根本方向，解決農(nóng)村融資短缺問題是擺在我國農(nóng)村金融改革的重大課題和重要難題。

一、我國農(nóng)村融資改革的目標(biāo)與方向

當(dāng)前，我國農(nóng)村融資體系存在的問題很多，比如農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相對不足、分布不均，農(nóng)村信用社整體風(fēng)險較高、管理較不完善、提供的金融服務(wù)相對簡單落后等。在這些問題中，表現(xiàn)最為突出的是融資不足，農(nóng)村資金上抽嚴(yán)重，真正用于本地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金占比很小，不利于農(nóng)村和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，我國農(nóng)村融資改革的主要目標(biāo)就是要解決農(nóng)村金融服務(wù)尤其是融資服務(wù)不足的問題，要完善農(nóng)村融資供給市場建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村融資的市場多層次，來源多渠道，區(qū)域廣覆蓋，對象多元化，發(fā)展可持續(xù)。

在農(nóng)村融資改革方向上，一是要堅持以服務(wù)“三農(nóng)”為根本方向，要明確農(nóng)村融資體系中各金融主體的核心服務(wù)對象是“三農(nóng)”，同時，應(yīng)在改革的制度政策制定中，同樣突出“三農(nóng)”服務(wù)的根本性，鼓勵農(nóng)村融資體系要服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要緊密跟蹤農(nóng)村資金需求變化趨勢，適應(yīng)變化，否則，將舍本逐末，緣木求魚。二是要以構(gòu)造有適度競爭的農(nóng)村金融體系為方向，對一般商業(yè)貸款，形成農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行相互競爭的局面；對農(nóng)戶貸款和小額信貸，形成農(nóng)村信用社和農(nóng)村小額信貸組織競爭的局面。只有競爭，才能形成一個較為合理的資金價格和利率水平，引導(dǎo)社會資金通過這些金融機(jī)構(gòu)投入到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。三是要以互補(bǔ)合作為方向，在適度競爭的同時，要充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融以及民間金融間的互補(bǔ)性，從政策層面、制度層面提出促進(jìn)四者間相互合作的支持措施，鼓勵不同性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)加深合作，相互支持，允許不同性質(zhì)金融模式在農(nóng)村金融體系中嘗試、發(fā)展、完善和相互融合，通過互補(bǔ)合作，推進(jìn)共同發(fā)展，完善金融服務(wù)能力，創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，真正滿足農(nóng)村融資主體的融資需求。

二、我國農(nóng)村融資改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

我國農(nóng)村融資改革創(chuàng)新應(yīng)遵循適度推進(jìn)、合理擴(kuò)展、逐步推廣的總體路徑，可從時間和空間兩個維度去構(gòu)建改革路徑。

在時間路徑選擇上，第一步要進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社的商業(yè)化改革，把農(nóng)村信用社辦成產(chǎn)權(quán)清晰、管理科學(xué)、約束機(jī)制強(qiáng)、財務(wù)上可持續(xù)發(fā)展、堅持商業(yè)性原則、主要為“三農(nóng)”服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)；第二步要進(jìn)一步改革完善農(nóng)村政策性金融，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要定位于糾正農(nóng)村金融市場失靈，主要滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民對扶貧資金及公共產(chǎn)品資金的需求，將農(nóng)村市場失靈的金融需求由政策性金融機(jī)構(gòu)給予全部滿足；第三步要重新構(gòu)建完善農(nóng)村合作金融體系，政策支持非正規(guī)金融體系，政府應(yīng)引導(dǎo)和規(guī)范民間、非正規(guī)合作金融的健康發(fā)展，對其采取保護(hù)和扶持政策，積極推動農(nóng)村合作金融立法，使民間、非正規(guī)合作金融合法化，保障其長期穩(wěn)定發(fā)展。同時，要大力發(fā)展新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵農(nóng)民成立專業(yè)合作社、龍頭公司等合作組織，放開農(nóng)民在金融、保險、購銷、加工等領(lǐng)域的合作，不斷提高農(nóng)民的合作能力，并借助新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，擴(kuò)大農(nóng)村融資渠道。[1]

在空間路徑選擇上，要堅持自上而下和自下而上兩種制度變遷模式有效結(jié)合的路徑。

一方面，要強(qiáng)化政府主導(dǎo)的自上而下的政策推進(jìn)，增強(qiáng)改革的統(tǒng)一性，提高改革效率。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村金融的特殊性，通過外生的金融制度和組織安排，由政府主導(dǎo)的自上而下推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)國家的發(fā)展戰(zhàn)略成為普遍做法。美國政府20世紀(jì)二三十年代推動了農(nóng)村政策性金融體系的建立，直到現(xiàn)在，美國商業(yè)金融和政策性金融在農(nóng)業(yè)信貸市場中共同占據(jù)了主導(dǎo)地位，日本以強(qiáng)大的農(nóng)協(xié)合作金融為主體，以農(nóng)業(yè)政策金融和民間農(nóng)業(yè)金融為補(bǔ)充的國家主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)金融體系也是在政府干預(yù)下形成的。[2］從我國情況看，六十年農(nóng)村金融建設(shè)的本質(zhì)是從國家層面出發(fā)的、自上而下推動的強(qiáng)制性制度變遷，農(nóng)村金融制度的這種頂層設(shè)計模式，對于快速建立農(nóng)村金融體系具有積極作用。

下一步，應(yīng)延續(xù)以政府主導(dǎo)的自上而下推進(jìn)模式，但這種政府主導(dǎo)不是全部由政府來為農(nóng)村金融改革提供具體方式方法，政府應(yīng)更多地考慮在制度框架設(shè)計、政策制定、法律制定、組織架構(gòu)變革、農(nóng)村金融環(huán)境優(yōu)化等方面如何發(fā)揮作用。如在農(nóng)村信用社的分類改革和分類監(jiān)管、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營權(quán)限和業(yè)務(wù)種類拓展、郵政儲蓄銀行的業(yè)務(wù)授權(quán)和產(chǎn)權(quán)改革、資金互助社職能界定、農(nóng)業(yè)保險的品種設(shè)立等內(nèi)容進(jìn)一步制定細(xì)化政策和要求；在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體的具體改革和經(jīng)營管理中，強(qiáng)調(diào)政府出政策、定框架、給優(yōu)惠，各金融主體在政策框架內(nèi)發(fā)揮自身主觀能動性，自我管理，自我發(fā)展；在農(nóng)村民間合作金融、非正規(guī)金融的發(fā)展中，政府應(yīng)在政策、法律法規(guī)上予以支持，充分發(fā)揮民間金融發(fā)展的能動性，同時，可設(shè)立配套的中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)服務(wù)引導(dǎo)和風(fēng)險監(jiān)控，對可能發(fā)生區(qū)域民間金融風(fēng)險的組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行提前預(yù)警和介入，避免民間金融風(fēng)險的擴(kuò)散，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

另一方面，要積極引導(dǎo)農(nóng)村融資機(jī)構(gòu)、主體自主創(chuàng)新，發(fā)揮改革主力軍作用，由基層需求變化引導(dǎo)農(nóng)村金融主體的適應(yīng)性變化，帶動金融組織體系的適應(yīng)性變革，即“基層發(fā)明——上層肯定——試驗(yàn)推廣”的“由下而上”的制度創(chuàng)新模式。[3]實(shí)踐證明，我國農(nóng)村的任何一項(xiàng)成功的制度創(chuàng)新，必須要有農(nóng)民的積極參與。特別是由于我國的國土面積較大，廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗差異巨大，在進(jìn)行農(nóng)村金融體制改革時，必須在充分尊重這種差異性的同時，尊重全國各地的民間金融創(chuàng)新，并順勢依靠基層需求的引導(dǎo)開展自下而上的改革。

下一步，應(yīng)鼓勵農(nóng)村內(nèi)生金融體系的創(chuàng)新和發(fā)展，尊重農(nóng)村基層需求引發(fā)的融資供給方變革。應(yīng)在政策層面充分肯定農(nóng)村基層融資變革創(chuàng)新的合理性，激發(fā)農(nóng)民發(fā)起民間金融、合作金融的主觀能動性，對于農(nóng)村基層內(nèi)生的金融形式和金融組織，應(yīng)在規(guī)范化、陽光化的同時給予充分的發(fā)展自由和有力的政策支持，從根本上使之與外生的“自上而下”推動的金融組織平等競爭，互補(bǔ)支持農(nóng)村融資需求。另外，在現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革中，要聽取農(nóng)村融資需求方的改革述求，引入需求方參與改革博弈，增強(qiáng)改革的內(nèi)生性，使得改革后的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能夠真正了解“三農(nóng)”融資需求，更好地支持、服務(wù)于“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、我國農(nóng)村融資改革創(chuàng)新的具體制度設(shè)計

在當(dāng)前農(nóng)村融資體系改革中，圍繞服務(wù)“三農(nóng)”的根本方向，堅持自下而上和自上而下相結(jié)合的路徑，如何對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度、管理制度和監(jiān)管制度進(jìn)行制度設(shè)計是核心內(nèi)容。

（一）政策性金融改革的制度設(shè)計

當(dāng)前我國的農(nóng)村政策性金融主要以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主，對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革首先要明確其改革方向應(yīng)該是政策性銀行而不是商業(yè)銀行。

在產(chǎn)權(quán)改革方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要強(qiáng)化國有背景，增強(qiáng)政府信用，此外，國家應(yīng)該給予農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一定的財政補(bǔ)貼，為保障農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金問題，建議整合財政扶貧資金、以工代賑資金、社會捐助、銀行信貸與其他支農(nóng)資金歸口由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一調(diào)配使用，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以向中央銀行借款和在銀行間市場發(fā)行債券來籌集資金。

在具體運(yùn)營方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以憑借其資金規(guī)模實(shí)力，扶植和引導(dǎo)當(dāng)?shù)叵鄬σ?guī)模較小的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，可向這些為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)如資金互助社、小額貸款公司等提供低息貸款，保障它們信貸資金的充足性和持續(xù)性。同時，針對部分需要較大資金投入且回報周期較長的農(nóng)業(yè)建設(shè)工程，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也可先期進(jìn)入，提供資金支持，此外，一些經(jīng)營效益良好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)也應(yīng)是其重點(diǎn)扶持對象。

在經(jīng)營管理方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要進(jìn)一步健全完善內(nèi)部經(jīng)營管理的制度執(zhí)行，提升內(nèi)部管理的規(guī)范化和精細(xì)化水平，提高整體效率和效益。對于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的監(jiān)管，國家要出臺專門的相關(guān)制度辦法，重點(diǎn)對其資金投向、資金使用效率、對“三農(nóng)”支持作用進(jìn)行監(jiān)管、評估、審計，增強(qiáng)外部約束和監(jiān)督。

此外，為了維護(hù)整個農(nóng)村金融秩序的穩(wěn)定，降低農(nóng)村融資體系整體風(fēng)險水平，需要構(gòu)建完備的風(fēng)險防范機(jī)制，因此，有必要建立農(nóng)村政策性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，保證農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和儲戶的利益，降低農(nóng)業(yè)的風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

（二）商業(yè)性金融改革的制度設(shè)計

重點(diǎn)來說，農(nóng)村商業(yè)性金融改革，一方面要充分利用好中國農(nóng)業(yè)銀行已順利完成股份制改造、產(chǎn)權(quán)明晰的有利條件，在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)銀行縣域機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，充分利用其在縣域的資金、網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)等方面的優(yōu)勢，加大對農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)戶的信貸扶持力度。在經(jīng)營管理方面，中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)重新明確根植服務(wù)農(nóng)村地區(qū)的戰(zhàn)略方向，不能“簡單”地放棄農(nóng)村。要著力優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)業(yè)務(wù)，根據(jù)農(nóng)村金融現(xiàn)有格局，對商業(yè)金融準(zhǔn)確定位，按照業(yè)務(wù)經(jīng)營領(lǐng)域逐漸向高層次轉(zhuǎn)移的方針，加大產(chǎn)品、業(yè)務(wù)創(chuàng)新，提升服務(wù)能力。要打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)界限，以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為基礎(chǔ)，加大經(jīng)營跨度。在信貸審查審批方面，適當(dāng)放寬放貸條件，創(chuàng)新信貸審查審批方式，在確保信貸資產(chǎn)“三性”的前提下，擴(kuò)大授信客戶范圍，提升服務(wù)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的能力。

另一方面，要發(fā)揮好郵政儲蓄銀行的作用，要充分借助其覆蓋全國城鄉(xiāng)的分支機(jī)構(gòu)渠道優(yōu)勢，打通金融服務(wù)“三農(nóng)”的渠道，積極開展適合“三農(nóng)”需求特點(diǎn)的各類信貸業(yè)務(wù)，不斷加強(qiáng)和完善內(nèi)控風(fēng)險管控能力，逐步發(fā)展成為與農(nóng)村信用社相比擬的農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，全面提升“三農(nóng)”金融服務(wù)水平。

此外，要大力培育各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，積極鼓勵和支持各類商業(yè)銀行以發(fā)起組建村鎮(zhèn)銀行等方式到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，建立中小企業(yè)專營服務(wù)機(jī)構(gòu)，加大對農(nóng)村金融的服務(wù)力度。

（三）合作性金融、民間金融改革的制度設(shè)計

當(dāng)前，農(nóng)村信用社改革進(jìn)入深水區(qū)，多個地方農(nóng)村信用社已重組為農(nóng)村商業(yè)銀行，剩余的農(nóng)村信用社也在積極準(zhǔn)備改組為商業(yè)銀行。在農(nóng)村信用社商業(yè)化改革方向明確后，我國農(nóng)村的正規(guī)合作性金融幾乎消亡，僅余中國銀監(jiān)會2006年批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村資金互助社，如何重構(gòu)我國農(nóng)村合作性金融體系是重要課題。

對于正規(guī)合作性金融，政府首先要明確其重要性和存在的必然性，立法機(jī)構(gòu)要推動我國合作金融專項(xiàng)法律的立法工作，使其制度化、合法化，財政部門要對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)特別是合作金融組織給予資金扶持，監(jiān)管部門要出臺相關(guān)辦法鼓勵合作性金融因地制宜、因時制宜地差異化發(fā)展，明確其合作屬性，強(qiáng)調(diào)其不以盈利最大化為目標(biāo)，而應(yīng)以社員的資金可得性為目標(biāo)，鼓勵其通過民主管理、社員監(jiān)督、關(guān)系型融資加快發(fā)展，做到緊貼社區(qū)、緊貼“三農(nóng)”、服務(wù)社員。在規(guī)范其運(yùn)行的制度建設(shè)方面，國家要盡快出臺組建農(nóng)村資金互助社的具體微觀法律法規(guī)，使得農(nóng)村資金互助社開展業(yè)務(wù)做到有法可依、有章可循。同時要盡快出臺國家對互助社的具體監(jiān)管細(xì)則，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段等，掃清對其資金經(jīng)營安全性、貸款業(yè)務(wù)操作流程合規(guī)性等方面存在的監(jiān)管“空白”。

對于民間金融的改革，應(yīng)著力完善民間金融的保障體系建設(shè)，首先從制度、立法上明確民間融資的權(quán)責(zé)、收益、風(fēng)險，使其做到有法可依，其次，通過政府主導(dǎo)構(gòu)建第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)如登記服務(wù)平臺、債權(quán)交易中心等，引入第三方監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)村民間融資逐步陽光化、合法化，增強(qiáng)約束效力，降低民間融資風(fēng)險，同時，積極完善民間融資的監(jiān)測、預(yù)警和處置體系，對民間融資風(fēng)險做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置，降低民間融資的傳播風(fēng)險。

[1]李勁松，鄧永良.從新型農(nóng)村金融發(fā)展看農(nóng)村金融的重構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2012（9）.

[2]李睿.農(nóng)村金融制度：國外經(jīng)驗(yàn)及中國的路徑選擇[J].世界農(nóng)業(yè)，2011（9）.

[3]侯英.強(qiáng)制性制度變遷下農(nóng)村金融服務(wù)困境分析[J].哈爾濱金融學(xué)院學(xué)報，2012，（10）.